Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 2112/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. L. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry, w punkcie pierwszym, uchylił zaskarżoną decyzję, w punkcie drugim, zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.
Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że 30 listopada 2015 r. funkcjonariusze Służby Celnej przeprowadzili kontrolę w lokalu [...] mieszczącym się przy zbiegu ulicy T. i Z. w W., podczas której ujawnili włączone do sieci elektrycznej i gotowe do eksploatacji automaty o nazwie: NEVADA GAMES, nr [...], EMOTION, nr [...], APOLLO GAMES o nr [...], HOT SPOT PLATIN, nr [...], APOLLO GAMES, nr [...], BLACK HORSE, nr [...]. Funkcjonariusze przeprowadzili eksperyment procesowy w celu sprawdzenia czy gry na ujawnionych urządzeniach mają charakter gier losowych. Z powyższych czynności sporządzono protokół.
W wyniku podjętych czynności ujawniono m.in. umowę dzierżawy powierzchni lokalu, jaką R. L. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą F.H.U. "M." zawarł z A. Sp. z o.o. Z treści tej umowy wynikało, że skarżący wyraził zgodę na prowadzenie przez A. Sp. z o.o. działalności gospodarczej polegającej na eksploatacji urządzeń do gier hazardowych i jednocześnie czerpał z tej działalności korzyści finansowe.
Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Naczelnik Urzędu Celnego II w Warszawie decyzją z [...] kwietnia 2016 r., na podstawie m.in. art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 471; dalej: u.g.h.), wymierzył R. L. karę pieniężną za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry w kwocie 72 000 zł.
Dyrektor Izby Celnej w Warszawie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził m.in., że gry na wskazanych wyżej automatach wypełniają definicję gier na automatach w rozumieniu przepisu art. 2 ust. 3 u.g.h, tj. są grami na urządzeniu elektronicznym o wygrane pieniężne, zawierającymi element losowości. Z dowodów zgromadzonych w sprawie wynika ponadto, że dysponentem kontrolowanego lokalu był R. L., który w ramach swojej działalności zawarł umowę dzierżawy powierzchni (obowiązującą od 1 września 2015 r.) z A. Sp. z o.o., przedmiotem której była dzierżawa części lokalu umożliwiająca zainstalowanie urządzeń do gier. Oprócz wydzierżawienia części lokalu do działalności hazardowej R. L. powierzył swoim pracownikom wykonywanie obowiązków polegających na darmowym serwowaniu napojów (kawy, herbaty) i dbaniu o porządek. Na tej podstawie organ odwoławczy uznał, że R. L. był urządzającym gry na automatach w rozumieniu ustawy o grach hazardowych, ponieważ zapewnił warunki lokalowe (w tym celu podpisał umowy dzierżawy powierzchni z właścicielami/dysponentami automatów), był odpowiedzialny za bezpośrednią obsługę grających.
Organ zaznaczył przy tym, że w kontrolowanym lokalu w terminie wcześniejszym funkcjonariusze celni czterokrotnie ujawniali już proceder urządzania na automatach gier hazardowych. Tym samym strona miała świadomość, że działalność ta, bez zezwoleń i/lub koncesji jest działalnością niezgodną z przepisami prawa.
Skargę na powyższą decyzję wniósł R. L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że okolicznością, która przesądziła o uchyleniu zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji pozostawało to, że organy nie wykazały, że skarżący był "urządzającym gry na automatach poza kasynem gry" w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.
W rozpatrywanej sprawie przypisanie skarżącemu tego przymiotu oparte zostało na zapisach umowy dzierżawy zawartej przez niego z A. Sp. z o.o. Przedmiotem umowy była dzierżawa części powierzchni lokalu, umożliwiająca zainstalowanie urządzeń do gier (§ 1 ust. 1). W § 2 przewidziano, że z tytułu umowy wydzierżawiający (skarżący) będzie otrzymywał od dzierżawcy (A. Sp. z o.o.) czynsz dzierżawny w wysokości 5.800 zł. Sąd wskazał, że jedynym obowiązkiem skarżącego określonym w umowie – poza obowiązkami związanymi w wystawianiem faktur – było niezwłoczne powiadomienie przedstawiciela Dzierżawcy w przypadku włamania lub jakiegokolwiek istotnego uszkodzenia urządzeń, do których Dzierżawca ma tytuł prawny (§ 5 ust. 1).
Opierając się na powyższych zapisach, w ocenie WSA, organ nie wyjaśnił w przekonujący sposób, dlaczego wyłącznie na podstawie zapewnienia przez skarżącego "warunków lokalowych" umożliwiających zainstalowanie automatów uznał go za "urządzającego gry" w rozumieniu art. 89 ust. 1 u.g.h.
Dokonane przez organy ustalenia w zakresie udziału skarżącego w procesie organizowania nielegalnych gier na automatach WSA uznał za niewystarczające, a subsumpcję zachowania skarżącego pod regulację wynikającą z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., za co najmniej przedwczesną. Według Sądu I instancji z zebranego materiału dowodowego nie wynika bowiem taki zakres aktywności skarżącego, który potwierdzałby jego zaangażowanie w urządzanie gier wspólnie z podmiotem będącym właścicielem automatów. Organy nie ustaliły, by strony umowy wiązało jakiekolwiek inne porozumienie (pisemne lub ustne) potwierdzające realizację wspólnego przedsięwzięcia w zakresie realizacji gier na automatach. W szczególności nie ustalono, by skarżący w jakikolwiek sposób obsługiwał automaty, był zobowiązany do zapewnienia ich serwisu, czy też partycypował w przychodach uzyskiwanych z tytułu eksploatacji automatów.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Sąd I instancji nakazał organom uwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku. W szczególności, uwzględnienie, że warunkiem wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry jest wykazanie większego (aktywnego) zaangażowania w organizację gier.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie, zaskarżając to orzeczenie w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- a) prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h., poprzez ich niezastosowanie polegające na błędnym uznaniu przez Sąd, że skarżącego nie można uznać za podmiot urządzający gry, a w konsekwencji brak było podstaw do wymierzenia kary pieniężnej określonej w art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h., podczas gdy skarżący aktywnie uczestniczył w urządzaniu gier oraz wykonywał czynności wpływające na wysokość uzyskiwanego przychodu generowanego przez automaty, a w konsekwencji w sprawie zasadne było wymierzenie kary pieniężnej na podstawie wskazanych przepisów u.g.h.,
- b) postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 122 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. 2015 r. poz. 613 ze zm.; dalej: O.p.), art. 187 § 1 i 191 O.p. w powiązaniu z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. wskutek wadliwej oceny stanu faktycznego sprawy przez Sąd i uznaniu, że organ nie dokonał dokładnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności nie zgromadził materiału dowodowego wskazującego na zakres zaangażowania skarżącego w urządzanie gier,
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 89 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 u.g.h., a w konsekwencji błędnym uznaniu, że brak było podstaw do wymierzenia kary pieniężnej,
- 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., z uwagi na niedokonanie przez Sąd prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i wadliwe uzasadnienie wyroku, w szczególności poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej wyroku oraz braku zawarcia w nim pełnej i prawidłowej analizy i oceny stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego przyjęcia przez Sąd, że organ naruszył art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. oraz przepisy postępowania, tj. 122, art. 187 § 1 i art. 191 O.p.
Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, względnie o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ zaznaczył, że zainstalowane w lokalu automaty do gier były podłączone do zasilania (energii elektrycznej), do czego skarżący nie zobowiązał się w ramach zawartej umowy. Z powyższego organ wywiódł, że przynajmniej w tej części organizowania przedsięwzięcia w zakresie gier na automatach skarżący wykazał inicjatywę (istotną, jeżeli weźmie się pod uwagę okoliczność, że bez energii elektrycznej sporne urządzenia nie mogłyby działać), przekraczającą zakres jego odpowiedzialności i obowiązków, wynikające z umów najmu lokalu.
Ponadto organ wskazał na zeznania świadka A. Z. (pracownicy lokalu; protokół przesłuchania z dnia [...] listopada 2015 r.), które to - zdaniem DIAS - Sąd w zaskarżonym wyroku zupełnie pominął. Z zeznań tych wynika zaś, że skarżący powierzył swoim pracownikom obowiązek polegający na opiece nad automatami oraz dbania o porządek (sprzątanie). Tym samym, w ocenie organu, skarżący (poprzez swoich pracowników) aktywnie brał udział w procesie organizacji gier hazardowych. Podejmował bowiem określone czynności nie tylko związane z procesem udostępniania automatów (dostęp do części lokalu), lecz także z ich działaniem (dostarczanie energii elektrycznej) oraz stwarzaniem organizacyjnych warunków (porządek w lokalu) umożliwiających sprawne i niezakłócone funkcjonowanie urządzeń oraz ich używanie do celów związanych z komercyjnym procesem organizowania gier hazardowych. Tym samym – zdaniem organu - aktywność skarżącego w zakresie przedsięwzięcia oznaczała, że był on, w myśl art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., "urządzającym gry" na automatach poza kasynem gry.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych w tym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.
Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., a komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia łączne ich rozpoznanie. W tej sytuacji za usprawiedliwione należy uznać przede wszystkim zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 O.p. w powiązaniu z art. 89 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że istota zarzutów sprowadza się do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który uchylając zaskarżoną decyzję organu celnego stwierdził, że w sprawie nie ma wystarczających podstaw dla uznania skarżącego za podmiot urządzający gry, a w konsekwencji przypisania mu odpowiedzialności za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry.
Odnosząc się do tak zarysowanego sporu w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że w myśl art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. karze pieniężnej podlega urządzający gry na automatach poza kasynem gry. Sama ustawa o grach hazardowych nie zawiera legalnej definicji "urządzającego gry", jednak posługuje się tym określeniem w wielu przepisach, z których można wywnioskować zakres treściowy tego pojęcia. Na ich podstawie Naczelny Sąd Administracyjny w orzecznictwie przyjmuje, że "urządzanie gier hazardowych na automatach" to ogół czynności i działań umożliwiających takie gry hazardowe, a w szczególności: udostępnienie potencjalnym graczom automatów do gier, zorganizowanie i pozyskanie odpowiedniego miejsca na zamontowanie urządzeń, przystosowanie go do danego rodzaju działalności, umożliwienie dostępu do takiego miejsca nieograniczonej ilości graczy, utrzymywanie automatów w stanie stałej aktywności, umożliwiającej ich sprawne funkcjonowanie, wypłacanie wygranych, obsługa urządzeń, zatrudnienie i odpowiednie przeszkolenie personelu, zapewniające graczom możliwość uczestniczenia w grze (por. np wyroki NSA z dnia: 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt II GSK 132/18; 19 lipca 2018 r., sygn. akt II GSK 4707/16).
Wykładnia tego pojęcia, umożliwiająca nakładanie kar administracyjnych na więcej niż jeden podmiot jest niezbędna, jeżeli system kontroli i skuteczność przewidzianych przez ustawodawcę sankcji ma mieć realny charakter, zwłaszcza zaś jeżeli spojrzy się na to zagadnienie z perspektywy eliminowania sytuacji obejścia bądź nadużycia prawa przez podmioty uczestniczące w działalności hazardowej. Nie do pogodzenia bowiem z zasadą skuteczności stanowionego prawa byłaby taka wykładnia przepisów ustawy hazardowej, która w istocie pozostawiałaby bez kontroli i sankcji, np. sytuacje tworzenia pozorów urządzania gier na automatach przez jeden podmiot, a więc też jego nominalnej odpowiedzialności, podczas gdy w rzeczywistości gry na automacie urządzane byłyby również na rachunek innego podmiotu jako element wspólnego przedsięwzięcia (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GSK 476/18).
Jednakże w sprawach dotyczących podmiotów, którym nie można wprost przypisać cechy "urządzającego gry na automacie", organy prowadzące postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej powinny dokładnie wyjaśnić ich udział w tego rodzaju przedsięwzięciu. W celu ustalenia odpowiedzialności takiego podmiotu istotne jest udowodnienie, że wykonywał on konkretne czynności pozwalające na przypisanie mu cechy "urządzającego gry na automatach" (por. wyroki NSA z dnia: 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt II GSK 350/18; 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4323/17).
Wojewódzki Sąd Administracyjny za wadliwą uznał taką wykładnię art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, która prowadzi do wniosku, że użyczenie w sensie udostępnienia pomieszczenia, na przykład na podstawie umowy dzierżawy, jest czynnością nie mieszczącą się w pojęciu urządzania gier, o jakich mowa w tym przepisie. Tymczasem zauważyć należy, że w rozpatrywanej sprawie organy administracji dokonały prawidłowej interpretacji omawianej regulacji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wprost wskazano, że z ustalonego stanu faktycznego wynika, że zachowanie strony nie sprowadzało się jedynie do udostępniania powierzchni użytkowej, na której następnie zainstalowano automaty do gier, lecz również na stworzeniu odpowiednich warunków, aby nielegalna gra na automatach w skontrolowanym lokalu mogła być prowadzona. Zapewniła warunki lokalowe, personel i media (w lokalu był pracownik i dostęp do elektryczności).
Czerpała z tego tytułu wymierne korzyści finansowe w postaci 5.800 zł czynszu za dzierżawę części lokalu. Tymczasem z załączonej umowy dzierżawy powierzchni nie wynika, że skarżący był obowiązany do dostarczenia energii elektrycznej, ani świadczenia jakichkolwiek innych (niż wskazane w umowie) powinności na rzecz dzierżawcy w ramach pobieranego czynszu dzierżawnego. Ponadto z zeznań świadka – pracownika lokalu (które Sąd I instancji pominął zupełnie) wynika, że skarżący powierzył swoim pracownikom obowiązek polegający na opiece nad automatami i dbania o porządek (sprzątanie). Zasadnie należało uznać, że skarżący – poprzez swoich pracowników – aktywnie brał udział w procesie organizacji gier hazardowych. Oznacza to również, że skarżący – w myśl art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. był "urządzającym gry" na automatach poza kasynem gry w ramach wspólnego przedsięwzięcia z najemcą lokalu.
Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela pogląd ugruntowany w orzecznictwie, że warunkiem przypisania odpowiedzialności administracyjnoprawnej na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych - w stanie prawnym jak w rozpatrywanej sprawie - jest wykazanie, że dany podmiot aktywnie uczestniczył w procesie urządzania nielegalnych gier, a więc podejmował określone czynności nie tylko związane z procesem udostępniania automatu, lecz także z ich obsługą oraz stwarzaniem technicznych, ekonomicznych i organizacyjnych warunków umożliwiających sprawne i niezakłócone funkcjonowanie samego urządzania oraz jego używanie do celów związanych z zasadniczo komercyjnym procesem organizowania gier hazardowych. Tego rodzaju czynności muszą być wynikiem uprzedniego porozumienia i podziału ról pomiędzy współuczestnikami procesu nielegalnego urządzania gier na automatach poza kasynem gry.
Samo oddanie lokalu (części jego powierzchni użytkowej) nie może być uznane za wystarczającą przesłankę do kwalifikowania podmiotu wydzierżawiającego lokal pod eksploatację automatu jako urządzającego gry i podlegającego karze pieniężnej. O udziale wynajmującego (wydzierżawiającego) lokal lub jego część można mówić, gdy aktywnie uczestniczy on we wskazanych czynnościach i działaniach, przy czym jego zachowania wynikają z porozumienia dokonanego z podmiotem wstawiającym automat i eksploatującym go, a dotyczącego wspólnego prowadzenia przedsięwzięcia w zakresie gier na automatach (gier hazardowych).
W tym kontekście, ocena stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie zastosowania wobec skarżącego art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych wymagała odniesienia się do materiału zgromadzonego w sprawie. Jak już wskazano wyżej, ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy protokołu zeznania świadka, a także z treści zawartej przez skarżącego umowy dzierżawy wynikło nie tylko, że jego celem było udostępnienie powierzchni lokalu, ale także, że to skarżący stworzył uczestnikom gier odpowiednie warunki do przeprowadzania gier na automatach - umożliwił ustawienie automatów podmiotom, które nie posiadały koncesji (zezwolenia) na urządzanie gier hazardowych poza kasynem, sprawował nadzór nad urządzeniami i ich prawidłową eksploatacją, dbał o dopływ energii, zapewniał dostęp do urządzenia osobom chętnym do przeprowadzenia gier i powierzył swym pracownikom obsługę graczy. Zgodzić należy się więc z organem, że skarżący przyjął na siebie pewne obowiązki, a przy tym miał pełną świadomość komercyjnego charakteru gier na automatach.
Okoliczności te w pełni uzasadniają tezę, że aktywność skarżącego nie ograniczała się wyłącznie do obowiązków wynikających z klasycznej umowy dzierżawy (por. też wyrok NSA z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 3183/17, dotyczący także skarżącego). Dodać także należy, że przed wynikającą z tego przepisu odpowiedzialnością administracyjną nie chroni okoliczność nieeksponowania pewnych obowiązków w pisemnej umowie pomiędzy podmiotem uprawnionym do dysponowania powierzchnią lokalu a dysponentem automatów do gier. Podmiot wydzierżawiający część lokalu, w którym prowadzi działalność gospodarczą, mając świadomość, że zawarta umowa dotyczy działalności szczególnego rodzaju - objętej ścisłą reglamentacją państwową - powinien wykazać się należytą ostrożnością i nie podejmować takich działań, które wskazywałyby, że uczestniczy w procederze urządzania gier na automatach poza kasynem gry.
Za niezasadny należało uznać zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. Sąd I instancji zawarł w nim opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu administracyjnym oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn - w jego ocenie - skarga zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia WSA w kwestionowanym zakresie. Jednakże pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej skutecznie podważyły ocenę Sądu I instancji co do dokonanej przez organy administracji wykładni art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych oraz zastosowania tego przepisu polegającego na kwalifikacji prawnej ustalonych okoliczności faktycznych.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568, 695 i 875) orzekł, jak w punktach 1 i 2 sentencji.
Jednocześnie Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 p. p.s.a., który stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Ocena okoliczności rozpoznawanej sprawy uprawniała Naczelny Sąd Administracyjny do odstąpienia od zasądzenia od strony kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zgodnie z zasadą słuszności brak jest podstaw do ponoszenia odpowiedzialności finansowej przez R. L. za wynik postępowania kasacyjnego