Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 22 września 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1207/14 oddalił skargę M. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z dnia [...] lutego 2014 r. nakładającej karę pieniężną za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. GITD, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 4 pkt 22, art. 18 ust. 5, art. 92a ust. 6 i art. 92c ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.) oraz lp. 2.9. załącznika nr 3 do ustawy, utrzymał w mocy decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2013 r. nakładającą na M. M. karę pieniężną w wysokości 8.000 zł za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu, o którym mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d.
W ocenie GITD pojazd poddany kontroli drogowej w dniu [...] marca 2012 r. w W. posiadał cechy, które upodabniały go do taksówki osobowej [napisy na bokach pojazdu "[...]" – naruszenie zakazu z art. 18 ust. 5 lit. b) ustawy; urządzenie pomiarowo-liczące [...] – naruszenie zakazu z art. 18 ust. 5 lit. a) ustawy], a strona nie miała licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. GITD podkreślił, że dla oceny stwierdzonych naruszeń prawa miarodajne były przepisy ustawy obowiązujące w dniu kontroli drogowej.
Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. Sąd stwierdził, że postępowanie administracyjne przeprowadzono prawidłowo, a ustalony stan faktyczny pozwalał organom na nałożenie kary pieniężnej.
Sąd wskazał, że stosownie do art. 18 ust. 5 u.t.d. (w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawy, która weszła w życie 29 czerwca 2012 r.) przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się: a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru, b) umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Sąd wyjaśnił, że cytowany przepis ma na celu przeciwdziałanie wprowadzaniu w błąd potencjalnych klientów, którzy mogą uważać, że odbywają podróż taksówką, a w istocie odbywają podróż pojazdem, który nie spełnia standardów wymaganych dla taksówki, zaś kierujący pojazdem nie ma kwalifikacji wymaganych przy transporcie drogowym taksówką.
Zdaniem Sądu wprowadzając zakaz określony w art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. ustawodawca posłużył się m.in. pojęciami "nazwa, adres oraz telefon przedsiębiorcy" nie definiując ich. Zakaz obejmuje zatem umieszczanie na pojeździe wszelkiej nazwy przedsiębiorcy, choćby była to tylko nazwa powszechnie używana, nie zaś nazwy np. wpisanej do rejestru. W tej sytuacji trzeba było przyjąć, że umieszczone na bokach pojazdu napisy "[...]" miały potencjalnym klientom wskazywać jednoznacznie, że pojazd tak oznakowany należał do konkretnego przedsiębiorcy taksówkowego (do skarżącego). W ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, że napisy stanowiły oznaczenie nazwy przedsiębiorcy, przyjętej przez skarżącego na użytek wykonywanych przewozów. W konsekwencji uzasadnione było nałożenie na skarżącego kary pieniężnej na podstawie art. 18 ust. 5 lit. b) w zw. z lp. 2.9. zał. nr 3 do u.t.d.
W ocenie Sądu organy zasadnie też uznały, że w sprawie doszło do naruszenia polegającego na umieszczeniu w pojeździe taksometru. Podczas kontroli stwierdzono, że w pojeździe znajdowało się urządzenie pomiarowo-liczące [...], które umożliwiało przeliczanie przebytej drogi na kwotę wyrażoną w złotówkach. Wynika to z protokołu sporządzonego podczas kontroli drogowej oraz załączonego do akt sprawy dokumentu gwarancji. Ponadto kierujący okazał paragon fiskalny oraz raport fiskalny dobowy. Z tego powodu skarżący niewątpliwie naruszył zakaz wynikający z art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. [obecnie pkt 1] poprzez umieszczanie i używanie w pojeździe taksometru.
Sąd podkreślił, że bez znaczenia pozostaje fakt, iż urządzenie pomiarowo-liczące [...] nie było połączone z kasą fiskalną. Wydruki z kasy fiskalnej potwierdzają, że urządzenie to służyło do wyliczenia należności (według ustalonej taryfy) za wykonywany taksówką przewóz osób. Skoro urządzenie przypominało taksometr to organy miały prawo do zastosowania art. 18 ust. 5 lit. a) w zw. z lp. 2.9. zał. nr 3 do u.t.d.
Skargą kasacyjną M. M. domagał się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenia wyroku i zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie:
- I. prawa materialnego polegające na:
- – błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 11 maja 2012 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 661) poprzez przyjęcie, że napis "[...]" znajdujący się na samochodzie w dniu kontroli, tj. [...] marca 2012 r., wypełnia dyspozycję tego przepisu, w sytuacji, gdy w okolicznościach sprawy, przy prawidłowej wykładni przepisu o jego naruszeniu nie może być mowy, wobec czego nie może on stanowić podstawy nałożenia na skarżącego kary pieniężnej;
- – błędnej wykładni i wadliwym zastosowaniu art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 11 maja 2012 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 661), która doprowadziła do przyjęcia, że urządzenie pomiarowo-liczące [...] jest taksometrem, a tym samym, iż umieszczenie wskazanego urządzenia w pojeździe wypełnia dyspozycję wskazanego przepisu, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby urządzenie zamontowane w pojeździe było taksometrem, wobec czego przy prawidłowej wykładni przepisu o jego naruszeniu nie może być mowy i nie może on stanowić podstawy nałożenia na skarżącego kary pieniężnej;
- – niezastosowaniu art. 2 ustawy z dnia 11 maja 2012 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 661) poprzez pominięcie, że zmiana art. 18 ustawy o transporcie drogowym weszła w życie w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia ustawy nowelizującej, tj. w dniu 29 czerwca 2012 r., a w konsekwencji zastosowanie do stanu faktycznego sprawy przepisów, które w dniu kontroli nie obowiązywały;
- II. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:
- – naruszeniu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe zastosowanie, to jest nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli legalności działalności administracji w niniejszej sprawie;
- – art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z błędną wykładnią i niewłaściwym zastosowaniem art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do uwzględnienia skargi, ponieważ zaskarżona decyzja narusza wskazane przepisy w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- – niewłaściwym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. będącym następstwem błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 11 maja 2012 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz art. 18 ust. 5 lit. a) ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 11 maja 2012 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym, pomimo że zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, jako naruszającej wskazane przepisy;
- – niewłaściwym zastosowaniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie stanu faktycznego sprawy ustalonego w postępowaniu administracyjnym niezgodnie z dyspozycją art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., a to poprzez błędne przyjęcie, iż w samochodzie był zamontowany taksometr, podczas gdy w pojeździe znajdowało się urządzenie [...] będące wyłącznie licznikiem przebytej trasy, które nie było połączone z kasą fiskalną oraz poprzez przyjęcie, że napis umieszczony na samochodzie jest nazwą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 11 maja 2012 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym, w sytuacji gdy napis ten nie stanowi nazwy przedsiębiorcy, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy.
GITD nie udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 14 czerwca 2016 r. radca prawny organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zaskarżonym kasacyjnie wyrokiem Sąd I instancji stwierdził, że wydana przez GITD decyzja ostateczna w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszenie zakazu, o którym mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d., nie naruszała prawa.
Skarga kasacyjna, oparta na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., nie zasługuje na uwzględnienie.
Skarga kasacyjna zamyka się sprzecznymi twierdzeniami jej autora, bowiem z jednej strony zarzuca on, że kara nałożona za naruszenie art. 18 ust. 5 u.t.d. oparta została na przepisie w jego brzmieniu nadanym ustawą z dnia 11 maja 2012 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 661) tj. po dacie przeprowadzonej kontroli (pkt II tiret trzecie petitum skargi kasacyjnej), a z drugiej strony utrzymuje, że naruszenie polega na wadliwym zastosowaniu tego samego przepisu w brzmieniu sprzed nowelizacji i jego błędnej wykładni. Ta niekonsekwencja widoczna jest również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, bo – jak czytamy na str. 7 – organy rażąco pogwałciły zasadę praworządności i zasadę demokratycznego państwa prawa "orzekając wobec skarżącego sankcję administracyjną wskutek wstecznego zastosowania przepisów prawa". Równocześnie na str. 6 wyraża się przekonanie, że "w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie przepis sprzed nowelizacji".
Naczelny Sąd Administracyjny, który ze względu na przewidzianą art. 183 § 1 p.p.s.a. zasadę związania podstawami kasacyjnymi, nie może uzupełniać, poprawiać czy tłumaczyć zarzutów kasacyjnych, wyjaśnia jedynie, że niesporny i stwierdzony podczas kontroli drogowej stan faktyczny uzasadniał nałożenie kary za naruszenie przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, zakazu umieszczania i używania w pojeździe taksometru, niezależnie od zmiany stanu prawnego. Zważyć bowiem wypada, że ustawa zmieniająca w odniesieniu do art. 18 ust. 5 pkt 1 u.t.d. powieliła treść dotychczasowego i obowiązującego w dacie kontroli art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. Nie zmieniło się też ratio legis zakazu wynikającego z art. 18 ust. 5, jakim jest potrzeba zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką, a także pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do rodzaju przewozu (patrz: wyrok NSA z dnia 16 października 2012 r. o sygn. akt II GSK 1505/11; ten wyrok i dalej powoływane dostępne w Internecie w CBOSA).
W stwierdzonym stanie faktycznym sprawy nie może być wątpliwości, że zainstalowane w kontrolowanym pojeździe urządzenie [...] jako urządzenie pomiarowo-liczące, mimo braku połączenia z kasą fiskalną, spełniało funkcję właściwą taksometrowi. Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych, zakaz z art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. (w obecnej redakcji tego artykułu jest to pkt 1) obejmuje nie tylko taksometr w rozumieniu jak w § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla przyrządów pomiarowych (Dz. U. z 2007 r. Nr 3, poz. 27 ze zm.), ale każde urządzenie, przy pomocy którego należność za przejazd obliczana jest tak, jak przy użyciu taksometru. Powyższy pogląd należy uznać za utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz: wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r. o sygn. akt II GSK 911/08, z dnia 11 października 2012 r. o sygn. akt II GSK 1293/11 oraz z dnia 5 lutego 2013 r. o sygn. akt II GSK 2014/11).
Podobnie rzecz ma się z zakazem umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy. Mimo innego, niż dotychczas brzmienia art. 18 ust. 5 lit. b) – po nowelizacji jest to pkt 2 – stwierdzony podczas kontroli fakt umieszczenia na bokach pojazdu napisu "[...]" wypełnia hipotezę przepisu w dotychczasowym i obecnym jego brzmieniu. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym sprawę, zgadza się z wypowiedzianym już przez ten Sąd poglądem, że omawiany zakaz miał na celu przede wszystkim uniemożliwienie działania przewoźników okazjonalnych na wezwanie (patrz: wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2015 r. o sygn. akt II GSK 1659/14), a umieszczenie numeru telefonu z informacją jaka jest stawka za kilometr przejazdu w Korporacji nie tylko kojarzyło przewóz z przewozem taksówką, ale zapewniało udzielenie zamówienia przez telefon.
Powyższe wyjaśnienie czyni niezasadnymi zarzuty naruszenia przepisów procesowych.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a.