Uzasadnienie
Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Sz. z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 1481/13, wydanym w sprawie ze skargi S. I. na informację Samorządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 30 sierpnia 2013 r. nr. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, oddalono skargę.
Sąd przyjął następujące ustalenia w sprawie:
S. I., dalej "skarżąca", w dniu 19 kwietnia 2010 r. złożyła wniosek o przyznanie pomocy dla realizacji projektu pn. "Poznaj podwodny świat – szkolenia" w ramach działania 4.1/413, Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju PROW 2007 – 2013 dla małych projektów, tj. operacji, które nie odpowiadają warunkom przyznania pomocy w ramach działań Osi 3, ale przyczyniają się do osiągnięcia celów tej Osi.
Pismem z dnia 29 października 2010 r. nr. Samorząd Województwa Zachodniopomorskiego poinformował wnioskodawczynię, że wniosek wymaga uzupełnień oraz złożenia wyjaśnień, wskazując uchybienia w 23 punktach. W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, działając na podstawie przepisu § 11 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Wdrażanie lokalnych tragedii rozwoju" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 138, poz. 868 ze zm., zwanego dalej: "rozporządzeniem", organ wezwał skarżącą do usunięcia wspomnianych oraz złożenia wyjaśnień w terminie 14-dniowym. W myśl tego przepisu jeżeli wnioskodawca pomimo wezwania do usunięcia nieprawidłowości lub braków nie usunął w terminie wszystkich nieprawidłowości, właściwy organ samorządu województwa wzywa wnioskodawcę, w formie pisemnej, do usunięcia pozostałych nieprawidłowości lub braków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania.
Zgodnie z § 11 ust. 4 rozporządzenia jeżeli wnioskodawca pomimo wezwania do usunięcia pozostałych nieprawidłowości lub braków nie usunął ich w terminie, pomocy nie przyznaje się, o czym właściwy organ samorządu województwa informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, podając przyczyny nieprzyznania pomocy.
Skarżąca złożyła ponowny wniosek ze zmianami. Wobec stwierdzenia dalszych nieprawidłowości i braków pismem z dnia 16 grudnia 2010 r. nr P-3/017 organ wystosował kolejne wezwanie, w trybie § 11 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia.
W wyniku ponownej weryfikacji, uznając że wniosek nie został poprawiony w pełnym zakresie, pismem z dnia 12 stycznia 2011 r. nr., uzupełnionym pismem z dnia 21 stycznia 2011 r., działając na podstawie przepisu art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013, poz. 173), organ poinformował skarżącą o odmowie przyznania pomocy na realizację operacji wnioskowanego projektu. W myśl tego przepisu w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy.
W następstwie skargi na powyższą informację wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Sz. z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Sz 406/11 stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności, jako obarczonej wadą, polegającą na podpisaniu pisma przez nieuprawnioną osobę.
W następstwie wydanego wyroku organ przystąpił do ponownej weryfikacji wniosku.
W związku ze stwierdzonymi brakami i nieprawidłowościami wniosku pismem z dnia 17 czerwca 2013 r., doręczonym skarżącej w dniu 19 czerwca 2013 r., organ. wezwał do usunięcia wskazanych mankamentów wniosku. Skarżąca została również zobowiązana do złożenia jednolitej, kompletnej, oryginalnej wersji wniosku o przyznanie pomocy na formularzu.. Pouczono skarżącą, że uzupełnienie należy złożyć w terminie 14 dni kalendarzowych, licząc od doręczenia wezwania oraz że do czasu otrzymania uzupełnień następuje wstrzymanie biegu rozpatrywania wniosku. W załączeniu organ przekazał wnioskodawczyni kopie stron wniosku, które wymagały usunięcia nieprawidłowości lub braków.
W dniu 29 czerwca 2013 r. (data nadania), jak wskazała skarżąca, złożyła już kompletny wniosek, który został zweryfikowany i sprawdzony. Jej zdaniem, zakres wezwania oznacza, że wymaga się od wnioskodawczyni złożenia nowego wniosku. W załączeniu nadesłała kopię wniosku z parafką na każdej stronie i wyjaśniła, że składa kolejną poprawkę.
W ocenie organu skarżąca dostosowała się tylko do niektórych uwag. Dlatego kolejnym wezwaniem z dnia 22 lipca 2013 r. (doręczonym w dniu 7 sierpnia 2013 r.) wezwano skarżącą do uzupełnienia wniosku w zakresie 17 punktów. W wezwaniu wskazano na stwierdzone braki oraz zakres zagadnień wymagających uzupełnienia i wyjaśnienia. Wraz z wnioskiem przesłano skarżącej kopie stron wniosku, które wymagały uzupełnienia, a także formularz wniosku o przyznanie pomocy. wraz z instrukcją wypełniania wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania 413 "Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju".
W piśmie z dnia 26 sierpnia 2013 r. skarżąca poinformowała organ, że podczas rozmów telefonicznych z pracownikiem Urzędu Marszałkowskiego w dniu 16 i 26 sierpnia 2013 r. dowiedziała się o awizowaniu kierowanej do niej przesyłki zawierającej wezwanie do uzupełnienia wniosku. Po raz kolejny odwołała się do weryfikacji wniosku dokonanej w 2010 r. Według skarżącej braki stanowiące uprzednio podstawę odmowy zostały przez nią uzupełnione. Nie wykazano wówczas innych uchybień. Dlatego niezrozumiałym dla niej jest wymóg składania po raz kolejny nowego wniosku z pełną dokumentacją. Jak wskazała w Internecie nie mogła znaleźć formularza wymaganego wniosku. Zarzuciła organowi podejmowanie działań uniemożliwiających realizację wniosku. Wskazała również, odpowiadając na wezwanie z dnia 17 czerwca 2013 r., że w okresie od 20 lipca do 16 sierpnia 2013 r. nie będzie przebywać pod adresem: ul. M...
Wskazaną na wstępie informacją z dnia 30 sierpnia 2013 r. organ odmówił przyznania wnioskowanej pomocy. W świetle uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wezwanie do uzupełnienia braków doręczono skarżącej w dniu 7 sierpnia 2013 r., przy czym termin na złożenie poprawek upłynął bezskutecznie 21 sierpnia 2013 r. Do dnia 30 sierpnia 2013 r. wniosek nie został uzupełniony.
W piśmie z dnia 9 września 2013 r. (data nadania pisma) skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, podnosząc argumentację, iż kompletny wniosek złożyła w 2010 r. Odnosząc się do kwestii awizowania drugiego wezwania, zwróciła uwagę na złożoną do organu ww. informację o nieobecności pod wskazanym adresem. Mając na uwadze powyższe, zażądała uwzględnienia dostarczonych załączników i złożonego wniosku, wyznaczenia daty zawarcia umowy i rozliczenia wniosku.
W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w piśmie z dnia 9 października 2013 r. organ podtrzymał swe wcześniejsze stanowisko. Ponadto, jak wskazał, skarżąca podała nieprawdziwą informację dotyczącą przekazania organowi wraz z pismem z dnia 28 czerwca 2013 r. informacji o nieobecności pod wskazanym we wniosku adresem przez okres 3-4 tygodni.
Rozpoznając skargę wniesioną przez skarżącą wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sz. skargę tę oddalił.
Podzielił stanowisko organu o mankamentach wniosku skarżącej oraz nieuzupełnieniu tych braków w zakreślonym terminie.
Skarżąca wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Sz., bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a., a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:
- a) § 11 ust. 4 powołanego rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 o pomoc na operacje w związku z art. 8 k.p.a.;
- b) art. 22 ust. 3 powołanej ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające przyznanie skarżącej pomocy na realizację operacji "Poznaj podwodny świat" - organizowanie szkoleń, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W świetle uzasadnienia skargi kasacyjnej błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w zaskarżonej decyzji organ prawidłowo ustalił stan faktyczny i poprawnie ocenił oraz uzasadnił, iż nie zachodziły przesłanki uzasadniające przyznanie skarżącej wnioskowanej pomocy.
Jak podkreśla się, przygotowując wniosek, jak i uzupełniając jego braki formalne wniosku, skarżąca działała w zaufaniu do organu, opierając się na wiadomościach uzyskanych od urzędników, którzy odpowiedzialni byli za udzielanie wszelkich informacji, związanych zarówno z realizowanym programem, jak i przyjmowaniem dokumentacji o przyznanie pomocy finansowej. Dlatego w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 8 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Innymi słowy Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie, a więc niejako od początku, lecz ocenia legalność zaskarżonego wyroku przez pryzmat zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. Wyjątkiem od tej zasady jest powinność wzięcia pod uwagę z urzędu nieważności postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.
Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie, co wymaga podkreślenia, została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia prawa materialnego wywiera ten skutek, że na etapie rozpoznawania tego środka zaskarżenia w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym miarodajne są, jako skutecznie nie podważone, bo nie objęte podstawą kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., te ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd pierwszej instancji, które stanowiły podstawę subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.
Z powyższych względów, w braku oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), dla potrzeb rozpoznania sprawy na etapie skargi kasacyjnej nie można już skutecznie zakwestionować ustalenia faktycznego Sądu pierwszej instancji, akceptującego stanowisko organu, iż wniosek skarżącej dotknięty był istotnymi brakami, których skarżąca nie usunęła w zakreślonym terminie. Innymi słowy, to ustalenie Sądu pierwszej instancji korzysta w sprawie z waloru zgodności z istniejącym stanem faktycznym.
W konsekwencji przyjąć należy, iż konkluzja, jaka stąd płynie, wyczerpuje hipotezę, zarówno przepisu § 11 ust. 4 powołanego rozporządzenia, w myśl którego, jeżeli wnioskodawca pomimo wezwania do usunięcia pozostałych nieprawidłowości lub braków nie usunął ich w terminie, pomocy nie przyznaje się, o czym właściwy organ samorządu województwa informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, podając przyczyny nieprzyznania pomocy, a także przepisu art. 22 ust. 3 powołanej ustawy, zgodnie z którym w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy.
Ponadto budzi zastrzeżenia treść wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, które formułuje się jako błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające przyznanie skarżącej pomocy na realizację operacji "Poznaj podwodny świat" - organizowanie szkoleń, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W świetle przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzut naruszenia prawa materialnego może polegać na jego błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Są to dwa odrębne przejawy naruszenia prawa materialnego, i pomijając wyjątki, zasadniczo wykluczające się.
Błędna wykładania prawa opiera się na założeniu, że wskazany w skardze kasacyjnej przepis prawa ma w sprawie zastosowanie, jednakże został mylnie zrozumiany przez Sąd pierwszej instancji, czy to sprzecznie z zasadami logicznego rozumowania, czy też niezgodnie z intencją jaka przyświecała ustawodawcy przy redagowaniu danego przepisu. Wówczas skarga kasacyjna, stosownie do art. 176 p.p.s.a., powinna uzasadnić, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie treści tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji.
Z kolei naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie może przybrać formę wadliwego wyboru normy prawnej w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego, a więc błąd w subsumpcji. Przejawem takiego naruszenia prawa materialnego może być również przyjęcie braku przepisu prawa, podczas gdy on istnieje, a więc na nieznajomości prawa lub nawet dopuszczenie się prostej omyłki. Niewłaściwe zastosowanie prawa może także powstać przy stosowaniu analogii, a więc w sytuacji, gdy w braku odpowiedniej normy prawnej zachodzi potrzeba wypełnienia zaistniałej luki poprzez zastosowanie innego przepisu. Dlatego niewłaściwe zastosowanie prawa, odmiennie niż miało to miejsce przy formułowaniu zarzutu błędnej wykładni, opiera się na założeniu, że wskazany w skardze kasacyjnej przepis prawa nie ma w sprawie zastosowania. Wtedy skarga kasacyjna, stosownie do art. 176 p.p.s.a., powinna wskazać i uzasadnić, jaki przepis miał w sprawie zastosowanie.
W realiach sprawy intencją skargi kasacyjnej było zapewne niewłaściwe zastosowanie przez organ i zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, gdyż te przepisy uprawniają organ do odmowy przyjęcia projektu do dofinansowania, z czym skarżąca się nie zgadza. Ale wówczas, co jest mankamentem skargi kasacyjnej, powinien być wskazany w niej przepis prawa, który organ powinien był zastosować w sprawie, a czego nie uczynił.
Błędne jest także uzasadnianie zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa poprzez zakwestionowanie w skardze kasacyjnej prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie, jak to czyni skarga kasacyjna. Kwestia ta przynależy bowiem do sfery przepisów postępowania, stanowiąc odrębną podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. J.P. Tarno, Komentarz, str. 373 wraz z podanym orzecznictwem).
Niezależnie od powyższego trudna jest także do zaakceptowania postawa skarżącej, prezentowana niemal przez cały czas toczącego się postępowania administracyjnego, nie podejmująca merytorycznej argumentacji i ślad za tym nie przedstawiająca dowodów na jej poparcie, wobec znacznej liczby konkretnych braków i mankamentów projektu skarżącej wytkniętych przez organ. W tej sytuacji poprzestawanie skarżącej na odwoływaniu się do niewiążących rozmów z pracownikami organu, że jej projekt spełnia obowiązujące wymogi formalne, uznać należy za niewystarczające w realiach sprawy. Projekt skarżącej finansowany jest bowiem ze środków Unii Europejskiej, stąd wymagana jest jego przejrzystość dla potrzeb kontroli, czy środki finansowe zostały właściwie przeznaczone i wykorzystane. Stąd organ nie tylko ma prawo, ale i obowiązek, zadbania o to, aby projekt skarżącej spełniał wszystkie obowiązujące wymogi. Trudno zaś byłoby zarzucić organowi, iż w tym kierunku nie podejmował stosownych działań. Natomiast ciężar dowodu na okoliczność, że projekt spełnia obowiązujące wymagania obciąża skarżącą.
Z powyższych względów, akceptując zaskarżone rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, odmawiające przyznania skarżącej wnioskowanej pomocy z uwagi na braki wniosku nie uzupełnione w wyznaczonym terminie, Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.
Z powyższych względów skarga kasacyjna, jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.)
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.