Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 3 czerwca 2014 r. uchylił objętą skargą Województwa Mazowieckiego uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] lutego 2014 r., nr 6.84.2014 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej, stwierdził że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania.
Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:
Objętą skargą uchwałą Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. unieważniło uchwałę Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 20 stycznia 2014 r., nr [...], którą zmieniono uchwałę z dnia 16 grudnia 2013 r., nr [...] sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej Województwa Mazowieckiego na lata 2014-2039. Ostatnia z wymienionych uchwała, nr [...], została unieważniona uchwałą Kolegium RIO z dnia 14 stycznia 2014 r., nr [...] z powodu istotnego naruszenia art. 31 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm., dalej: ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego) oraz art. 226 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm., dalej: ustaw o finansach publicznych). Stwierdzono, że w objaśnieniach do tej uchwały, w zakresie wydatków na tzw. "janosikowe" założono zmianę przepisów w zakresie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i wpłata do budżetu państwa od 2015 r. z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej będzie wynosiła nie więcej niż 25% dochodów podatkowych w roku bazowym.
W zaskarżonej uchwale Kolegium RIO stwierdziło, że bieżące wydatki przewidziane w uchwale nr [...] pozostały bez zmian w stosunku do kwot ujętych w zmienionej uchwale nr [...]. Również z objaśnień do uchwały nr [...] nie wynikało, aby dokonano zamian w tym zakresie. Zmian wydatków z tytuły wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województwa na lata 2015 – 2039 nie dokonano także w Prognozie zaś termin uchwalenia Prognozy, uwzględniającej zmiany w tym zakresie, przewidywany był na 10 marca 2014 r. Organ stwierdził, że określony w art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, algorytm naliczania wpłat nie uwzględnia ograniczenia kwoty wpłaty do wysokości maksymalnie 25% dochodów w roku bazowym jak przewidziano to w objaśnieniach do uchwały nr [...], tym samym prognozowane wydatki z tytułu wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na cześć regionalną subwencji ogólnej dla województwa, naruszało prawo w sposób istotny.
Zdaniem organu brak zabezpieczenia w Wieloletniej Prognozie Finansowej Województwa Mazowieckiego pełnych kwot ustawowo określonych zobowiązań i oparcie tejże Prognozy na zdarzeniu przyszłym i niepewnym (nowelizacja ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego) nie pozwalało na uznanie uchwały za realistyczną, co było wymogiem określonym w art. 226 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Organ stwierdził ponadto, że szacunkowe różnice wpłat Województwa do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw, pomiędzy kwotami wyliczonym w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy a kwotami prognozowanymi w oparciu o projekt zmiany ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, będą miały istotny wpływ na budżet Województwa.
Sąd I instancji uchylając zaskarżoną uchwałę nie podzielił stanowiska organu, że Sejmik Województwa Mazowieckiego podejmując uchwałę o Wieloletniej Prognozie Finansowej Województwa powinien kierować się art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Sąd wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 4 marca 2014 r. (sygn. akt K 13/11), uznał art. 31 i art. 25 powołanej ustawy o dochodach, w zakresie w jakim gwarantują województwom zachowanie istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych za niezgodne z art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał postanowił również, że wymienione przepisy, utracą moc obowiązującą z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw RP.
Sąd stwierdził, że wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 19 marca 2014 r., (Nr 348) wobec czego art. 31 i 25 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego utracą moc w zakresie wskazanym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego dnia 20 września 2015 r. W takim stanie prawnym, w ocenie Sądu I instancji, brak było podstaw do stwierdzenia, że Wieloletnia Prognoza Finansowa naruszała art. 31 ustawy o dochodach jednostkach samorządu terytorialnego. Oznaczało to również brak podstaw do przyjęcia, że uchwała Nr 1/14 została wydana z naruszeniem powołanego przepisu jak również, że jest "nierealistyczna" i narusza art. 226 ustawy o finansach publicznych.
Ponadto, Sąd I instancji wskazując na okoliczność, że wyrok Trybunału został wydany po podjęciu uchwały nr [...] i zaskarżonej Kolegium RIO, uznał że zastosowanie w sprawie miał art. 190 ust. 4 Konstytucji RP nakładającego na Sąd obowiązek uwzględnienia wyroku Trybunału o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie, którego zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie w sytuacji takiej jak w tej sprawie.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 148, art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. skargą kasacyjną zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez zastosowanie przez Sąd w stanie faktycznym sprawy, ogłoszonego w Dzienniku Ustaw RP z 2014 r., poz. 348, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 marca 2014 r. (sygn. akt K 13/11) orzekającego, że:
- I. art. 31 i art. 25 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w zakresie w jakim nie gwarantują województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, są niezgodne z art. 167 ust. 1 i 2 w zw. z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP oraz są niezgodne z art. 9 ust. 5 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.;
- II. przepisy wymienione w części I w zakresie tam wskazanym, tracą moc obowiązującą z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia w Dzienniku Ustaw RP w związku z jego błędną wykładnią, tj. ustaleniem:
- - że ponieważ wyrok TK został wydany po dacie podjęcia przez Sejmik Województwa Mazowieckiego uchwały z dnia 20 stycznia 2014 r. zmieniającej uchwałę nr [...] oraz uchwały Kolegium RIO w W. z dnia 18 lutego 2014 r. nr [...] orzekającej o nieważności uchwały Sejmiku nr [...] z powodu istotnego naruszenia art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz art. 226 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, oraz że przepisy art. 31 i art. 25 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w zakresie w jakim nie gwarantują województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych tracą moc obowiązującą dnia 20 września 2015 r.;
- - to nie można zaakceptować istnienia w obrocie prawnym uchwały Kolegium RIO nr [...] stwierdzającej nieważność uchwały Sejmiku nr [...] z powodu niezgodności z przepisem, który obowiązywał w dacie podjęcia uchwały nr [...], ale co do którego wiadomo, że w prawie całym okresie, którego dotyczy Wieloletnia Prognoza Finansowa Województwa Mazowieckiego, nie będzie obowiązywać w obecnym kształcie;
- - brak podstaw do stwierdzenia, że Wieloletnia Prognoza Finansowa na lata 2014 – 2036 w związku z nieokreśleniem w latach 2015 – 2036 wydatków bieżących budżetu na wpłatę do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw, o której mowa w art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, narusza art. 31 tej ustawy, co oznacza że brak podstaw do przyjęcia, że uchwała nr [...] została wydana z naruszeniem art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i że w konsekwencji jest nierealistyczna i narusza art. 226 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, podczas gdy, w ocenie skarżącego, wyrok TK orzeka o niekonstytucyjności art. 31 oraz art. 25 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z art. 167 ust. 1 i 2 w zw. z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim nie gwarantują województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych nie zaś orzeka o niekonstytucyjności art. 7 ust. 1 pkt 3 lit. b) i ust. 2, art. 31 i art. 25 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z art. 167 ust. 3 Konstytucji RP, a więc tego, że wpłaty województwa na część regionalną subwencji ogólnej dla województw stanowią źródło dochodów budżetu państwa przeznaczonych na wydatki budżetu państwa na część regionalną subwencji ogólnej dla województw, skutkiem czego w sprawie nie ma zastosowania wyrok TK, a zatem zarzuty Sądu są bezprzedmiotowe, tak więc Województwo Mazowieckie obowiązane jest do stosowania art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego czyli określenia w Wieloletniej Prognozie Finansowej na lata 2014 – 2036, w tym w latach 2015 – 2036 wpłat na część regionalną subwencji ogólnej dla województw, a zatem uchwała nr [...] narusza art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i art. 226 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w związku z czym uchwała Kolegium RIO nr [...] nie narusza prawa.
Podnosząc te zarzuty skarżące kasacyjnie Kolegium RIO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w W. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ma usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.
Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów o do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.
W niniejszej sprawie w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa procesowego, art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez zastosowanie przez Sąd w stanie faktycznym sprawy, ogłoszonego w Dzienniku Ustaw RP z 2014 r., poz. 348, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 marca 2014 r. (sygn. akt K 13/11) orzekającego, że:
- I. art. 31 i art. 25 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w zakresie w jakim nie gwarantują województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, są niezgodne z art. 167 ust. 1 i 2 w zw. z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP oraz są niezgodne z art. 9 ust. 5 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.;
- II. przepisy wymienione w części I w zakresie tam wskazanym, tracą moc obowiązującą z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia w Dzienniku Ustaw RP w związku z jego błędną wykładnią, tj. ustaleniem:
- - że ponieważ wyrok TK został wydany po dacie podjęcia przez Sejmik Województwa Mazowieckiego uchwały z dnia 20 stycznia 2014 r. zmieniającej uchwałę nr [...] oraz uchwały Kolegium RIO w W. z dnia 18 lutego 2014 r. nr [...] orzekającej o nieważności uchwały Sejmiku nr [...] z powodu istotnego naruszenia art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz art. 226 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, oraz że przepisy art. 31 i art. 25 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w zakresie w jakim nie gwarantują województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych tracą moc obowiązującą dnia 20 września 2015 r.;
- - to nie można zaakceptować istnienia w obrocie prawnym uchwały Kolegium RIO nr [...] stwierdzającej nieważność uchwały Sejmiku nr [...] z powodu niezgodności z przepisem, który obowiązywał w dacie podjęcia uchwały nr [...], ale co do którego wiadomo, że w prawie całym okresie, którego dotyczy Wieloletnia Prognoza Finansowa Województwa Mazowieckiego, nie będzie obowiązywać w obecnym kształcie;
- - brak podstaw do stwierdzenia, że Wieloletnia Prognoza Finansowa na lata 2014 – 2036 w związku z nieokreśleniem w latach 2015 – 2036 wydatków bieżących budżetu na wpłatę do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw, o której mowa w art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, narusza art. 31 tej ustawy, co oznacza że brak podstaw do przyjęcia, że uchwała nr [...] została wydana z naruszeniem art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i że w konsekwencji jest nierealistyczna i narusza art. 226 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.
Naczelny Sąd Administracyjny podzielił wyżej wskazane zarzuty pomieszczone w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 167 ust. 3 Konstytucji RP źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego są określone w ustawie. Przepis art. 42 ust. 1 u.f.p. stanowi, że sposób gromadzenia środków publicznych z poszczególnych tytułów określają odrębne ustawy. Stosownie do treści art. 42 ust. 2 u.f.p. środki publiczne pochodzące z poszczególnych tytułów nie mogą być przeznaczone na finansowanie imiennie wymienionych wydatków, chyba że odrębna ustawa stanowi inaczej. Przepis ten, jak słusznie podkreśliła RIO w swojej skardze kasacyjnej,: "wyraża podstawową zasadę gospodarowania środkami publicznymi polegającą na niefinansowaniu określonych wydatków publicznych z określonych źródeł dochodów stanowiących środki publiczne (zasada niefunduszowania)." Wyjątkiem od tej zasady jest m.in. art. 7 ust. 1 pkt 3 lit. b, ust. 2, art. 31 i art. 25 i art. 31 ustawy o d.j.s.t., które stanowią, że obowiązkowe wpłaty województw do budżetu państwa na część regionalną subwencji ogólnej dla województw stanowią ustawowe źródło dochodów budżetu państwa przeznaczonych na wydatki budżetu państwa na część regionalną subwencji ogólnej.
Przepisy te zatem określają prawną konstrukcję części regionalnej subwencji ogólnej dla województw na podstawie delegacji zawartej w art. 167 ust. 3 Konstytucji RP. Zasadnie skarżący kasacyjnie organ podniósł, iż w wyroku z dnia 4 marca 2014 r. (sygn. akt K 13/11), Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niekonstytucyjności art. 7 ust. 1 pkt 3 lit. b i ust. 2, art. 25 i art. 31 ustawy o d.j.s.t. z art. 167 ust. 3 Konstytucji RP, a tym samym nie podważył prawnej konstrukcji części regionalnej subwencji ogólnej dla województw. TK uznał niekonstytucyjność art. 25 i art. 31 ustawy o d.j.s.t. w zakresie w jakim nie gwarantują województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych nie zaś tego, że wpłaty województw do budżetu państwa na część regionalną subwencji ogólnej dla województw stanowią dochody budżetu państwa przeznaczone na wydatki budżetu państwa na część regionalną subwencji ogólnej dla województw, czyli nie podważył konstrukcji prawnej subwencji ogólnej w tej części.
Rację ma zatem autor skargi kasacyjnej, że wyrok ten nie ma zastosowania w analizowanej sprawie, czyli do oceny zgodności z prawem wieloletniej prognozy finansowej Województwa Mazowieckiego, obejmującej rok budżetowy 2014 oraz kolejne lata czyli do WPF WM na lata 2014-2039. Gdyby TK w istocie chciał podważyć wpłaty, o których mowa w art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, to tym samym pozbawiłby prawa określania przez beneficjentów części regionalnej subwencji ogólnej dla województw tych dochodów w wieloletniej prognozie finansowej województwa, co miałoby bezpośredni wpływ na zachowanie relacji, o której mowa jest w treści art. 243 ust. 1 u.f.p.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela zdanie skarżącej kasacyjnie RIO, iż istota tej sprawy sprowadza się do oceny czy Wieloletnia Prognoza Finansowa Województwa Mazowieckiego na lata 2014-2039, w której Sejmik Województwa nie określił wydatków bieżących budżetu w roku 2015 oraz w kolejnych latach następujących po roku 2015 na podstawie art. 31 ustawy o d.j.s.t., wypełnia przesłanki wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 226 ust. 1 u.f.p., tj. określenia wskazanych wielkości budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym wydatków bieżących budżetu.
Zasadna jest ocena organu wnoszącego skargę kasacyjną, że w przypadku nie określenia wszystkich wielkości wymienionych w ust. 1 art. 226 u.f.p. wieloletnia prognoza finansowa jednostki samorządu terytorialnego dotknięta jest wadą w zakresie jej konstrukcji merytorycznej. Zgodnie z treścią art. 226 ust. 1 pkt 1 i 6 u.f.p. wieloletnia prognoza finansowa jednostki samorządu terytorialnego powinna być realistyczna i określać dla każdego roku objętego prognozą dług jednostki samorządu terytorialnego, w tym relację, o której mowa w art. 243 u.f.p. oraz sposób sfinansowania spłaty długu. Art. 243 ust. 1 u.f.p. zakazuje organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego uchwalenia budżetu, którego realizacja spowoduje, że w roku budżetowym oraz w każdym roku następującym po roku budżetowym wskaźnik spłat budżetu jednostki samorządu terytorialnego przekroczy wskaźnik nadwyżki operacyjnej budżetu tej jednostki. Wydatkami bieżącymi budżetu województwa są m.in. wpłaty do budżetu państwa na część regionalną subwencji ogólnej dla województwa.
Z powyższych rozważań wynika zatem, że Wieloletnia Prognoza Finansowa Województwa Mazowieckiego na lata 2014-2039 nie spełnia przesłanki wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 226 ust. 1 u.f.p., w związku z nieokreśleniem wydatków bieżących budżetu w roku 2015 oraz w kolejnych latach na podstawie art. 31 ustawy o d.j.s.t.
W konsekwencji rację ma skarżąca kasacyjnie RIO, iż Sąd I instancji w tej sprawie naruszył wskazane wyżej przepisy, a jego zarzuty pod adresem uchwały Kolegium RIO w W. z dnia 18 lutego 2014 r., nr [...], są bezprzedmiotowe, ponieważ w tej sprawie nie ma zastosowania przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego, w takim rozumieniu, jakie przyjął Sąd I instancji w zaskarżonym tu wyroku.
Odnosząc się zatem do zarzutów sformułowanych przez Województwo Mazowieckie w skardze do Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny ich nie podzielił. Rację ma Regionalna Izba Obrachunkowa, iż uchwały jednostek samorządu terytorialnego winny być podejmowane w oparciu o obowiązujące przepisy i dopiero w sytuacji, gdy konstytucyjne organy państwa dokonają zmiany przepisów w zakresie zasad naliczania wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw, organy Województwa będą miały podstawę do stosownej zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej.
Mając to na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 188 p.p.s.a., który stanowi, że: "Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.", orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2) p.p.s.a.