Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 17 września 2014 r. uwzględnił skargę J. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym uchylając tą decyzję i orzekając, że nie podlega ona wykonaniu w całości oraz orzekając o kosztach postępowania sądowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym:
w wyniku przeprowadzonej w okresie od 24 maja do 19 lipca 2012 r. w przedsiębiorstwie skarżącego kontroli, Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nałożył na stronę karę pieniężna w łącznej wysokości 14.200 zł, na którą składały się, kary: z tytułu przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut zgodnie z lp. 5.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym w wysokości 12.200 zł; z tytułu nieuzasadnionego użycia kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu, za każdy dzień z zgodnie z lp. 6.3.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym 200 zł; z tytułu braku w okazanej wykresówce przepisowych wpisów: miejsca lub daty początkowej użytkowania wykresówki oraz miejsca lub daty końcowej używania wykresówki zgodnie z lp. 6.3.6 pkt 3 i 4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym 1.800 zł. Organ umorzył postępowanie w przedmiocie nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu - lp. 6.3.7 załącznika nr 3 ustawy o transporcie drogowym. Wskazał, że nie było podstaw do zastosowania art. 92 lit. b) i art. 92 lit. c) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., nr 125, poz. 874 ze zm.).
Objętą skargą decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i nałożył na skarżącego karę w wysokości 13.600 złotych z tytułu przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, braku w okazanej wykresówce przepisowych wpisów: miejsca lub daty początkowej używania wykresówki, braku w okazanej wykresówce przepisowych wpisów: miejsca lub daty końcowej używania wykresówki oraz nieuzasadnionego użycia kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu. Organ odwoławczy umorzył postępowanie w zakresie naruszenia określonego w lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy (lp. 5.2 załącznika nr 3 do ustawy) znajdowało potwierdzenie w danych cyfrowych w postaci wykresówki kierowcy J. Ch., który od 14 czerwca do 29 września 2011 r. wielokrotnie przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy.
Nie odebrał on również wymaganej przepisami rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. nr 561/2006 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (...) przerwy minimum 45 minutowej lub przerwy dzielonej. Również w odniesieniu do kierowcy J. M. stwierdzono na podstawie danych z wykresówki, że w dni 14 czerwca 2011 r. przekroczył on maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy o 16 minut, a w dniu 27 czerwca 2011 r. przekroczył to wynosiło 37 minut. Także ten kierowca nie odebrał wymaganej przerwy. Strona nie okazała dokumentów uzasadniających odstępstwo od przestrzegania maksymalnych okresów prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków.
Odnosząc się do naruszenia polegającego na nieuzasadnionym użyciu kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu (lp. 6.3.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym) organ zważył, że kierowca J. M. w dniu 6 czerwca 2011 r. o godzinie 10:00 zakończył używanie pierwszej wykresówki w pojeździe o nr rej. [...], a następnie o godzinie 11:55 tego samego dnia rozpoczął używanie kolejnej wykresówki w pojeździe o nr rej. [...], co stanowiło naruszenie polegające na nieuzasadnionym użyciu kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu. Co do naruszenia polegającego na braku w okazanej wykresówce przepisowych wpisów - miejsca lub daty początkowej używania wykresówki (lp. 6.3.6.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym) organ odwoławczy wskazał, że podczas kontroli okazano wykresówki kierowcy J. Ch. z okresów 14 – 17 czerwca 2011 r., 20 – 21 czerwca 2011 r., 24 czerwca 2011 r., 28 – 30 czerwca 2011 r., 1 lipca 2011 r., 4 – 8 lipca 2011 r. oraz 11 i 12 lipca 2011 r., które nie zawierały daty początkowej używania wykresówki - daty roku, w którym wykresówka była używana. Nie zawierały one również wpisów miejsca lub daty końcowej używania wykresówki. Brak daty końcowej na wykresówce dotyczył również wykresówki R. Cz. z dnia 27 lipca 2011 r.
W ocenie organu analiza wykresówek wskazywała, że kierowcy J. Ch. i J. M. nie wykonywali prawidłowych przerw w jeździe, zarówno pełnych jak i dzielonych według zasady przerwa minimum 15 minutowa i przerwa minimum 30 minutowa. Wysoka częstotliwość występowania krótkich okresów jazdy, a przede wszystkim rejestrowanie w tym czasie przez tachograf przebycia przez pojazd odcinka drogi, poprzez automatyczny wykres drogi (tzw. "sierżanty") bezspornie wskazywała zdaniem organu, że w okresach, w których stwierdzono naruszenie, pojazdy przemieszczały się wykonując przewozy drogowe, nie zaś jak sugerowała strona skoki rysików tachografu następowały wskutek włączenia urządzeń elektrycznych.
Sąd I instancji uwzględniając skargę na tą decyzję w pierwszej kolejności, za udowodnione uznał wskazane w motywach zaskarżonej decyzji naruszenia przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy i nieuzasadnionego użycia kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu. Okoliczności dopuszczenia się wymienionych naruszeń zostały przez organ jednoznacznie ustalone, udokumentowane i uzasadnione, a kara została w tej mierze właściwie obliczona. Przeprowadzona przez organy obu instancji analiza wykresówek potwierdzała, iż kierowcy J. Ch. i J. M. nie wykonywali prawidłowych przerw w jeździe, zarówno pełnych jak i dzielonych według zasady przerwa minimum 15 minutowa i przerwa minimum 30 minutowa. Wysoka częstotliwość występowania krótkich okresów jazdy a przede wszystkim rejestrowanie w tym czasie przez tachograf przebycia przez pojazd krótkiego odcinka drogi przez automatyczny wykres drogi bezspornie wskazywał, zdaniem Sądu, że w okresach, w których organy stwierdziły naruszenie, pojazdy przemieszczały się wykonując przewozy drogowe, a nie jak podnosiła strona mogły to być jedynie skoki rysików tachografu wskutek włączenia urządzeń elektrycznych.
Za bezsporne Sąd I instancji uznał posłużenie się przez kierowcę w dniu 6 czerwca 2011 r. dwiema wykresówkami w ciągu tego samego okresu. Za również słuszne Sąd uznał stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie nie zaistniały przesłanki umożliwiające zastosowanie art. 92c ustawy o transporcie drogowym, co wynikało ze zgromadzonego materiału dowodowego. Nie potwierdzał on także spełnienia przez stronę wymogów określonych w art. 92b ustawy. Liczba naruszeń i ich rozmiar wykluczały, bowiem tezę, że wynikały one z okoliczności niezależnych od skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela zarzut skarżącego odnośnie naruszenia przez organ prawa materialnego poprzez uznanie, iż wpisanie na wykresówkach daty początkowej i końcowej bez wskazania roku oznaczało brak daty w rozumieniu załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem Sądu, brak wskazania roku, choć dowodził niestaranności kierowcy i nieprawidłowości w wypełnianiu wykresówki, nie mógł być uznany za tożsamy z brakiem daty początkowej lub końcowej, a tylko o takich naruszeniach mowa w lp.6.3.63 i 6.3.6.4. załącznika nr 3 do ustawy. Przez brak ten, zdaniem Sądu I instancji, należało rozumieć bądź niedokonanie w tej mierze przez kierowcę jakiegokolwiek wpisu, bądź dokonanie go w sposób uniemożliwiający identyfikację daty.
Nie można uznać za brak daty takiego jej zapisania, które nie jest kompletne i jest przy tym nieprawidłowe, to jednak nie przysparza trudności w przyporządkowaniu wpisu do konkretnego dnia. Sąd zauważył w tym zakresie, że zarówno z protokołu kontroli, jak i z uzasadnień decyzji obu organów obu instancji jednoznacznie wynikało, w jakich datach, z podaniem roku, kierowca dokonał wadliwych wpisów. Organy nie miały najmniejszych problemów z ustaleniem, że chodziło o rok 2011., wobec czego w tej części postępowanie powinno zostać umorzone.
Zakwestionowanie wyłącznie ustalenia co do naruszeń wskazanych w lp.6.36.3. i 6.3.6.4. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym i uznanie przez organ, że data bez wskazania roku jest tożsama z brakiem daty, akceptując jednocześnie co do meritum pozostałą część rozstrzygnięcia organu odwoławczego, z uwagi na sposób sformułowania przez organ odwoławczy osnowy niemożliwym było, w ocenie Sądu, uchylenie zaskarżonej decyzji jedynie w zanegowanej części. Osnowa decyzji nie wskazywała, bowiem kar za poszczególne naruszenia, które wymieniono w uzasadnieniu, a jedynie podaje karę łączną, która z uwagi na konieczność umorzenia postępowania w części dotyczącej lp.6.3 i 6.4. załącznika nr 3 będzie musiała być przeliczona i podana w nowej wysokości.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 152, art. 200, art. 205 i art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Główny Inspektor Transportu Drogowego skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 22 lit. a), art. 92a ust. 1 i 6 ustawy o transporcie drogowym, a także lp. 6.3.6.3. oraz lp. 6.3.6.4. załącznika nr 3 do tej ustawy, polegające na ich błędnej wykładni, wyrażającej się w mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że wpisanie na wykresówkach daty początkowej i końcowej bez wskazania roku nie oznacza braku daty w rozumieniu załącznika nr 3 do wymienionej ustawy, podczas gdy sam Sąd w uzasadnieniu wyroku interpretując powyższe przepisy doszedł do konstatacji, iż: "Przez brak ten w ocenie Sądu należy rozumieć bądź to niedokładność w tej mierze przez kierowcę jakiegokolwiek wpisu, bądź też dokonanie go w sposób uniemożliwiający identyfikacje daty", natomiast opisanie tarczy tachografu ze wskazaniem jedynie dania i miesiąca, bez roku w którym użyto tarczy tachografu powoduje niemożność przypisania aktywności kierowcy do konkretnego okresu (roku) i nie umiejscawia ściśle w czasie rzeczywistej aktywności kierowcy, a takie działanie prowadzącego pojazd nie wypełnia dyspozycji w zakresie wskazania na wykresówce daty i miejsca rozpoczęcia używania wykresówki oraz daty i miejsca zakończenia jej używania, gdyż w istocie nie wiadomo kiedy w rzeczywistości aktywność kierowcy zapisana na tarczy tachografu miała miejsce.
Podnosząc ten zarzut skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi strony, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ma usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.
Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.
Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 t., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419).
W analizowanej skardze kasacyjnej organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenia prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 22 lit. a), art. 92a ust. 1 i 6 ustawy o transporcie drogowym, a także lp. 6.3.6.3. oraz lp. 6.3.6.4. załącznika nr 3 do tej ustawy, polegające na ich błędnej wykładni, wyrażającej się w mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że wpisanie na wykresówkach daty początkowej i końcowej bez wskazania roku nie oznacza braku daty w rozumieniu załącznika nr 3 do wymienionej ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te są zasadne. Art. 4 pkt 22 lit. a) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym stanowi, że: "Użyte w ustawie określenia oznaczają: (...) 22) obowiązki lub warunki przewozu drogowego – obowiązki wynikające z przepisów ustawy oraz: a) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz.
L 370 z 31.12.1985, str. 21)." Zgodnie z art. 15 ust. 5 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85: "Każdy członek załogi pojazdu nanosi na swoja wykresówkę następujące informacje: (...) b) datę i miejsce rozpoczęcia używania wykresówki oraz datę i miejsce zakończenia jej używania." Konsekwencją tych regulacji unijnych jest treść lp. 6.3.6.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, który sankcjonuje brak w okazanej wykresówce wymaganych wpisów w postaci miejsca i daty początkowej użytkowania wykresówki i lp. 6.3.6.4. tegoż załącznika do ustawy, który sankcjonuje brak w okazanej wykresówce przepisowych wpisów w postaci miejsca lub daty końcowej użytkowania wykresówki.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma skarżący kasacyjnie organ, iż w świetle treści wskazanych przepisów prawa nie budzi wątpliwości, że chodzi o datę pełną, tj.: dzień, miesiąc i rok używania tarczy tachografu. Tyko taki sposób zapisania daty pozwala na precyzyjne ustalenie tejże daty i jej prawidłową identyfikację. Należy podzielić pogląd autora skargi kasacyjnej, że: "brak wskazania roku w dacie po upływie pewnego okresu czasu i często sporej ilości tarcz tachografu w rzeczywistości uniemożliwia identyfikację daty rejestracji aktywności na wykresówce."
Nadto nie można nie zauważyć, iż istotnie Sąd I instancji w tej sprawie jest co najmniej niekonsekwentny, ponieważ z jednej strony wskazuje, że: "Przez brak ten należy rozumieć bądź to niedokonanie w tej mierze przez kierowcę jakiegokolwiek wpisu, bądź też dokonanie go w sposób uniemożliwiający identyfikację daty", a jednocześnie wydaje rozstrzygnięcie sprzeczne z tą wykładnią.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż istota sprawy jest dostateczne wyjaśniona, dlatego w oparciu o art. 188 p.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i rozpoznał skargę poprzez jej oddalenie, ponieważ nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w pełni ocenę dokonana przez Sąd I instancji i argumenty na jej poparcie (dokładnie wskazane w pierwszej części niniejszego uzasadnienia), co do zarzutów skargi dotyczących pozostałych stwierdzonych naruszeń dokonanych przez skarżącego, a zatem niezasadnym byłoby ich powtarzanie.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.