Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 września 2017r, sygn. akt III SA/Lu 200/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2016r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...], zaskarżając ten wyrok, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017r. poz. 1369 z późn. zm.), zwanej p.p.s.a., w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4, art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi [...] w sytuacji, kiedy WSA nie odniósł się wyczerpująco do argumentów przedstawionych w skardze, w tym do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23 z późn. zm.), zwanej k.p.a., a w szczególności oparcia rozstrzygnięcia decyzji w postępowaniu odwoławczym na zeznaniach inspektora biorącego udział w kontroli drogowej oraz wydającego zaskarżoną decyzję, a także braku odniesienia się do szerokiej argumentacji strony skarżącej w zakresie podniesionego zarzutu naruszenia art. 4 pkt 7 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz.U. z 2013r. poz. 1414), zwanej u.t.d., poprzez jego wadliwą wykładnię;
- 2. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art 107 § 3 "p.p.s.a.", polegające, na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, mimo, iż decyzja ta została, wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności czy [...] był zobligowany do posiadania stosownych zezwoleń wykonując przewóz osób na trasie [...] w dniu 19 grudnia 2014r.;
- 3. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi [...], w sytuacji zaniechania jakiejkolwiek oceny czy organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie, a postępowanie zostało przeprowadzone w sposób właściwy i rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały uzasadnione w sposób wystarczający i zgodny z art. 107 § 3 k.p.a.;
- 4. prawa materialnego poprzez zastosowanie wobec skarżącego art. 4 pkt 7 u.t.d. i nałożeniu na niego obowiązków wynikających z art. 18 u.t.d., bez wykazania spełnienia przesłanek pozwalających na uznanie, że [...] w ramach swojej działalności realizował przewóz regularny osób w dniu kontroli.
Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie. Na podstawie art. 173 p.p.s.a. w zw. z. art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; dopuszczenie dowodu w postaci listy osób zatrudnionych w firmie [...] sp. z o.o. w [...] i korzystających z. przewozu w dniu [...] grudnia 2014r. na okoliczność możliwości przeprowadzenia dowodu z ich przesłuchania, braku wykonywania przez [...] przewozu regularnego w dniu kontroli, przewozu w tym dniu jedynie grupy osób zatrudnionych przez [...] sp. z o.o. w [...]; oraz o zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na rozprawie pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem pzrepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r., "(...) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej". W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016r., I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017r., I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017r., I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017r., I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017r., II GSK 1869/17).
Analizowany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał zatem fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia" (tak wyrok NSA z dnia 27 marca 2018r., I GSK 612/18, LEX nr 2486227). Nie przedstawia on więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (tak np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018r., II OSK 1232/16, LEX nr 2495656).
Zważywszy na powyższą regulację prawną - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015r. Wobec tego do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a., a Sąd ten ograniczył jego treść do oceny prawnej zarzutów kasacyjnych.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. Skarga ta, oparta na obu określonych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawach prawnych, nie zasługuje na uwzględnienie.
W sytuacji kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego i procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają – co do zasady - zarzuty prawa procesowego. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (tak np. wyrok NSA z dnia 4 marca 2014r., II GSK 1597/12, Lex nr 1495105). Ta kolejność rozpoznania zarzutów ulega zmianie jedynie wówczas, gdy skarga kasacyjna stawia zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, co jednak nie ma miejsca w tej sprawie.
Zarzuty kasacyjne naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4, art. 151 p.p.s.a.; a także naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., tj. zarzuty pkt 1 i 3 petitum skargi kasacyjnej, nie podważają prawidłowości zaskarżonego wyroku.
W przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia, czyli zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA z 2010r. nr 3 poz. 39; dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W rozpoznawanej sprawie nie występuje żadna z wymienionych sytuacji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. Sąd I instancji przedstawił w nim bowiem przebieg postępowania w sprawie oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn - w jego ocenie - skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Dokonał też oceny prawnej tej sprawy, zwłaszcza co do istoty sporu, a sprowadzającej się do okoliczności realizowania przewozu osób bez stosownego zezwolenia. Ocenił nadto charakter spornego przewozu, jak i podał powody takiej oceny. Pozwoliło to na przeprowadzenie kontroli instancyjnej, w szczególności na merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej. Okoliczność natomiast, że skarżący kasacyjnie nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, że uzasadnienie wyroku jest niepełne i nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia omawianego zarzutu.
Niezależnie od tego podnieść trzeba, że skarżący kasacyjnie nie tyle wskazuje na braki w uzasadnieniu zaskarżonego, co raczej – jak to stwierdza w treści zarzutów kasacyjnych – na niewystarczające w jego ocenie odniesienie się przez Sąd I instancji do argumentów przedstawionych w skardze, jak też sugeruje dokonanie wadliwej kontroli sądowej zaskarżonej decyzji. Jednakże "zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest usprawiedliwioną podstawą dla czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy" (tak wyrok NSA z dnia 4 marca 2014r., II GSK 1597/12, Lex nr 1495105).
Nie można bowiem zasadnie, na podstawie wyłącznie art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. z pominięciem zarzutów wartościujących sądowe oceny konkretnych zastosowań procedury administracyjnej, kwestionować poszczególnych ustaleń i ocen, które składają się na stan faktyczny i prawny sprawy (tak wyrok NSA z dnia 25 maja 2018r., II FSK 1451/16, LEX nr 2503154). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie nie wykazał też stosowną argumentacją wpływu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. na wynik sprawy, co ma istotne znaczenie o tyle, że nie każde naruszenie przepisu prawa procesowego skutkuje uwzględnieniem skargi kasacyjnej, lecz jedynie takie które mogło rzutować na treść rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd I instancji. To zaś wymagało zaprezentowania przez skarżącego argumentacji uprawdopodobniającej ów wpływ.
Natomiast przywołane w zarzutach kasacyjnych przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. nie wyczerpują ustawowego wymogu powołania właściwej podstawy kasacyjnej w ramach zarzutów procesowych. Przepisy te jako tzw. przepisy wynikowe nie mogą stanowić samodzielnej i skutecznej podstawy kasacyjnej. Błąd w postaci oddalenia skargi lub uchylenia zaskarżonego aktu sąd I instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia (wyrok NSA dnia 9 lutego 2018r., I OSK 858/16, LEX nr 2465005). Naruszenie art. 145 § 1 i art. 151 p.p.s.a. jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej. Na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji, nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy (wyrok NSA dnia 26 maja 2017r., I FSK 2145/15, LEX nr 2314743).
Jego skuteczne zarzucenie wymaga zatem powiązania z innymi przepisami prawa, które powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepisów wskazujących inne kryterium kontroli. Sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa (wyrok NSA z dnia 18 maja 2018r., I OSK 1648/16, LEX nr 2501915). Nie dokonują one własnej oceny materiału dowodowego, a ich działania w ramach uprawnień określonych w art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., ograniczają się do kontroli działalności administracji publicznej poprzez badanie legalności, tj. zgodności z prawem (materialnym, jak i zasadami postępowania administracyjnego) decyzji administracyjnych (wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2018r., I GSK 721/2018, LEX nr 2518679).
Nie wystarczy więc samo powołanie art. 145 § 1 czy art. 151 p.p.s.a. W tej sprawie co prawda przepisy te w zarzucie kasacyjnym pkt 3 petitum skargi kasacyjnej zostały powiązane z art. 8 k.p.a., normującym zasadę ogólną postępowania administracyjnego. Jednakże wobec braku uzasadnienia tego zarzutu nie sposób ustalić intencji skarżącego kasacyjnie, odwołującego się do tej zasady w kontekście istotnego naruszenia tych przepisów w zaskarżonym wyroku.
Nie uzasadnia uchylenia zaskarżonego wyroku również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art 107 § 3 "p.p.s.a." (k.p.a. jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej), tj. zarzut pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.
Formułując ten zarzut i odwołując się do orzecznictwa sądowego co do rygorów prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego i wyjaśniającego - skarżący kasacyjnie podnosi niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, w szczególności na okoliczność obowiązku posiadania przez skarżącego stosownego zezwolenia na przewóz osób; oparcie rozstrzygnięcia na zeznaniach inspektora kontroli siłą rzeczy pozbawionych rzetelności i obiektywizmu; braku wskazania obiektywnych podstaw pozwalających przyjąć, że skarżący prowadził przewóz regularny, mający cechy cykliczności i regularności czasowej; braku przeprowadzenia dowodów uzupełniających; a także na pominięciu argumentów skarżącego na okoliczność dostępności rozkładu jazdy, istnienia cennika biletów czy listy pasażerów i ich przesłuchania. Twierdzi nadto, że w dniu kontroli prowadził nie wymagający zezwolenia przewóz okazjonalny i na te okoliczności był wcześniej już wielokrotnie wzywany; a rozstrzygnięcie sprawy oparto na części materiału dowodowego oraz pobieżnie i ogólnikowo ustalonym stanie faktycznym.
Rozważając te argumenty – Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że mają one wyłącznie polemiczny charakter z prawidłowym stanowiskiem Sądu I instancji. Przede wszystkim skarżący kasacyjnie – poza kwestionowaniem rozstrzygnięcia sprawy – nie przedstawił żadnych konkretnych okoliczności podważających ustalenia organów i Sądu I instancji, a świadczących o realizowaniu wyłącznie przewozu okazjonalnego. Moc dowodową protokołu przesłuchania kontrolera próbował – i to bezskutecznie wobec gołosłowności swoich twierdzeń - podważyć zarzutem braku obiektywizmu i bezstronności tego kontrolera. Odnotować również trzeba, że w toku postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie nie współpracował z organami, zachowując bierną i powściągliwą postawę. Nie reagował na zawiadomienia organu, nie wziął – pomimo zawiadomienia - udziału w przesłuchaniu świadka, ale też na piśmie nie przedstawił swojego stanowiska w sprawie, w szczególności poprzez wskazanie okoliczności, które jego zdaniem wymagały wyjaśnienia.
Nie przedstawił też żadnych dowodów na potwierdzenie swojego stanowiska, w tym mogących podważyć zeznania świadka. Wobec tego stwierdzić trzeba, że ciążący na organach administracji publicznej obowiązek wszechstronnego zgromadzenia i rozważenia materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od aktywności w postępowaniu i współdziałania z organami w wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych. Oczywistym jest bowiem, że to strona posiada wiedzę o tych okolicznościach, dowodach je potwierdzających, co oznacza, że w jej dobrze pojmowanym interesie jest ujawnienie tych okoliczności i co najmniej wskazanie dowodów je potwierdzających. Bierna postawa skarżącego kasacyjnie skupiająca się na kwestionowaniu ustaleń organów musiała zatem wpłynąć na treść tych ustaleń. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie nie sposób podważyć ustaleń na okoliczność wykonywania przewozu regularnego osób dokonanych w oparciu o przesłuchanie kontrolera, jego obserwacje czy rozpytanie pasażerów.
Ustawodawca wprowadza bowiem w postępowaniu administracyjnych otwarty katalog środków dowodowych, nie wyłączając żadnego z nich. W konsekwencji organ może czynić ustalenia faktyczne w oparciu o każdy dowód, o ile nie został on pozyskany z naruszeniem prawa. A zatem nie ma podstaw prawnych do podważenia wiarygodności zeznań kontrolera tylko w oparciu o ten argument, że jest on zatrudniony w organach administracji publicznej i bez wykazania jakąkolwiek argumentacją jego stronniczości czy nieprawdziwości jego zeznań. Słusznie w tym zakresie zauważa Sąd I instancji, że świadek – kontroler zeznawał na okoliczności powzięte w związku z pełnioną przez niego służbą, mającą na celu kontrolowanie przestrzegania przepisów przez przewoźników; a z tą jego rolą wiąże się duża odpowiedzialność i wysokie wymagania; co istotniejsze nie jest on osobą zainteresowaną sposobem rozstrzygnięcia sprawy. W tego rodzaju – specyficznych co oczywiste – sytuacjach rozpytywanie pasażerów na okoliczność częstotliwości korzystania z przewozu kontrolowanego przewoźnika, godzin i celu przejazdu itp.; jak i obserwowanie pojazdu, zatrzymującego się na przystankach wskazanych w załączniku do cofniętego zezwolenia na przewóz osób, a także pasażerów wsiadających i wysiadających po drodze w różnych miejscach jest normalnym środkiem dowodzenia.
Częstokroć jest to kluczowy dowód potwierdzający charakter przewozu osób. Twierdząc w sposób gołosłowny, że kontrolowany przewóz osób miał charakter okazjonalny, nie wymagający zezwolenia, umknęło uwadze skarżącego kasacyjnie, że realizując tego rodzaju przewóz obowiązany był uprzednio zawrzeć umowę z podmiotem zlecającym ten przewóz. Wobec tego obowiązany był przy wykonywaniu przewozu okazjonalnego na mocy art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. g) u.t.d. posiadać przy sobie i okazać na żądanie uprawnionego organu kontroli kopie umowy na realizowany przewóz. W tej sprawie skarżący kasacyjnie nawet nie powoływał się na fakt zawarcia takiej umowy. Jeśli natomiast faktycznie taką umową by dysponował, a kontrolowany przewóz byłby wykonaniem tej umowy, to co najmniej powoływałby się on na powyższą okoliczność. Tak jednak w tej sprawie nie stało się. Samo powoływanie się dopiero na etapie postępowania kasacyjnego na listę pracowników [...] sp. z o.o., na której znajduje się nazwisko jednego z pasażerów feralnego przewozu, nie dość że jest spóźnione, to odmiennym wnioskom skarżącego przeczą – pomijając kwestionowane skargą kasacyjną zeznania kontrolera – obiektywne okoliczności sprawy.
A mianowicie nie ma wątpliwości co do tego, iż sporny przewóz był realizowany na trasie wskazanej w cofniętym zezwoleniu na przewóz osób, a pojazd zatrzymywał się na przystankach wskazanych w załączniku do tego zezwolenia niemalże – wobec nieznacznego opóźnienia - w godzinach wskazanych na załączonym do tego zezwolenia rozkładzie jazdy. Bez znaczenia wobec tego są argumenty takie jak zamieszczenie rozkładu jazdy na przystanku, skoro realizowanie przewozu z naruszeniem warunków u.t.d. nie zmienia faktu, iż był to przewóz wymagający stosownego zezwolenia. Powyższe wespół z zeznaniami kontrolera w sposób spójny i logiczny przedstawia rzeczywisty obraz sprawy, ujawniający charakter spornego przewozu.
Zarzut kasacyjny bezzasadnego zastosowania w sprawie art. 4 pkt 7 u.t.d. w zw. z art. 18 u.t.d., tj. zarzut pkt 4 petitum skargi kasacyjnej, nie uzasadnia uchylenia zaskarżonego wyroku.
W zakresie tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że stan faktyczny nie został podważony w skardze kasacyjnej. W konsekwencji przyjęte przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne stanowią podstawę oceny subsumpcji normy materialnoprawnej. Są one bowiem wiążące w procesie stosowania prawa materialnego. Z treści zarzutu kasacyjnego wynika, iż naruszenia tych przepisów skarżący kasacyjnie upatruje w bezzasadnym uznaniu realizowanego przez niego przewozu osób za przewóz regularny. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika natomiast, że podważa wyłącznie ustalenia faktyczne, przyjęte za podstawę oceny charakteru realizowanego przez skarżącego przewozu. Nie przedstawia natomiast żadnej argumentacji wskazującej na to, że Sąd I instancji błędnie uznał ustalone okoliczności faktyczne za mieszczące się w zakresie hipotezy normy materialnoprawnej. Nie jest jednakże dopuszczalne – jak przyjmuje judykatura - podważanie za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego ustaleń faktycznych.
Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (tak wyrok NSA z dnia 9 października 2018r., II OSK 2512/16, LEX nr 2571945). Nie bez powodu przecież ustawodawca rozróżnia w art. 174 p.p.s.a. dwie odrębne podstawy kasacyjne, tj. w zakresie prawa materialnego w pkt 1 i w zakresie prawa procesowego w pkt 2, formułując w przypadku tych drugich dodatkowe wymogi formalne. Wobec jednakże niepodważenia ustaleń poczynionych przez organy, a zaaprobowanych w zaskarżonym wyroku, przyjąć trzeba, iż sporny przewóz spełnia przesłanki legalnej definicji pojęcia "przewóz regularny", na zrealizowanie którego wymagane było uzyskanie stosownego zezwolenia. W tych okolicznościach nie sposób podważyć prawidłowości stanowiska Sądu I instancji co do charakteru spornego przewozu, a mianowicie uznania go za przewóz regularny.
Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał też zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o przeprowadzenie dowodu z załączonej listy osób zatrudnionych w [...] sp. z o.o. na okoliczność przewozu wyłącznie pracowników tej spółki. Pomijając, że okoliczność ta została skonkretyzowana dopiero na etapie postepowania kasacyjnego, to podnieść również trzeba, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. (tak wyrok NSA z dnia 25 maja 2018r., II FSK 1451/16, LEX nr 2503154). Wprawdzie na podstawie art. 193 p.p.s.a. jeżeli nie ma szczególnych przepisów do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. (tak np. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2016r., II GSK 170/16). "Odpowiednie" stosowanie przepisów może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 2001r., III ZP 25/01). Uzasadnia ono wyłączenie zastosowania art. 106 § 3 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu, orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).