Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2289/13 oddalił skargę M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.z dnia 20 czerwca 2013 r. nr. w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty.
Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia faktyczne:
Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 28 grudnia 2012 r. nr., cofającą M. J., dalej "skarżący", uprawnienia diagnosty nr..
Podstawę prawną decyzji stanowił przepis art. 84 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.).
Zgodnie z art. 84 ust. 3 pkt 1 wspomnianej ustawy, starosta cofa diagnoście uprawnienie do wykonywania badań technicznych, jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 83b, stwierdzono przeprowadzenie przez diagnostę badania technicznego niezgodnie z określonym zakresem i sposobem wykonania.
Stosownie do art. 84 ust. 4 ustawy, w przypadku cofnięcia diagnoście uprawnienia do wykonywania badań technicznych, ponowne uprawnienie nie może być wydane wcześniej niż po upływie 5 lat od dnia, w którym decyzja o cofnięciu stała się ostateczna.
Podstawę faktyczną decyzji stanowił protokół Nr. z dnia 13 września 2012 r. z kontroli Stacji Kontroli Pojazdów Okręgowa. w M., w której skarżący był zatrudniony, przeprowadzonej przez przedstawicieli Starosty Grodziskiego oraz Transportowego Dozoru Technicznego. Skarżący, jako ustalono, przeprowadził okresowe badania techniczne pojazdów KIA Ceed nr rej.. oraz Honda Civic nr rej.., nie wykonując wszystkich czynności kontrolnych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 18 września 2009 r. w sprawie zakresu i sposobu przeprowadzania badań technicznych pojazdów oraz wzorów dokumentów stosowanych przy tych badaniach (Dz. U. Nr 155, poz. 1232 ze zm.).
Na podstawie wyników omawianego protokołu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ustaliło:
- • sprawdzenie wycieraczek i spryskiwaczy dokonane przed halą, zamiast na stanowisku kontrolnym,
- • zbadanie świateł przeciwmgielnych na bramie wjazdowej, zamiast na stanowisku kontrolnym,
- • brak sprawdzenia tylnych prawych drzwi (nie noszących śladów uszkodzenia),
- • sprawdzenie tylnych pasów bezpieczeństwa organoleptycznie, bez ich dotykania,
- • brak zakończenia procedury badania hamulców poprzez niedokonanie nacisku na pedał hamulca.
Według organu odwoławczego decyzja cofająca uprawnienia diagnosty ma charakter tzw. decyzji związanej. Ponadto każde odstępstwo przez diagnostę od przewidzianego zakresu badania pojazdu winno skutkować cofnięciem mu uprawnień diagnosty.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.skarżący zakwestionował stanowisko organu odwoławczego, aby sprawdzenie poprawności działania wycieraczek i spryskiwaczy, a także świateł przeciwmgielnych, przed wjazdem na stanowisko kontrolne, dyskwalifikowało takie badanie. Kwestia ta nie została bowiem wyraźnie sprecyzowana w przepisach powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 września 2009 r.
Zdaniem skarżącego stwierdzone naruszenia procedury badania pojazdów nie miały istotnego wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zresztą, mając taką możliwość, osoby kontrolujące skarżącego nie spowodowały ponowienia badania wspomnianych elementów pojazdu na okoliczność ich zgodności z obowiązującymi przepisami. Mieli bowiem pełną świadomość, że skontrolowane przez skarżącego pojazdy były całkowicie sprawne.
Skarżący w stosunku do stwierdzonych uchybień podnosił konieczność miarkowania sankcji. W okolicznościach sprawy sankcja cofająca skarżącemu uprawnienia diagnosty jest nieadekwatna w stosunku do zarzucanych mu nieprawidłowości, a w szczególności jest niewspółmiernie dolegliwa, bo zamykająca drogę do wykonywania zawodu diagnosty na okres pięciu lat.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., jak to wskazano na wstępie, oddalił skargę.
Sąd pierwszej instancji w całej rozciągłości zaakceptował stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Jak zauważył, w świetle orzecznictwa, które podzielił, przepis art. 84 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie daje organowi prawa do miarkowania sankcji, co oznacza, że uchybienia o dużym ciężarze gatunkowym są traktowane na równi z uchybieniami o mniejszych skutkach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. II GSK 60/12, Lex nr 1337191).
Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach zaskarżenia wskazanych w przepisach art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:
- 1. art. 84 ust. 3 pkt 1 w związku z ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez nieprawidłowe zakwalifikowanie czynu diagnosty, jako wypełniającego tę normę, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że w przypadku przeprowadzenia przez diagnostę badania technicznego niezgodnego z określonym zakresem i sposobem wykonywania nie istnieje możliwość miarkowania konsekwencji wynikających z naruszeń prawa przez diagnostę (albowiem istnieje "określony zakres i sposób wykonywania" badania technicznego pojazdu, który może być różny w zależności od sytuacji i realiów konkretnej sprawy), a tym samym nie doszło do rozważenia, czy ciężar popełnionego przez diagnostę uchybienia jest na tyle istotny, że daje podstawę do wydania orzeczenia o cofnięciu uprawnień na okres 5 lat (art. 84 ust. 4 ustawy), co skutkowało utrzymaniem w mocy poprzednio zapadłych decyzji starosty i SKO,
- 2. art. 84 ust. 3 w związku z ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym w przypadku niezgodności tego uregulowania z art. 2 Konstytucji RP i wyrażoną tam zasadą proporcjonalności, albowiem przepis ten, jako unormowanie o charakterze sankcyjnym, nie określa gradacji kar ze względu na stopień winy, co prowadzi do karania diagnosty cofnięciem uprawnień w każdym przypadku naruszenia przez niego procedury badania albo wydania zaświadczenia bez względu na charakter, stopień zawinienia i skutki jego czynu, co w konsekwencji prowadzi do powstania sytuacji uniemożliwiającej ubieganie się o ponowne uprawnienia diagnosty wcześniej niż po upływie 5 lat od dnia, w którym decyzja o cofnięciu uprawnienia stała się ostateczna,
Skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku nie na podstawie całokształtu akt sprawy, lecz w wyniku niedokładnego jej zbadania oraz niepełnego i błędnego ustalenia stanu faktycznego, tj. z pominięciem oceny zachowania diagnosty w kontekście zakresu i pełnego zbadania sposobu przeprowadzenia badania technicznego, a tym samym braku rozważenia, czy ciężar popełnionego przez diagnostę uchybienia jest na tyle istotny, że daje podstawę do wydania orzeczenia o cofnięciu uprawnień na okres 5 lat.
Z powyższych względów skarga kasacyjna wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania występującą w przypadkach wymienionych w § 2 tego przepisu. Wobec nie stwierdzenia przesłanek mogących prowadzić do nieważności postępowania sądowoadministracyjnego zakres kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności rozważenia wymaga zarzut naruszenia przepisów postępowania, gdyż jedynie bezsporny stan faktyczny może być podstawą oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, w szczególności zarzutu niewłaściwego zastosowania normy prawa materialnego.
Sąd pierwszej instancji, z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, nie rozpoznał w pełnym zakresie skargi. W szczególności w dostatecznym stopniu nie odniósł się do istotnej, według skarżącego, kwestii nieadekwatności zastosowanej sankcji, jaką jest cofniecie uprawnień diagnosty, wobec małej istotności zarzucanych uchybień z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, a także z uwagi na niewielki ich zakres w stosunku do obowiązującego wzorca badań, co zamykało skarżącemu dostęp do zawodu diagnosty przez okres 5 lat. W swej istocie, czego wyraźnie nie wyartykułowano w skardze, skarżący postawił zaskarżonej decyzji zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 2, art. 31 ust. 3 w związku z art. 65 ust. 1 Konstytucji RP.
W myśl art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.
Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Stosownie do art. 65 ust. 1 Konstytucji RP, każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Wyjątki określa ustawa.
Ograniczenie się w skardze do sądu administracyjnego do przedstawienia zarzutów wyczerpujących hipotezę niepowołanych przepisów prawa, których naruszenie w swej istocie zarzuca skarżący, w myśl zasady da mihi factum, dabo tibi ius, która stanowi normę prawną na gruncie przepisu art. 134 ust. 1 p.p.s.a., nakłada na Sąd pierwszej instancji obowiązek rozpoznania w tym zakresie skargi. W realiach sprawy oznaczało to, z czego nie wywiązał się Sąd pierwszej instancji, zbadanie istotności stawianych skarżącemu uchybień z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, a także ich marginalności z punktu widzenia całego zakresu badań technicznych przewidzianych w przepisach wspomnianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 września 2009 r. Na tej podstawie Sąd pierwszej instancji powinien był rozważyć, czego nie uczynił, czy zastosowana względem skarżącego sankcja cofnięcia uprawnień diagnosty jest, czy też nie jest, do pogodzenia z konstytucyjną zasadą proporcjonalności.
Sankcja wynikająca z art. 84 ust. 3 w związku z ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, czego nie sposób nie dostrzec, jawi się jako nader surowa. Poza cofnięciem uprawnień do wykonywania badań technicznych nie przewidziano tutaj żadnej gradacji sankcji wobec diagnosty, przykładowo ze względu na małą istotność zarzucanych diagnoście nieprawidłowości z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, czy też niewielki zakres nie dopełnionych czynności. Dla celów porównawczych, aczkolwiek nie jest to w pełni adekwatne na gruncie ustawy Prawo o ruchu drogowym, można tutaj przywołać przepis art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.).
W świetle tych przepisów organ koncesyjny cofa koncesję albo zmienia jej zakres, w przypadku gdy przedsiębiorca: 1) rażąco narusza warunki określone w koncesji lub inne warunki wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, określone przepisami prawa;
2) w wyznaczonym terminie nie usunął stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z warunkami określonymi w koncesji lub z przepisami regulującymi działalność gospodarczą objętą koncesją. Ponadto, w myśl art. 61 tej ustawy, przedsiębiorca, któremu cofnięto koncesję z przyczyn, o których mowa w art. 58 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, może wystąpić z wnioskiem o ponowne udzielenie koncesji w takim samym zakresie nie wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji o cofnięciu koncesji.
Zasada proporcjonalności, mieszcząca się w granicach przepisu art. 2 Konstytucji RP, została sformułowana w art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym, jak już wspomniano, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Zasadniczo, przynajmniej w pierwszej kolejności, zasada ta adresowana jest do ustawodawcy. Niemniej omawiana zasada musi również znaleźć zastosowanie wśród zasad stosowania prawa. Istota tej zasady powinna być odczytana jako obowiązek przyjęcia przy wykładni normy prawa materialnego takiej wartości, jak wybór środka ingerencji w prawa jednostki, który jest dla niej najmniej uciążliwy. Środki prawne wynikające z zastosowanych przepisów prawa powinny być odpowiednie do realizacji zamierzonego celu i nie wykraczać poza to, co jest konieczne do osiągnięcia.
Treść zasady proporcjonalności może być wyprowadzona z tzw. "testu proporcjonalności". Pierwszym etapem takiego testu jest sprawdzenie, czy wybrany środek jest przydatny, a więc czy rzeczywiście przyczyni się do osiągnięcia wybranego celu. Drugi etap polega na zbadaniu, czy wybrany środek jest niezbędny (konieczny). Chodzi tu o to, czy środek - będąc skutecznym - nie idzie zbyt daleko, a więc czy nie jest zbyt restrykcyjny; czy nie powoduje nadmiernej ingerencji w sferę prawną jednostki. Być może istnieją inne środki - równie skuteczne z punktu widzenia realizacji określonego celu czy zadania - ale w mniejszym stopniu naruszające prawa i wolności jednostki. Wreszcie trzecim elementem testu proporcjonalności jest tzw. test proporcjonalności w wąskim znaczeniu. Dokonuje się tutaj porównania wagi interesu, którego realizacji służyć ma wybrany środek, oraz interesu poświęconego w związku z wykorzystaniem tego środka i realizacją określonego celu.
Najczęściej chodzi tutaj o wyważenie interesu publicznego oraz interesu indywidualnego (Andrzej Nałęcz, Sankcje administracyjne w świetle Konstytucji RP, w "Sankcje administracyjne blaski i cienie" redakcja Małgorzata Stahl, Renata Lewicka, Marek Lewicki, LEX, Warszawa 2011, str. 637).
Wobec trafności zarzutu skargi kasacyjnej w kwestii braku rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji skargi pod kątem naruszenia przez zaskarżoną decyzję konstytucyjnej zasady proporcjonalności, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, należało uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (art. 185 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji rozpozna skargę w zakresie, o którym wyżej mowa, kierując się wspomnianym testem proporcjonalności. Gdyby przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji ustalił, iż w realiach sprawy sankcja cofnięcia skarżącemu uprawnienia do wykonywania badań technicznych narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności, powinien wówczas wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności z Konstytucją przepisu art. 84 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 84 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.