Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 1853/14

Uzasadnienie

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. N. (dalej: Skarżąca) na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej (dalej: KRN) z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

Ze stanu sprawy przyjętego przez sąd pierwszej instancji wynikało, że:

Skarżąca, wystąpiła do Rady Izby Notarialnej w W. z wnioskiem o wydanie jej zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej.

Rada Izby Notarialnej w W. uchwałą z dnia [...] lipca 2012 r. odmówiła wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu uchwały wskazała, że zgodnie z art. 72 ustawy z dnia 14 lutego 1991r. Prawo o notariacie (t.j. Dz.U. z 2008 Nr 1898 poz. 1158 z późn. zm. dalej: prawo o notariacie) aplikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 2 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Program aplikacji ustalany jest przez Krajową Radę Notarialną, która sprawuje nadzór nad szkoleniem aplikantów (art. 40 § 1 pkt 9 prawa o notariacie). Aplikację notarialną w oparciu o tenże program organizuje i prowadzi rada właściwej izby notarialnej, a organizację tej aplikacji określają przepisy wydanego na podstawie art. 75 prawa o notariacie, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2005 r., Nr 258, poz. 2169 z późn. zm. dalej: rozporządzenie o organizacji).

Ponadto, Rada Izby Notarialnej w W. wskazała, iż na mocy upoważnienia ustawowego (art. 40 § 1 pkt 9 prawa o notariacie) Krajowa Rada Notarialna podjęła uchwałę nr VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej. Z powołanych przepisów wynika, że kształtowanie odbycia aplikacji notarialnej przyjmuje formę mieszaną: częściowo określoną poprzez przepisy w/w rozporządzenia o organizacji, a częściowo poprzez treść uchwał organów samorządu notarialnego, tj. uchwały z dnia 18 września 2009 r. oraz wydanych w oparciu o tę uchwałę uchwał izby, podjętych, zgodnie z § 13 rozporządzenia o organizacji, upoważniającego izby do przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów w celu sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie.

Rada Izby Notarialnej w W. podniosła, że z istoty swej zaświadczenie to dokument urzędowy, z którym związane jest domniemanie jego prawdziwości, tak, więc stan faktyczny/prawny potwierdzony przez odpowiedni organ należy, więc uznać za zgodny z prawdą. Zatem organ administracji może odmówić wydania zaświadczenia w sytuacji, gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych, będących w posiadaniu tego organu (a contrario art. 218 § 1 k.p.a.), albo, gdy żąda poświadczenia nieprawdy.

Z tego też powodu pierwszym elementem oceny przesłanek wydania żądanego w tej sprawie zaświadczenia jest sprawdzenie, czy Skarżąca została wpisana na listę aplikantów notarialnych oraz czy od daty rozpoczęcia przez nią aplikacji - z uwzględnieniem art. 72 § 1 prawa o notariacie, w części normującej datę rozpoczęcia terminu aplikacji, upłynęły 2 lata i 6 miesięcy, a następnie zbadanie przewidzianych przepisami rozporządzenia o organizacji formalnych kryteriów oceny odbywania aplikacji notarialnej.

Ocena spełnienia tych kryteriów dokonywana jest na podstawie odpowiednich opinii notariusza kierującego szkoleniem aplikanta (patrona) oraz sędziego, pod kierunkiem, którego aplikant zapoznał się z czynnościami sądu. Ustalenie uczestnictwa w zajęciach seminaryjnych możliwe jest poprzez sprawdzenie list obecności.

Rada Izby Notarialnej w W. ustaliła, że Skarżąca pozostawała wpisana na listę aplikantów notarialnych przez okres 2 lat i 6 miesięcy. Podczas trwania aplikacji Skarżąca – zgodnie z § 1 rozporządzenia o organizacji aplikacji notarialnej - odbywała praktyczną naukę zawodu pod patronatem notariusza, który wydał jej (zgodnie z § 10 rozporządzenia o organizacji) pisemną opinię. Skarżąca odbyła również wymaganą 6-miesięczną praktykę sądową, zgodnie z § 9 rozporządzenia o organizacji, a sędziowie, pod kierunkiem, których odbywała praktyki w poszczególnych wydziałach, wydali – zgodnie z § 9 ust. 2 ww. rozporządzenia, pozytywne pisemne opinie o Skarżącej. Skarżąca uczestniczyła w organizowanych przez Izbę zajęciach seminaryjnych, a łączny czas nieobecności Skarżącej nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 rozporządzenia o organizacji.

Powyższe ustalenia nie uprawniają jednak do przyjęcia, że Skarżąca odbyła aplikację, o której mowa w art. 72 § 1 prawa o notariacie, a w konsekwencji do wydania wnioskowanego zaświadczenia. Okoliczności te są jedynie potwierdzeniem faktu podjęcia przez Skarżącą próby zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych, a nie tego czy próba ta zakończyła się sukcesem. Wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji jest również potwierdzeniem pewnego stanu prawnego - odbycia aplikacji notarialnej, co wymaga ustalenia, że w okresie 2 lat i 6 miesięcy od jej rozpoczęcia, pobierając praktyczną naukę zawodu pod kierunkiem patrona, odbywając praktyki sądowe oraz uczestnicząc w szkoleniach – Skarżąca opanowała dziedziny prawa objęte szkoleniem w stopniu, który umożliwi jej przystąpienie do egzaminu zawodowego.

Zdaniem Rady Izby Notarialnej w W., w tym celu, zgodnie z § 13 rozporządzenia o organizacji, mogą być przeprowadzane kolokwia i sprawdziany. Przy ocenie możliwości wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej należy mieć na uwadze treść uchwały z dnia 18 września 2009 r., zmienionej uchwałą Krajowej Rady Notarialnej nr VII/84/2011 z dnia 19 listopada 2011 r., z której wynika m.in., że: "W czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia" (§ 6 ust. 1 uchwały), oraz że: "Wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji" (§ 1 ust. 2 uchwały).

Rada Izby Notarialnej w W. wskazała, że pod zapisem "wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych programem" należy rozumieć nie tylko odbycie szkolenia teoretycznego i praktycznego, ale także opanowanie na odpowiednim poziomie wiedzy pozwalającej na ocenę, iż Skarżąca zaznajomiła się z całokształtem pracy notariusza (art. 72 § 1 prawa o notariacie). Odwołała się przy tym do konstytucyjnych zadań samorządu notarialnego, polegających m.in. na sprawowaniu pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza podnosząc w tym kontekście, że należyte szkolenie aplikantów leży w interesie publicznym, który obejmuje "należyte szkolenie", co implikuje konieczność sprawdzenia nabytej przez aplikantów w trakcie szkolenia wiedzy.

Zdaniem Rada Izby Notarialnej w W. dopiero złożenie z wynikiem pozytywnym wszystkich kolokwiów przeprowadzanych w czasie aplikacji pozwala uznać, że aplikant odbył aplikację, o której mowa w art. 72 § 1 prawa o notariacie. Konsekwencją uzyskania oceny negatywnej z któregokolwiek z kolokwiów lub sprawdzianów (przy uwzględnieniu trybu poprawkowego), względnie niezłożenia (nieprzystąpienia) któregoś z nich jest uznanie, że aplikant nie wykonał wszystkich obowiązków objętych programem aplikacji. Niewykonanie tych obowiązków uniemożliwia wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji.

Od ww. uchwały Skarżąca w dniu 11 lipca 2012 r. złożyła zażalenie, wnosząc o uchylenie uchwały organu pierwszej instancji w całości i potwierdzenie uprawnień do otrzymania wnioskowanego zaświadczenia, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Radzie Izby Notarialnej w W. Skarżąca sformułowała zarzuty naruszenia art. 2 i art. 7 w zw. z art. 17 i ust.1 Konstytucji RP w zw. z art. 72 § 1 i 2 w zw. z art. 73 i art. 75 prawa o notariacie oraz § 13 rozporządzenia o organizacji, poprzez wykroczenie poza ustawowe przyznanie kompetencji organu samorządu terytorialnego i wprowadzenie nieznanej ustawie sankcji uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, takiej jak uzyskanie pozytywnego wyniku z dwóch kolokwiów przeprowadzonych w trakcie odbywania aplikacji, podczas gdy przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie określają negatywnych skutków niezaliczenia kolokwiów i sprawdzianów przeprowadzonych w trakcie aplikacji notarialnej, jak również nie przyznają organowi samorządu notarialnego kompetencji do ich określenia.

Uchwałą KRN z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Na skutek skargi Skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjnym w Warszawie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2118/12 uchylił powyższą uchwałę.

W konsekwencji, po rozpoznaniu wniesionego zażalenia, uchwałą z dnia [...] czerwca 2013 r. KRN utrzymała w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] lipca 2012 r.

W uzasadnieniu KRN przywołała zapisy o konstytucyjnych zadaniach samorządu notarialnego, polegających m.in. na sprawowaniu pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza i wyjaśniła, że w tym kontekście szkolenie aplikantów leży w interesie publicznym. W jej ocenie ów interes z całą pewnością obejmuje "należyte szkolenie", a to z kolei implikuje konieczność sprawdzenia przez samorząd nabytej przez aplikantów wiedzy.

Zdaniem KRN tezę tę wspiera treść § 13 rozporządzenia o organizacji aplikacji notarialnej, bowiem ustawodawca, nie unormował w szerszym zakresie kwestii przeprowadzania kolokwiów i sprawdzianów, pozostawiając to organom samorządu zawodowego.

Podkreśliła, iż na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 i art. 73 p.n. do kompetencji KRN przekazano ustalanie programu aplikacji. Uchwała KRN nr VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r. (ze zmianami wprowadzonymi uchwałą z dnia 19 listopada 2011 r. nr VII/84/2011) ma umocowanie w powyższych przepisach zawierając normy obowiązującego prawa wewnątrzkorporacyjnego. Uchwały te nie były kwestionowane przez Ministra Sprawiedliwości trybie nadzorczym.

Zdaniem KIN przez użyte w art. 74 § 2 prawa o notariacie pojęcie "ukończenie aplikacji" należy rozumieć wywiązanie się z wszystkich wymaganych obowiązków, w tym zdanie kolokwiów. Otrzymanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji musi się, zatem wiązać ze spełnieniem obowiązków przewidzianych programem aplikacji, czyli także zdaniem kolokwiów. Jeżeli KRN w uchwale o programie aplikacji przewidziała kolokwia, których celem jest sprawdzenie wiedzy aplikanta nabytej w czasie aplikacji, to dla oceny ukończenia aplikacji przyjąć należy, że aplikant przewidziane programem kolokwia zaliczył. Natomiast weryfikacja podnoszenia wiedzy w czasie aplikacji nie może wyłącznie polegać na przystąpieniu do kolokwium, gdyż przez "złożenie kolokwium" należy rozumieć otrzymanie z tego sprawdzianu wyniku pozytywnego.

Rozumowanie przeciwne prowadziłoby do pozbawienia rady właściwej Izby notarialnej możliwości realizacji § 13 rozporządzenia o organizacji aplikacji notarialnej.

Od powyższej uchwały Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 72 § 1 i § 2 w zw. z art. 73 oraz art. 74 § 2 prawa o notariacie oraz naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 217 § 1 i § 2 k.p.a., art. 218 § 1 k.p.a. w związku z art. 72 § 1 i § 2 p.n., w związku z art. 6 i art. 7 k.p.a., art. 127 § 2 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Przedstawiając powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz poprzedzającej ją uchwały organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił powyższą skargę.

W motywach uzasadnienia wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, iż z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP wynika podstawowy zakres uprawnień samorządu zawodowego. Ma on podwójne zadania, tj.: reprezentowanie osób wykonujących zawód zaufania publicznego oraz sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem danego zawodu w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Dał temu wyraz w swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. P 21/02.

Zakres "pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego" może obejmować w szczególności dokonywanie czynności związanych z władczym decydowaniem lub współdecydowaniem o dopuszczeniu do wykonywania zawodu, ustaleniem zasad etyki zawodowej, orzecznictwem dyscyplinarnym w sprawach odpowiedzialności za postępowanie sprzeczne z prawem, zasadami etyki lub godności zawodu bądź za naruszenie obowiązków zawodowych, prowadzenie przez organy samorządu rejestru osób aktualnie wykonujących dany zawód zaufania publicznego, jak również posiadanie odpowiedniego wpływu na kształtowanie zasad odbywania aplikacji oraz na ustalanie zakresu merytorycznego egzaminu zawodowego.

Sąd podzielił stanowisko organu, co do tego, iż nie zdanie przez Skarżącą wymaganego programem aplikacji notarialnej kolokwium uprawnia do przyjęcia wniosku, iż aplikant nie odbył tej aplikacji, co z kolei obligowało RIN do odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Zauważył, że w świetle przepisów art. 35 pkt 3 i art. 73 prawa o notariacie oraz rozporządzenia o organizacji, organizowanie i prowadzenie aplikacji notarialnej jest obowiązkiem rad izb notarialnych. Osadzenie tej kompetencji rad izb notarialnych w Konstytucji i obowiązku sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu oznacza, że organizując szkolenie zawodowe aplikantów notarialnych organy te zobligowane są do zapewnienia jak najwyższego poziomu szkolenia.

W ocenie Sądu niewątpliwie przekłada się to na konieczność nie tylko zapewnienia odpowiedniego poziomu prowadzonych zajęć szkoleniowych, ale również sprawdzania nabytych w toku tych zajęć umiejętności oraz wiedzy.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w myśl § 6 uchwały KRN w sprawie programu aplikacji notarialnej z dnia 18 września 2009 r. nr VII/48/2009, zmienionej uchwałą z dnia 19 listopada 2011 r. nr VII/84/2011, która oparta została na wyraźnej delegacji ustawowej i jako taka zawiera normy obowiązującego prawa wewnątrzkorporacyjnego, w czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia. Pierwsze po odbyciu pierwszego roku aplikacji, drugie po odbyciu, co najmniej dwóch lat aplikacji. Kolokwium obejmuje materiał będący przedmiotem szkolenia od dnia rozpoczęcia aplikacji do dnia poprzedzającego drugie kolokwium, przy czym aplikanci, którzy zaliczyli z pozytywnym wynikiem pierwsze kolokwium, drugie kolokwium składają w zakresie ograniczonym do materiału będącego przedmiotem szkolenia prowadzonego po pierwszym kolokwium.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, iż skoro przesłanką otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej jest jej ukończenie, oznacza to, że aplikant powinien wywiązać się z ciążących na nim wszystkich obowiązków przewidzianych programem aplikacji, czyli także winien wykazać się wiedzą materiału objętego kolokwiami. W przypadku, gdy Skarżąca nie zaliczyła kolokwium po II roku aplikacji, to uprawnione było uznanie przez organ, że na dzień wystąpienia z wnioskiem o wydanie ww. zaświadczenia nie wywiązała się ona z ciążących na niej obowiązków przewidzianych programem aplikacji.

Stwierdził również, że interpretacja art. 72 § 1 i 2 prawa o notariacie powinna mieć na uwadze zapewnienie samorządowi notarialnemu pewnego wpływu na przebieg szkolenia aplikantów. Nie można natomiast mówić o takim wpływie, jeżeli rola samorządu ograniczałaby się do ustalenia programu aplikacji i prowadzenia aplikacji, bez możliwości sprawdzenia, czy aplikant ten program zrealizował, a więc czy rzeczywiście nabył umiejętności i wiedzę niezbędną do właściwego wykonywania zawodu notariusza.

Zdaniem Sądu można stwierdzić stosownym zaświadczeniem, iż aplikant odbył aplikację notarialną, jeżeli nabył on wiedzę i umiejętności niezbędne dla wykonywania zawodu notariusza. Zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej w istocie jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, gdyż jest wydawane w trybie art. 217 § 2 k.p.a. Jeżeli więc określone fakty nie zaistniały, nie ma, podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego te fakty.

Stwierdził również, iż obowiązujące w tym zakresie wymogi zaliczenia z wynikiem pozytywnym kolokwiów są elementem szkolenia typowym dla aplikacji prawniczych, mających na celu zweryfikowanie oraz ocenę stanu przygotowania kandydata do wykonywania zawodu zaufania publicznego. W innym przypadku, w zakresie odbycia aplikacji notarialnej, pozostawałby do zaliczenia tylko sam egzamin notarialny, jako wystarczające i jedyne kryterium badania przydatności do zawodu notariusza, co pozostawałoby w opozycji do warunków odbywania innych aplikacji prawniczych, zwłaszcza pod względem systemowym.

Od powyższego wyroku Skarżąca, wniosła skargę kasacyjną opierając skargę kasacyjną na podstawie określonej w art. 174 pkt. 1 i 2 p.ps.a. i zarzucając naruszenie:

1. - prawa materialnego, to jest art. 72 § 2 prawa o notariacie, w związku z art. 72 § 1 tej ustawy i w związku z art. 217 § 2 k.p.a. oraz art. 219 k.p.a. przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że z przepisów tych wynika uprawnienie dla organów notariatu (rad izb notarialnych) do odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej w przypadku, gdy aplikant notarialny w okresie odbywania aplikacji nie zaliczył z wynikiem pozytywnym kolokwium, bo występujące w treści art. 72 § 1 prawa o notariacie pojęcie "odbycie aplikacji notarialnej" obejmuje swoim zakresem wymóg zaliczenia z wynikiem pozytywnym przewidzianych zakresem szkolenia aplikantów kolokwiów. Natomiast prawidłowa wykładnia przepisów art. 72 § 2 prawa o notariacie w związku z art. 72 § 1 tej ustawy i w związku z art. 217 § 2 k.p.a. uprawnia stwierdzenia, że wyszczególnione w treści przepisu art. 72 § 1 prawa o notariacie przesłanki wydania zaświadczania o odbyciu aplikacji notarialnej mają charakter wyczerpujący (nie obejmują przesłanki: pozytywny wynik kolokwiów), co skutkuje w konsekwencji, że rada izby notarialnej w przypadku stwierdzenia ich zaistnienia ma obowiązek wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej,
2. - przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 217 § 1 i 2 pkt 2 k.p.a. i art. 218 § 1 k.p.a. w związku z art. 72 § 1 i 2 prawa o notariacie, poprzez nie uwzględnienie skargi na skutek przyjęcia, że z posiadanej przez organy samorządu zawodowego notariuszy dokumentacji i prowadzonych rejestrów nie wynika, że Skarżąca odbyła aplikację (a zatem nie można wydać zaświadczenia potwierdzającego tę okoliczność), podczas gdy Rada Izby Notarialnej w W. dysponowała wszystkimi danymi potrzebnymi do realizacji tego obowiązku (obowiązku wydania zaświadczenia). Na ich podstawie powinna wydać Skarżącej zaświadczenie potwierdzające, że stosownie do art. 72 § 1 ustawy prawo o notariacie odbyła aplikację notarialną spełniając następujące warunki: 1) została wpisana na listę aplikantów notarialnych i za prowadzone szkolenia łożyła wymagane środki finansowe, 2) odbyła praktyczną naukę zawodu przez okres dwóch lat i sześciu miesięcy pod patronatem notariusza (odpowiednio do § 1 rozporządzenia o organizacji), 3) patron wydał o aplikantce pozytywną pisemną opinię (zgodnie z § 10 rozporządzenia o organizacji), 4) aplikantka odbyła wymaganą sześciomiesięczną praktykę sądową (zgodnie a z § 9 rozporządzenia o organizacji), 5) sędziowie, pod kierunkiem, których aplikantka odbyła praktyki w wydziale cywilnym i wydziale ksiąg wieczystych sądu rejonowego oraz w sądzie gospodarczym wydali pozytywne opinie (zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia o organizacji,;
3. 6) aplikanta uczestniczyła w organizowanych przez radę izby notarialnej zajęciach seminaryjnych w okresie dwóch lat i sześciu miesięcy;
4. 7) łączny okres nieobecności aplikantki na przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni, określonych w § 4 i 5 rozporządzenia o organizacji.

Wobec podniesionych zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, za obie instancje – według norm przepisanych.

W ocenie Skarżącej, przesłanki wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 72 § 1 prawa o notariacie mają charakter enumeratywny (wyczerpujący), co oznacza, że w wypadku ich spełnienia organ ma obowiązek wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej (rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej) i nie mogą być domniemywane. Nadto, z interpretacji normy wynikającej art. 72 ustawy prawo o notariacie nie wynika, aby przesłanką wydania tego zaświadczenia był pozytywny wynik kolokwiów. A contrario, negatywny wynik kolokwiów nie uprawnia organów samorządu notarialnego do odmowy wydania zaświadczenia.

Skarżąca podniosła, że możliwość przeprowadzania kolokwiów została wprowadzona rozporządzeniem o organizacji, wydanego na podstawie delegacji ustawowej. Zgodnie z § 13 tego rozporządzenia rada izby notarialnej mogła dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone było szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. W konsekwencji decyzja o przeprowadzeniu kolokwium została przez Ministra Sprawiedliwości (działającego przy wydawaniu rozporządzenia w uzgodnieniu z KRN) pozostawiona suwerennej decyzji rady izby notarialnej, czyli organowi niższej instancji samorządu zawodowego notariatu.

Skarżąca wskazała przy tym, że w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości, jako akcie prawa powszechnie obowiązującego, nie został wprowadzony obowiązek organizowania kolokwiów, a co za tym idzie nie ma tam w ogóle mowy o konieczności zdania (zaliczenia) przez aplikanta notarialnego ewentualnego kolokwium lub sprawdzianu. Jednakże Krajowa Rada Notarialna w uchwale nr 48, wydanej w oparciu o art. 40 § 1 pkt 9 prawo o notariacie, wprowadziła do programu aplikacji notarialnej obowiązek "złożenia dwóch kolokwiów" (vide § 6.1 uchwały), co oznacza, że dokonała zmiany warunków odbywania aplikacji notarialnej, o których stanowi akt rangi ustawowej, prawo o notariacie oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie o organizacji, a zatem przepisy prawa powszechnie obowiązującego.

Skarżąca zauważyła, że o ile można zgodzić się z poglądem, że dopuszczalne jest przeprowadzenie kolokwium dla sprawdzenia stopnia "zaznajomienia się" aplikanta z poszczególnymi dziedzinami prawa objętymi programem szkolenia, o tyle trudno się zgodzić z argumentem, że dopuszczalne jest wprowadzenie przez organy samorządu notarialnego swoistej sankcji dla aplikanta notarialnego za brak zaliczenia kolokwium. Wprowadzenie takich norm nie znajduje uzasadnienia, a w szczególności oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego.

Skarżąca wskazując na przepisy prawa o notariacie oraz rozporządzenia o organizacji aplikacji notarialnej, stwierdziła, że oba te akty prawa powszechnie obowiązującego rozumieją "odbycie aplikacji" jako odbycie szkoleń u notariusza i we właściwych sądach, polegających na zapoznaniu się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów, w okresach wskazanych w rozporządzeniu oraz w czasie trwania aplikacji w okresie podanym w art. 72 § 1 ustawy prawo o notariacie. W ocenie Skarżącej wprowadzenie dodatkowego warunku odbycia aplikacji notarialnej, nieznanego prawu o notariacie, takiego jak uzyskanie pozytywnego wyniku z dwóch kolokwiów przeprowadzonych w trakcie trwania aplikacji, podczas gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie określają negatywnych skutków niezaliczenia kolokwiów oraz nie ustanawiają dla organów samorządu notarialnego upoważnienia do ich określania, prowadzi do wniosku, że organ ten wykroczył poza ustawowe przyznane mu kompetencje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna okazała się nieuzasadniona.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie był skuteczny.

Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej zaznaczyć należy, iż odmowa wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej była już wielokrotnie przedmiotem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny np. w sprawach:, II GSK 990/13, II GSK 932/13, II GSK 1708/13, II GSK 1629/13, II GSK 837/14, IIGSK1422/14. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela wyrażone tam poglądy w tej mierze.

Skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c/ w związku z arat. 217 § 1 i 2 pkt 2 i art. 218 § 1 k.p.a. w związku z art. 72 § 1 i 2 prawa o notariacie jest nieuzasadniony.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., wskazany w ramach podstawy naruszenia prawa procesowego jest nieuzasadniony z tego powodu, iż przepis ten dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego.

Powyższy zarzut naruszenia przepisów postępowania jest nieuzasadniony również, dlatego że wyrokowi Sądu I instancji nie można zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. Przepis ten nie był, bowiem podstawą rozstrzygnięcia. Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok oddalający skargę, zatem podstawą prawną działania Sądu I instancji był art. 151 p.p.s.a., a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Skarżąca winna w związku z tym, sformułować zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., bowiem Sąd I instancji niezasadnie oddalił skargę, w sytuacji naruszenia przepisów regulujących tryb wydawania zaświadczeń. Skarżąca tego jednak nie uczyniła. W skardze kasacyjnej nie został natomiast sformułowany zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegający na nie zastosowaniu tego przepisu.

Nadto, z treści uzasadnienia zarzutu nie wynika, w jakim zakresie i w jaki sposób Sąd I instancji naruszył przepisy, które wskazano w podstawie zarzutu. Jego uzasadnienie ograniczyło się do wymienienia art. 217 § 1 i 2 pkt 2 k.p.a., art. 218 § 1 k.p.a. w zw. z art. 72 § 1 i 2 prawa o notariacie, oraz jednostek redakcyjnych art. 72 § 1 prawa o notariacie. Przedstawiony zarzut nie spełnia, więc warunków określonych w art. 176 p.p.s.a.. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest brak możliwości poddania kontroli zaskarżonego wyroku, co do wskazanych naruszeń. Podkreślić, bowiem należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej i dokonuje kontroli zaskarżonego wyroku tylko w granicach przez nieokreślonych. Nie może natomiast domniemywać zakresu i kierunku weryfikacji wyroku objętego skargą kasacyjną, nie może, więc za Skarżąca uzupełnić uzasadnienia skargi kasacyjnej, co do określenia zakresu naruszenia przepisów wskazanych w zarzucie oraz ustalać, jaki wpływ miało to naruszenie na treść zaskarżonego wyroku.

Nieuzasadniony okazał się również zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 72 § 2 prawa o notariacie, w związku z art. 72 § 1 tej ustawy i w związku z art. 217 § 2 k.p.a. oraz art. 219 k.p.a. przez błędną ich wykładnię.

Podkreślić należy, ż w świetle przepisów prawa o notariacie i przepisów rozporządzenia o organizacji, aplikacja notarialna jest rodzajem kształcenia zawodowego, a nie tylko przyuczeniem do wykonywania czynności notariusza. Obowiązki aplikanta notarialnego nie sprowadzają się tylko do uczestniczenia w szkoleniach. Zgodnie z art. 72 § 1 prawa o notariacie aplikacja notarialna polega na zaznajomieniu się z całokształtem pracy notariusza. W § 2 pkt 3 rozporządzenia o organizacji nałożono na aplikanta obowiązek stałego podnoszenia poziomu jego wiedzy zawodowej. Natomiast przepis art. 72 lit. c) prawa o notariacie, stanowi, że do obowiązków aplikanta należy:

1. 1. sumienne wykonywanie powierzonych obowiązków, w tym poleceń przełożonego lub patrona,
2. 2. uczestniczenie w przewidzianych programem aplikacji zajęciach seminaryjnych oraz w praktykach,
3. 3. samodzielne pogłębianie wiedzy prawniczej i praktycznych umiejętności niezbędnych do zajmowania stanowiska notariusza.

Każdy aplikant jest obowiązany jest uczestniczyć w zajęciach seminaryjnych, których organizację określa § 11 rozporządzenia o organizacji. Zajęcia te obejmują przedmiot określony w § 12 tegoż rozporządzenia. Tak, więc stałe pogłębianie czy podnoszenie wiedzy prawniczej, objętej programem zajęć seminaryjnych jest elementem kształcenia aplikanta w toku aplikacji i ten obowiązek ma taką samą wagę i znaczenie, jak pozostałe obowiązki związane z odbywaniem aplikacji. Potwierdza to treść art. 74 § 3 prawa o notariacie określającym cel egzaminu notarialnego. Egzamin ten polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu notarialnego do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza, w tym wiedzy i umiejętności jej praktycznego zastosowania z zakresu określonych dziedzin prawa. Aplikant przystępujący do egzaminu notarialnego po odbyciu aplikacji notarialnej powinien wykazać się takim przygotowaniem prawniczym, a powinien je zdobyć podczas odbywania tej aplikacji.

W świetle powyższych uregulowań odbycie aplikacji notarialnej w rozumieniu przepisu art. 72 § 2 prawa o notariacie następuje po wypełnieniu przez aplikanta notarialnego wszystkich obowiązków wynikających z programu szkolenia, w tym również kształcenia w ramach zajęć seminaryjnych.

Dodać należy, iż w myśl § 6 uchwały Krajowej Rady Notarialnej w sprawie programu aplikacji notarialnej z dnia 18 września 2009 r. nr VII/48/2009, zmienionej uchwałą z dnia 19 listopada 2011 r. nr VII/84/2011, która oparta została na wyraźnej delegacji ustawowej i jako taka zawiera normy obowiązującego prawa wewnątrzkorporacyjnego, w czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia. Pierwsze po odbyciu pierwszego roku aplikacji, drugie po odbyciu, co najmniej dwóch lat aplikacji. Kolokwium obejmuje materiał będący przedmiotem szkolenia od dnia rozpoczęcia aplikacji do dnia poprzedzającego drugie kolokwium, przy czym aplikanci, którzy zaliczyli z pozytywnym wynikiem pierwsze kolokwium, drugie kolokwium składają w zakresie ograniczonym do materiału będącego przedmiotem szkolenia prowadzonego po pierwszym kolokwium.

Trzeba podkreślić, że przyznane organom samorządu notarialnego kompetencje do sprawdzania wiedzy aplikantów mają umocowanie ustawowe. Według art. 40 § 1 pkt 9 ustawy Prawo o notariacie, do zakresu działania KRN należy, bowiem m.in. ustalanie programu aplikacji notarialnej oraz nadzór nad szkoleniem aplikantów. Nadzór nad szkoleniem aplikantów to niewątpliwie również nadzór nad szkolącymi się aplikantami. Pod pojęciem nadzoru kryją się, co do zasady, kompetencje kontrolne, połączone z możliwością władczego oddziaływania na podmiot nadzorowany, w celu korygowania jego postępowania. Już, więc sam przepis art. 40 § 1 pkt 9 ustawy stwarza, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawę do kontrolowania (sprawdzania) przez korporację zawodową wywiązywania się aplikantów z obowiązku zdobywania wiedzy prawniczej i umiejętności niezbędnych do wykonywania zawodu notariusza.

Tak, więc Krajowa Rada Notarialna posiadając ustawowe prawo kształtowania programu szkolenia, może również sprawdzać, czy odbywający szkolenia aplikant nabył w odpowiednim stopniu wiedzę i umiejętności poprzez przeprowadzanie kolokwiów.

Wpływu korporacji notarialnej na przebieg aplikacji notarialnej, w tym na wypełnianie przez aplikantów obowiązków związanych ze zdobywaniem wiedzy i umiejętności niezbędnych do wykonywania tego zawodu, należy również rozpatrywać w kontekście wynikającego z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP obowiązku sprawowania przez korporację osób wykonujących zawód zaufania publicznego pieczy nad wykonywaniem tego zawodu. Sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego zakłada pewien udział samorządu zawodowego w procesie przygotowania i naboru do zawodu. Elementem tej pieczy jest odpowiednio znaczący wpływ na zasady odbywania aplikacji adwokackiej (wyrok TK z 19 kwietnia 2006 r., sygn. K 6/06). Konstytucja nie określa granic, w jakich piecza nad wykonywaniem zawodu powinna być powierzona korporacji zawodowej. Jest to kwestia pozostawiona do rozstrzygnięcia przez ustawodawcę. Ustawodawca może nawet znacząco ograniczyć zakres pieczy powierzonej samorządowi zawodowemu, o ile zapewni korporacji inne adekwatne środki zagwarantowania należytego poziomu usług świadczonych przez członków korporacji (wyrok TK z 30 listopada 2011 r., sygn. K 1/10).

Taka ingerencja państwa jest jednak dopuszczalna do granic, poza którymi sprawowanie przez samorząd zawodowy pieczy nad wykonywaniem zawodu jest niemożliwe lub znacząco utrudnione, a więc zostanie naruszona "istota" tej pieczy (wyrok TK z 26 marca 2008 r., sygn. K 4/07).

Interpretacja art. 72 § 1 i 2 prawa o notariacie powinna uwzględniać przytoczone wyżej wytyczne, powinna mieć, zatem na uwadze zapewnienie samorządowi notarialnemu pewnego wpływu na przebieg szkolenia aplikantów. Trudno mówić o takim wpływie, jeżeli rola samorządu ograniczałaby się do ustalenia programu aplikacji i prowadzenia aplikacji, bez możliwości sprawdzenia, czy aplikant ten program zrealizował, a więc czy rzeczywiście nabył umiejętności i wiedzę niezbędną do właściwego wykonywania zawodu notariusza.

Aplikant odbył aplikację notarialną, jeżeli nabył wiedzę i umiejętności niezbędne dla wykonywania zawodu notariusza. Zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej służy urzędowemu potwierdzeniu tego faktu rozumianego w sposób wyżej przedstawiony. Zaświadczenie ze swej istoty jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.). Jeżeli więc określone fakty nie zaistniały, nie ma, co oczywiste, podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego te fakty. Tak, więc żądanie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, której aplikant w istocie nie odbył, ponieważ nie wypełnił wszystkich obowiązków z aplikacją związanych, nie może być uwzględnione. Prawną podstawę odmowy wydania takiego zaświadczenia stanowi zarówno art. 72 § 1 i 2 prawa o notariacie, jak i mające w tym przypadku zastosowanie przepisy art. 217 § 2 i art. 219 k.p.a. A więc nie tylko względy celowościowe czy słusznościowe, ale przede wszystkim przepisy ustawy uzasadniają odmowę wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej aplikantowi, który nie uzyskał zaliczenia kolokwium przewidzianego w programie szkolenia.

Zasadnie Sąd I instancji wskazał, iż przedstawione wywody znajdują wsparcie w wyroku Sądu Najwyższego z 8 maja 2013 r., sygn. III ZS 5/13, którym SN utrzymał w mocy zaskarżoną przez Ministra Sprawiedliwości uchwałę Krajowej Rady Notarialnej Nr VIII/196/2012 w sprawie programu aplikacji notarialnej, wydaną na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 ustawy Prawo o notariacie. W § 1 ust. 2 ostatnie zdanie tej uchwały KRN postanowiła, że wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Uchwała przewiduje również możliwość przeprowadzania sprawdzianów wiedzy aplikanta (§ 6) i kolokwiów na zasadach przez Radę ustalonych (§ 7). W tym wyroku SN odparł zarzut Ministra, że KRN bezpodstawnie wprowadziła w § 1 ust. 2 ostatnie zdanie, warunek uzależniający wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji od wypełnienia przez aplikanta obowiązków objętych programem.

Według SN w konsekwencji jest uzasadniona odmowa wydania zaświadczenia, jeżeli te warunki (obowiązki) nie zostaną spełnione. Sąd Najwyższy zaakceptował również dopuszczalność przeprowadzania w toku aplikacji kolokwiów i sprawdzianów wiedzy aplikantów, podkreślając, że jest to obiektywny sposób weryfikacji "stałego podnoszenia poziomu wiedzy zawodowej", czyli wypełniania przez aplikantów obowiązku określonego w § 2 pkt 3 rozporządzenia o organizacji. Zastrzegł jednak, że kontrolowana uchwała KRN nie zawiera przepisu umożliwiającego niewydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji po negatywnym wyniku kolokwium lub sprawdzianu. SN dopuszczając w ogóle możliwość odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej nie wypowiedział się szerzej, co do podstaw takiej odmowy, jako że kwestia ta wykraczała poza zakres oceny zaskarżonej uchwały KRN.

Uchwała KRN Nr VIII/196/2012 zastąpiła uchwałę Nr VII//48/2009 z 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej, obowiązującą w chwili podjęcia uchwały o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej w rozpatrywanej sprawie. Postanowienia nowej uchwały stanowią w dużej mierze powtórzenie postanowień uchwały z 2009 r., w szczególności dotyczy to § 1 ust.

1. 2. Dlatego wypowiedzi Sądu Najwyższego na temat legalności postanowień uchwały Nr VIII/196/2012 można odnieść do postanowień uchwały Nr VII/48/2009 z 18 września 2009r.

Stanowisko, że odbycie aplikacji notarialnej nie polega wyłącznie na zaznajomieniu się z programem szkolenia przez samo uczestniczenie w zajęciach szkoleniowych, lecz oznacza obowiązek przyswojenia sobie określonej wiedzy i umiejętności tym programem objętych, jest zgodne z ustawowo przypisaną aplikacji notarialnej funkcją podstawowego sposobu przygotowania do wykonywania tego zawodu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, że kryterium określającym przydatność do zawodu notariusza, jest państwowy egzamin notarialny. Rozróżnić, bowiem należy przygotowanie do zawodu od sprawdzenie tego przygotowania. Ustawodawca wprowadzając dla kandydata na notariusza obowiązek odbycia aplikacji notarialnej i przewidując jedynie na zasadzie wyjątków odstępstwa od tego sposobu uzyskania kwalifikacji zawodowych, podkreśla, że z punktu widzenia przygotowania do zawodu notariusza ważny jest zarówno stan wiedzy kandydata w chwili przystąpienia do egzaminu notarialnego, jak i sposób zdobywania do tej wiedzy.

Gdyby było inaczej, aplikacja notarialna, rozumiana tylko jako możliwość uczestniczenia w zajęciach programowych byłaby zbędna. Za zbędne należałoby również uznać inne wymagania kwalifikacyjne, stawiane kandydatom dopuszczonym do egzaminu notarialnego bez odbycia aplikacji notarialnej. Wystarczyłby przecież egzamin notarialny jako dostateczne kryterium badania przydatności do zawodu notariusza.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 461), orzekł jak w sentencji.