Uzasadnienie
Wyrokiem z 3 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. K. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie zwrotu części dotacji do budżetu państwa. Wyrok został wydany w oparciu o przyjęty przez Sąd pierwszej instancji następujący stan faktyczny:
W dniu [...] lipca 2009 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej (dalej też: organ) zawarł z K. S. E., umowę na realizację zadania w ramach Programu Operacyjnego Fundusz Inicjatyw Obywatelskich dotyczącą wykonania zadania pn. "Turystyka społeczna - szlak nowych wyzwań i inspiracji", i przekazał w związku z tym kwotę 39 068 zł. Następnie w wyniku analizy złożonego sprawozdania organ zwrócił się do Stowarzyszenia o zwrot części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Wobec niedokonania wpłaty przez Stowarzyszenie, organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zaległości podatkowej i w dniu [...] kwietnia 2012 r. zobowiązał Stowarzyszenie do zwrotu części udzielonej dotacji.
Po bezskutecznym postępowaniu egzekucyjnym, umorzonym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w I., Minister Pracy i Polityki Społecznej, zgodnie z treścią art. 107 oraz 116a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, wszczął postępowanie administracyjne wobec E. W. oraz wobec G. K., którzy w dniu zawarcia oraz realizacji umowy pełnili odpowiednio funkcje Prezesa i Wiceprezesa Zarządu S. W dniu [...] czerwca 2014 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej wydał decyzję nr [...], w której zobowiązał E. W. oraz G. K. do zwrotu nieprawidłowo rozliczonej dotacji wraz z odsetkami oraz kosztów postępowania egzekucyjnego. Decyzją z [...] po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ powołał treść art. 106 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 ze zmianami, dalej: ustawa o finansach publicznych), z którego wynika, że dotacjami są podlegające szczególnym zasadom rozliczania, wydatki budżetu państwa przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie zadań zleconych do realizacji organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010 r., Nr 234, poz. 1536 z późn. zm.).
Następnie organ wskazał, że na podstawie art. 145 ustawy o finansach publicznych, dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem oraz dotacje pobrane w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji. Organ podkreślił, że w zakresie nieuregulowanym w art. 146 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy - Ordynacja podatkowa. Z kolei stosownie do art. 116a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa za zaległości podatkowe innych osób prawnych niż wymienione w art. 116 (tj. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w organizacji, spółki akcyjnej lub spółki akcyjnej w organizacji) odpowiadają solidarnie całym swoim majątkiem członkowie organów zarządzających tymi osobami.
G. K. wniósł skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, kwestionując zastosowanie przepisów ordynacji podatkowej, oraz osobistą odpowiedzialność członków zarządu za zobowiązania stowarzyszenia. Powołując się na umowę, na podstawie której została udzielona dotacja, wskazywał, że w umowie tej jednoznacznie określono, iż kwestie sporne należy rozpatrywać na podstawie Kodeksu cywilnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podniósł, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowania przepisy ustawy Ordynacja podatkowa oraz ustawy o finansach publicznych. Do przedmiotowych w sprawie środków przekazanych w ramach Programu Operacyjnego Fundusz Inicjatyw Obywatelskich przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej mają zastosowanie przepisy ustawy o finansach publicznych. Stosownie do art. 106 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych dotacjami są podlegające szczególnym zasadom rozliczania, wydatki budżetu państwa przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie zadań zleconych do realizacji organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010 r., Nr 234, poz. 1536 z późn. zm.).
Zatem zawarcie umowy cywilnoprawnej nie oznacza, że wszelkie stosunki pomiędzy podmiotami będą regulowane przez przepisy prawa prywatnego. W myśl art. 145 ustawy o finansach publicznych, dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem oraz dotacje pobrane w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji. W przypadku niedokonania zwrotu w tym terminie, dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, zgodnie z art. 146 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu oraz termin, od którego nalicza się odsetki. W zakresie nieuregulowanym w ust. 1 i 2 tego przepisu stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy - Ordynacja podatkowa. Stosownie zaś do art. 116a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa za zaległości podatkowe innych osób prawnych niż wymienione w art. 116 O.p., a taką jest stowarzyszenia, odpowiadają solidarnie całym swoim majątkiem członkowie organów zarządzających tymi osobami.
Zgodnie z art. 116 § 2 Ordynacji podatkowej odpowiedzialność członków zarządu obejmuje zaległości podatkowe z tytułu zobowiązań, których termin płatności upływał w czasie pełnienia przez nich obowiązków członka zarządu, oraz zaległości wymienione w art. 52 Ordynacji podatkowej powstałe w czasie pełnienia obowiązków członka zarządu.
W przedmiotowej sprawie Stowarzyszenie nie dokonało wpłaty na rachunek bankowy Ministerstwa, a wobec bezskutecznego (umorzonego) postępowania egzekucyjnego, Minister Pracy i Polityki Społecznej zobowiązał zasadnie zobowiązał E. W. oraz G. K., tj. Prezesa i Wiceprezesa Zarządu do zwrotu nieprawidłowo rozliczonej dotacji wraz z odsetkami oraz kosztów postępowania egzekucyjnego.
Skarżący na rozprawie zaprzeczył, by podpis pod umową zawartą przez Stowarzyszenie był jego podpisem.
Skarżący reprezentowany przez radcę prawnego wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną na omówiony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto pełnomocnik skarżącego związana stanowiskiem skarżącego wniósł o wstrzymanie wykonalności decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...].06.2014 r. i [...].09. 2014 r., oraz o przeprowadzenie dowodów z zawiadomienia o wszczęciu dochodzenia w sprawie podrobienia podpisu na umowie oraz z odpisu z KRS i z pisma skarżącego do Departamentu Pożytku Publicznego z [...].08.2015 r. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono w skardze kasacyjnej:
- 1) obrazę przepisów postępowania, co miało wpływ na rozstrzygnięcie, to jest art. 145 § 1 pk 1 b) ustawy z dnia 30 czerwca 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zmianami, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 240 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa ((Dz. U. z 2005 r. Nr 8 poz. 60 ze zmianami, dalej: O.p.) poprzez zaniechanie uwzględnienia zgłaszanej przez skarżącego na rozprawie w dniu [...] czerwca 2015 r. przesłanki do wznowienia postepowania, to jest okoliczności, o której skarżący dowiedział się na rozprawie i wtedy ją zasygnalizował, że zarówno na wniosku o zawarcie dotacji jak i na samej umowie o udzielenie dotacji znajdują się podpisy nie będące jego podpisami mimo wskazania jego danych, co oznacza, że dowody na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne mogły być fałszywe;
- 2) Obrazę przepisów postępowania, która miała wpływ na rozstrzygnięcie, to jest obrazę art. 125 § 1 pkt 2 p.p.s.a poprzez zaniechanie jego zastosowania w sytuacji, gdy na rozprawie okazało się, że skarżący zakwestionował własnoręczność podpisów na wniosku i umowie o udzielenie dotację, co powinno spowodować zawieszenie postępowania w I instancji do czasu ustalenia na kanwie postępowania karnego, czy złożone na zasadniczych dokumentach w sprawie podpisy są autentyczne; co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;
- 3) Obrazę przez sąd I instancji przepisów postępowania, to jest art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.sa w zw. z art. 247 § 1 pkt 5 O.p. poprzez zaniechanie uwzględnienia przyczyny nieważności postepowania polegającej na skierowaniu decyzji do osoby nie będącej stroną, do osoby pozbawionej na kanwie niniejszej sprawy legitymacji biernej w sytuacji, gdy skarżący w czasie składania wniosku o dotacje i zawierania umowy nie był już członkiem zarządu Stowarzyszenia wobec złożonego oświadczenia o rezygnacji z funkcji, co miało wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia;
- 4) Obrazę przepisów prawa materialnego przez Sąd I instancji, tj. art. 116 O.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że za zobowiązania Stowarzyszenia odpowiada solidarnie skarżący w sytuacji, gdy w dniu powstania zobowiązania wobec złożonej rezygnacji z funkcji nie był już członkiem zarządu;
- 5) obrazę art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej przez Sad I instancji polegające na uznaniu, że skarżący zobowiązany jest do rozliczenia i zwrotu dotacji w sytuacji, gdy nie podpisał wniosku o dotacje i nie zawarł w imieniu Stowarzyszenia umowy o dotację, zatem nie doszło do skutecznego udzielenia dotacji definiowanej w ustawie o finansach publicznych i nie znajdują zastosowania zasady wynikające z przepisów ustawy o finansach publicznych;
- 6) Wydanie orzeczenia przez Sąd I instancji z naruszeniem art. 135 p.p.s.a, tj. obowiązku stosowania przewidzianych ustawa środków w celu uniknięcia naruszenia prawa, a zwłaszcza poprzez zbagatelizowanie podnoszonej przez Skarżącego na rozprawie okoliczności, że zaskarżona decyzja została oparta na dokumentach, na których brak autentycznych popisów skarżącego jak również braku zbadania i analizy zasad reprezentacji stowarzyszenia.
W "uzupełnieniu skargi kasacyjnej" pełnomocnik skarżącego wniósł o przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci postanowienia o umorzeniu dochodzenia w sprawie fałszowania dokumentów, wniosku do Ministra o wstrzymanie wykonalności decyzji, wniosku do KRS o wszczęcie procedury przymuszającej przez zobowiązanie stowarzyszenia do wykreślenia z KRS G. K. jako członka zarządu – wszystkie te dokumenty pochodziły z okresu po wydaniu zaskarżonego wyroku przez Sąd I instancji.
Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zgodnie z art 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest więc weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc przeprowadzona w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., choć w istocie sprowadza się do ujmowania w różnych aspektach prawnych zarzutu nieuwzględnienia przez Sąd I instancji twierdzenia skarżącego na rozprawie przed tym Sądem, że na znajdującej się w aktach sprawy umowie o udzielenie dotacji nie znajduje się jego podpis. Zarzuty dotyczą też braku podpisu skarżącego na wniosku o udzielenie dotacji. Należy przy tym zauważyć, że twierdzenie to do wydania wyroku przez Sąd
I instancji nie zostało poparte żadnym dowodem z dokumentu, a skarżący w toku postępowania administracyjnego nie kwestionował faktu podpisania umowy i jej skuteczności. Zaś zarzut niepodpisania wniosku o dotację pojawił się dopiero w skardze kasacyjnej. W skardze kasacyjnej skarżący podnosi też, że w dniu powstania zobowiązania wobec złożonej rezygnacji z funkcji członka zarządu nie był członkiem zarządu K. S. E. Na wstępie należy zauważyć, że sąd administracyjny zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, a na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a sprawy może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postepowania w sprawie. Samo niepoparte żadnym dokumentem ani nawet wnioskiem dowodowym co do przeprowadzenia dowodu z dokumentu stwierdzenie skarżącego na rozprawie, że nie podpisał okazanej umowy nie mogło wpływać na ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego.
A należy przypomnieć, że skarżący biorąc udział w postępowaniu administracyjnym aż do złożenia skargi włącznie, nie kwestionował ani faktu podpisania przezeń umowy o udzielenia dotacji, ani uczestniczenia w zarządzie spółki, co znajdowało też potwierdzenie w zgromadzonych w aktach sprawy dokumentach. Skarżący powoływał się nawet na konkretne zapisy umowy o dotację, co prowadzi do logicznego wniosku, że umowę tę znał i wtedy nie kwestionował, że ja podpisał.
Przechodząc do oceny poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej, to wszystkie one okazały się chybione. Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 [kt 1b p.p.s.a., który stanowi, że podstawą uwzględnienia skargi na decyzję i jej uchylenia jest stwierdzenie naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Jak wyżej wskazano gołosłowne stwierdzenie skarżącego na rozprawie, że nie podpisał umowy o dotacje, w sytuacji, gdy argumentu tego nigdy wcześniej nie podnosił, trafnie nie zostało uznane przez Sąd I instancji za wystarczające do stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, skoro Sad orzekał w oparciu o akta sprawy. Prawidłowe stanowisko sądu w tej kwestii nie wyklucza możliwości wznowienia w oparciu o te zarzuty postępowania administracyjnego. Z tych samych przyczyn nie było też podstaw do zastosowania art. 125 § pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli ujawni się czyn, którego ustalenie w drodze karnej lub dyscyplinarnej mogłoby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej.
Interpretacja tego przepisu taka, jakiej oczekiwałby skarżący mogłaby prowadzić do zawieszenia każdego postępowania sądowoadmisnistracyjnego, gdzie skarżący na rozprawie gołosłownie zakwestionuje prawdziwość jakiegokolwiek dokumentu związanego z wydaniem zaskarżonego do sądu orzeczenia.
Nieuzasadnione są też zarzuty naruszenia przepisów art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 247 § 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej. Art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a dotyczy postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i Sąd I instancji w sposób oczywisty nie mógł go naruszyć. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w związku z art. 247 § 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej oparty jest na twierdzeniu skarżącego, że nie będąc członkiem zarządu stowarzyszenia ani osobą podpisującą w imieniu tego stowarzyszenia wniosek i umowę o dotację nie mógł być strona postępowania o odpowiedzialności za zobowiązania stowarzyszenia. Jak już wyżej wskazywano, Sąd I instancji nie naruszył tych przepisów, skoro w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego miał prawo nie uznać twierdzeń skarżącego z rozprawy za podważające przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne wynikające z zebranego w sprawie materiału dowodowego, gdzie twierdzeń skarżącego z rozprawy nie można było uznać za dowody zebrane w sprawie.
Zarzuty naruszenia art. 2 § 2 i art. 116 Ordynacji podatkowej są pozbawione podstaw z wyżej przedstawionych przyczyn, gdyż Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok, w oparciu o przedstawione mu akta sprawy, nie miał podstaw do kwestionowania istnienia podstaw prawnych do odpowiedzialności skarżącego jako członka zarządu za zobowiązania Stowarzyszenia.
Wnioski dowodowe zamieszczone w skardze kasacyjnej jak i w jej uzupełnieniu nie mogły mieć znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku, gdyż nie mogły być nawet znane Sądowi I instancji. Przedstawione dowody nie wskazują też na nieważność postępowania z przyczyn wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Orzeczeni o kosztach wydano na podstawie art. 204pkt 1 p.p.s.a w zw. § 2 pkt 3 i § 14 ust. 1 pkt 2 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz.1804.)