Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 1491/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA" lub "Sądem pierwszej instancji") wyrokiem z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 122/19, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej zwanej "p.p.s.a."), oddalił skargę D. N. (dalej zwanej "skarżącym") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej zwanego "GITD" lub "organem II instancji") z 23 listopada 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej zwanego "MWITD " lub "organem I instancji") z 27 sierpnia 2018 r., którą wymierzono skarżącemu karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zaskarżając ten wyrok w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 23 listopada 2018, a także o zasądzenie, od GITD na rzecz skarżącego, kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. I. przepisów postępowania materialnego w postaci:
2. 1) niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 1 oraz art. 5 b ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 z późn. zm.) w zw. z Ip. 1.1. załącznika nr 3 do ww. ustawy, polegające na wymierzeniu skarżącemu kary w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia, w sytuacji w której czynności podejmowane przez skarżącego kasacyjnie nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym (głównie ze względu na to, że czynności skarżącego kasacyjnie nie nosiły znamion wykonywania działalności gospodarczej);
3. 2) niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11 oraz art. 18 ust 4 a b ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 z późn.zm.) w zw. z Ip. 2.10 załącznika nr 3 do ww. ustawy polegające na uznaniu, że czynności wykonywane przez skarżącego kasacyjnie wyczerpywały definicję przewozu okazjonalnego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności fakt skorzystania przez pasażera z aplikacji o nazwie Taxify, świadczą o tym, że przewóz ten nie był przewozem okazjonalnym w rozumieniu ustawy;
4. 3) niewłaściwego zastosowania art. 92 a ust 1 i 6 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 z późn.zm.) w zw. z Ip. 1.1 oraz Ip. 2.10 załącznika nr 3 do ustawy, w zw. z 4 pkt. 6a ustawy o transporcie drogowym poprzez nałożenie kary pieniężnej przewidzianej dla podmiotów świadczących przewóz drogowy w rozumieniu ustawy, pomimo braku spełnienia tego kryterium przez Skarżącego.
5. II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
6. 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do decyzji GITD z 23 listopada 2018 r. przejawiający się w braku jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 40 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego podniesionego w skardze do WSA oraz braku wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia art. 7 oraz 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w kontekście niepodjęcia wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności:
7. a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej;
8. b) braku zweryfikowania przez organ czy skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli;
9. c) zaniechania ustalenia, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem, oraz w jaki sposób odbyła się płatność;
10. d) braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu;
11. e) poprzez uznanie, że płatność za przejazd miała nastąpić na rzecz skarżącego, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer. Jednocześnie wskazuję, że ww. naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż WSA pominął podczas rozpoznawania sprawy podniesione wyżej okoliczności, zaś gdyby okoliczności te nie zostały pominięte, rozstrzygnięcie wydane w sprawie mogło być odmienne;
12. 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez GITD art. 7, 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności:
13. a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej;
14. b) braku zweryfikowania przez organ czy skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli;
15. c) zaniechania ustalenia, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem, oraz w jaki sposób odbyła się płatność;
16. d) braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu;
17. e) poprzez uznanie, że płatność za przejazd miała nastąpić na rzecz skarżącego, a więc przewóz miał charakter odpłatny, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Zarządzeniem z 7 lutego 2023 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, których w kontrolowanym postępowaniu nie stwierdzono. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych, a istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni i zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji o nałożeniu na skarżącego kasacyjnie, na podstawie art. 92a ust 1 i 6 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2200 ze zm.; dalej zwanej "u.t.d.") kary pieniężnej w kwocie 10 000 zł, zaakceptował stanowisko organów, że skarżący przewożąc w dniu kontroli drogowej pasażerów, dopuścił się naruszeń polegających na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz wykonywaniu przewozu okazjonalnego pomimo niespełnienia przez jego pojazd kryteriów konstrukcyjnych określonych w art. 18 ust. 4a u.t.d. Przedstawiona istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

W tym miejscu zauważyć należy, że problem prawny objęty zarzutami skargi kasacyjnej w zbliżonym stanie faktycznym był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sadu Administracyjnego m.in. w wyrokach z 8 lipca 2021 r., sygn. II GSK 1344/18, z 24 czerwca 2022 r., sygn II GSK 330/19, z 25 maja 2022 r., sygn. II GSK 103/19, sygn. II GSK 954/19 z 19 stycznia 1923r. (te i kolejne powoływane orzeczenia dostępne są na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zasadnicze argumenty wyrażone w uzasadnieniach wspomnianych wyroków, uznając że są one trafne również na gruncie tej sprawy.

Jeżeli chodzi o zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w braku ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2018 r. poz. 2096; dalej zwanej "k.p.a.") oraz art. 40 § 2 k.p.a., a także w nieuwzględnieniu skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., w kontekście niepodjęcia wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

Zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie zarzucając organom naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie podważa faktycznie elementów stanu faktycznego ustalonych przez organy i zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, a w szczególności ustaleń poczynionych w toku kontroli drogowej przeprowadzonej 20 marca 2018 r. Nie kwestionując, że w kontrolowanym, kierowanym przez skarżącego kasacyjnie pojeździe, przeznaczonym do przewozu 5 osób, przewożeni byli pasażerowie, w skardze kasacyjnej podniesiono jedynie, że czynności skarżącego kasacyjnie nie miały cech prowadzenia działalności gospodarczej, a tym samym cech wykonywania transportu drogowego i w związku z tym nie był on obowiązany do posiadania licencji wymaganej przepisami ustawy o transporcie drogowym na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób, a ponadto, że wykonywany przewóz nie miał charakteru transportu okazjonalnego, zarzuca brak ustalenia w jaki sposób odbyła się płatność i brak ustalenia zasad działania aplikacji Taxify.

Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei z art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Granice postępowania dowodowego wyznacza również nieprzywołany w skardze kasacyjnej art. 78 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.

Z powyższych przepisów wyraźnie wynika, że czynności podejmowane przez organ administracyjny i przeprowadzane dowody muszą dotyczyć okoliczności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a więc mających znaczenie dla sprawy i z tego punktu widzenia organ powinien zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Należy przy tym podkreślić, że zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy zdeterminowany jest zawsze unormowaniem materialnoprawnym, które może stanowić podstawę do wydania decyzji, czyli w rozpoznawanej sprawie art. 92 a ust. 1 u.t.d., z którego wynika, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10 000 złotych za każde naruszenie (brzmienie obowiązujące w dacie kontrolowanego przejazdu), przy czym suma kar pieniężnych, o których mowa w ust.

1. nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 10 000 złotych (ust. 3). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1 – 9 załącznika nr 3 do ustawy (art. 92 ust. 7 pkt 1 u.t.d.). W postępowaniu zmierzającym do nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1 i 3 u.t.d., organ ma zatem obowiązek ustalić, czy nastąpiły naruszenia opisane w załączniku nr 3 do ustawy.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy w trakcie kontroli przeprowadzonej 20 marca 2018 r. stwierdzono naruszenia opisane w lp. 1.1 oraz lp. 2.10 załącznika nr 3 do u.t.d.. Stosownie do treści lp. 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d., wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 8 000 złotych. Zgodnie natomiast z lp. 2.10 załącznika nr 3 do u.t.d., wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy, sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 8 000 złotych.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę, że okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc zaistnienie naruszeń opisanych w Ip. 1.1 oraz Ip. 2.10 załącznika nr 3 do u.t.d., zostało prawidłowo przez organy ustalone. Ze zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego wynika bowiem, że w toku kontroli ustalono wykonywanie przez skarżącego kasacyjnie transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. Nie doszło tym samym do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia przez organy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż dostatecznie zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego.

Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, a jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to badając zgodność uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami, wynikającymi z powyższej normy prawnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia tego przepisu. Uzasadnienie kontrolowanego wyroku zostało sporządzone z zachowaniem wymagań konstrukcyjnych przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawarty w uzasadnieniu wyroku przekaz Sądu pierwszej instancji co do motywów jakimi kierował się podejmując orzeczenie jest jasny i pozwala na kontrolę instancyjną w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną, co czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. niezasadnym.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.t.d, krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Warunki podjęcia i wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób określa przepis art. 5b ust. 1 u.t.d., według którego podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym, przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką – wymaga uzyskania odpowiedniej licencji.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie nieprowadzenie zarejestrowanej, legalnej działalności gospodarczej nie wyłącza odpowiedzialności podmiotu faktycznie wykonującego przewóz za naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji. Podmiot wykonujący transport to również ten, kto faktycznie podejmuje czynności z zakresu transportu drogowego, chociaż nie dopełnił warunków do legalnego wykonywania działalności gospodarczej (por. np. wyroki NSA: z 20 stycznia 2009 r. sygn. II GSK 670/08, z 4 listopada 2009 r. sygn. II GSK 166/09). Jak podkreśla się w orzecznictwie, wykonywanie transportu drogowego podlegającego sankcji traktowane być musi jako działanie faktyczne polegające na przewozie osób lub rzeczy odpowiadające definiowanemu transportowi drogowemu z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej (por. np. wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r., sygn. II GSK 701/17).

Nie zasługuje na uwzględnienie zawarta w skardze kasacyjnej argumentacja zmierzająca do podważenia ustalenia o odpłatnym charakterze wykonywanego przez skarżącego kasacyjnie przewozu. Podnoszona okoliczność, że zapłata za przewóz miała być dokonana przez pasażera za pośrednictwem platformy internetowej Taxify, nie wyłącza ustalenia co do zarobkowego charakteru przewozu wykonywanego przez skarżącego kasacyjnie, jak również ustalenia, że skarżący wykonywał usługę we własnym imieniu i na swoją rzecz. Stanowisko organów w tym zakresie znalazło potwierdzenie w całokształcie zebranego materiału dowodowego, jak również zgodne jest z zasadami doświadczenia życiowego.

Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że czynności wykonywane przez skarżącego po pierwsze miały charakter odpłatny, po drugie miały ścisły związek ze złożonym przez pasażera zamówieniem i wykonaną usługą przewozu. Aplikacja Taxify była zatem przez skarżącego wykorzystywana do przyjmowania zleceń, ich wykonywania i rozliczania się z pasażerem za usługę przewozu. Fakt, ten znalazł potwierdzenie w protokole kontroli, oświadczeniach odebranych od pasażerów podczas kontroli, a także oświadczeniu samego skarżącego, który przyznał, że wykonanie przewozu było możliwe dzięki skorzystaniu przez pasażera z platformy internetowej Taxify.

Sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował zatem ustalenia organu, iż w zestawieniu z pozostałymi dowodami – w tym przede wszystkim protokołem z przeprowadzonej kontroli drogowej, nie budziło wątpliwości, że to skarżący wykonywał przewóz o charakterze odpłatnym.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że z wskazanymi wyżej zasadami postępowania administracyjnego (zasada oficjalności, zasada prawdy obiektywnej) koresponduje koncepcja rozkładu ciężaru dowodowego. Powszechnie w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że w postępowaniu administracyjnym, w tym szczególności w sprawach sankcji administracyjnych, to na organie spoczywa ciężar dowodu. Tak ukształtowana zasada ciężaru dowodu doznaje przełamania w tych przypadkach, w których możliwości poczynienia ustaleń przez organ są ograniczone, zwłaszcza, gdy wykazanie określonych faktów pozostaje w interesie strony (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 603/16).

W takich przypadkach ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 października 2007 r., sygn. II GSK 172/07, wyraził pogląd, który Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od lojalnego współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony.

Powyższe stanowisko potwierdzają liczne przykłady z orzecznictwa, które akcentują, że obowiązki organów administracji publicznej w zakresie przeprowadzenia dowodów z urzędu celem odtworzenia prawdy obiektywnej nie sięgają tak daleko, by zwalniały stronę ze współudziału w zebraniu materiału dowodowego (por. wyroki NSA z: 17 lutego 2011 r., sygn. II GSK 273/10; 10 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1677/10). W ramach lojalnego współdziałania w celu wyjaśnianiu okoliczności faktycznych strona powinna przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności istotne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Tym niemniej cały czas podkreśla się, że obowiązki te w żaden sposób nie wyłączają wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Organ ma zatem obowiązek poszukiwania dowodów, jednak nie jest nieograniczony w swoim zakresie, bowiem w świetle orzecznictwa, z przepisu art. 77 § 1 k.p.a. nie wynika wcale, że na organ został przerzucony cały ciężar dowodowy w sprawie. Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony. Z cytowanego wyżej przepisu nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, że organy administracji obowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony, w sytuacji gdy ta ostatnia środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (por. wyrok NSA z 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 1605/96).

Przyjmuje się również, że jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dowodów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania (wyrok NSA z 10 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1933/08).

W świetle powyższych wywodów przyjąć należy, że w rozpoznawanej sprawie organy nie miał obowiązku poszukiwania dowodów, które stanowiłyby de facto kontrdowód co do własnych ustaleń wynikających z materiału dowodowego. Zgodnie z tymi ustaleniami skarżący kasacyjnie korzystając z aplikacji Taxify przy nawiązywaniu kontaktu z klientem, realizował zamówione za pośrednictwem tej aplikacji zlecenie na przewóz osób (realizacja usługi została zainicjowana za pośrednictwem tej aplikacji zarejestrowanej na telefonie pasażera), a tym samym uznać należy, że wykonywał on usługi w zakresie transportu drogowego.

Nie sposób też przyjąć argumentacji skarżącego, aby takie działanie miało charakter jednorazowy – skoro bowiem miał zainstalowaną aplikację i korzystał z pośrednictwa platformy internetowej do pozyskiwania klientów to takie działanie miało charakter zorganizowany i nastawiony na ciągłe wykonywanie, stąd tłumaczenie o jednorazowym wykonaniu czynności nie jest wiarygodne.

Dlatego też, ponieważ wykonywanie usługi transportowej świadczy o podjęciu i wykonywaniu krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób, konieczne było uzyskanie przez skarżącego kasacyjnie licencji, której nie posiadał. Wykonując transport drogowy bez wymaganej licencji, skarżący naruszył ogólne zasady i warunki wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i przewozów na potrzeby własne, określone pod lp. 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie Sąd pierwszej instancji podzielił również stanowisko organów, że wykonywany przez skarżącego przewóz był przewozem okazjonalnym, wykonywanym pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. Zgodnie z regulacją art. 4 pkt 11 u.t.d. przewóz okazjonalny, to przewóz osób który nie stanowi przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Zgodnie natomiast z § 2 pkt 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1073/2009 z 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającym rozporządzenie (WE) Nr 561/2006 (Dz.U.UE.L2009.300. 88), za usługi okazjonalne uznaje się "usługi, które nie są objęte definicją usług regularnych, w tym szczególnych usług regularnych, oraz których główną cechą jest to, że obejmują przewóz grup pasażerów utworzonych z inicjatywy zleceniodawcy lub samego przewoźnika".

Konfrontacja ustaleń dokonanych w toku kontroli drogowej przeprowadzonej 20 marca 20118 r. z przesłankami dającymi się wyprowadzić z cytowanych wyżej art. 4 pkt 11 u.t.d. i § 2 pkt 4 rozporządzenia Nr 1073/2009 pozwala uznać, że skarżący kasacyjnie wykonywał odpłatny przewóz okazjonalny osób w rozumieniu tych unormowań, przy czym podmiotem, który zainicjował przedmiotowy przewóz był zlecający jego wykonanie przy pomocy aplikacji Taxify pasażer. Przewóz ten nie spełnił wszystkich wymagań określonych przepisami prawa, albowiem samochód, którym skarżący kasacyjnie wykonywał w dniu kontroli przewóz osób, był przeznaczony do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą, natomiast zgodnie z art. 18 ust. 4a u.t.d. przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób, łącznie z kierowcą. Przepis art. 18 ust. 4b pkt 2 lit. a), b), c) u.t.d. wymaga dla przyjęcia dopuszczalności wykonywania przewozu okazjonalnego, a w konsekwencji wyłączenia możliwości ukarania z Ip. 2.10 załącznika nr 3 do u.t.d., spełnienia warunków w tym przepisie przewidzianych, a nie było kwestionowane, że warunki te w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zostały spełnione.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego art. 4 pkt 1, art. 5 b w zw. z Ip. 1.1. oraz art. 4 pkt 11 i art. 18 ust 4 a b u.t.d. w zw. z Ip. 2.10 przez ich niewłaściwe zastosowanie nie są usprawiedliwione. Jeżeli chodzi natomiast o art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d., to przesłankami warunkującymi nałożenie kary pieniężnej na podstawie tego przepisu, były ustalenia dotyczące stwierdzonych naruszeń polegających na wykonywaniu przez skarżącego kasacyjnie transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz wykonywaniu przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, dokonując oceny prawnej ustalonego w sprawie stanu faktycznego, Sąd pierwszej instancji nie naruszył zatem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o transporcie drogowym, zasadnie wskazując i wyjaśniając, że skoro opisane wyżej naruszenia zostały stwierdzone, to uzasadnione było zastosowanie przez organ art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d. i nałożenie na podstawie tego przepisu kary pieniężnej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.