Uzasadnienie
I. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], Prezes Urzędu Transportu Kolejowego (dalej jako Prezes UTK) zatwierdził stawki jednostkowe opłaty podstawowej i wskaźniki zwiększające stawki jednostkowe opłaty podstawowej oraz stawki opłat dodatkowych za udostępnienie linii kolejowych własności PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. na okres obowiązywania rozkładu jazdy pociągów 2009/2010.
Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] Prezes UTK zmienił decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r.
- II. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r., [A] Sp. z o.o. w P. (dalej również jako Spółka lub Skarżący) wystąpił, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej jako k.p.a.), z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej z dnia [...] listopada 2009 r.
- III. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] Prezes UTK odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej, stwierdzając że po stronie Spółki nie występuje przesłanka interesu prawnego, nie jest ona zatem stroną uprawnioną.
- IV. Po rozpoznaniu wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., nr [...] Prezes UTK utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] czerwca 2014 r.
- V. Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2573/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
Rozstrzygając kwestię dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie, Sąd pierwszej instancji wskazał, odwołując się do wywodu prawnego zawartego w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2576/14, iż w istocie wyłączenie zasady kontroli legalności decyzji administracyjnych przez sądy administracyjne, o którym mowa w art. 14 ust. 5 u.t.k., należy interpretować ściśle, co oznacza, że należy odnosić je jedynie do decyzji wydanych m.in. na podstawie art. 33 ust. 8 u.t.k., ale już nie do orzeczeń administracyjnych wydanych w trybie nadzwyczajnym (np. stwierdzenia nieważności). Z art. 14 ust. 4 u.t.k. wynika, iż w postępowaniu przed Prezesem UTK stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro więc sądy administracyjne są uprawnione do kontroli działalności administracji publicznej, a wyjątek od tej zasady zawiera art. 14 ust. 5 u.t.k. dotyczący decyzji rozstrzygających co do istoty m.in. w sprawach, o których mowa w art. 33 ust. 8 u.t.k., to w pozostałych sprawach mamy do czynienia z drogą sądowoadministracyjną.
- VI. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł [A] Sp. z o.o. w P. zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) orzeczeniu WSA w Warszawie zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., art. 61a § 1 k.p.a. i w zw. z art. 30 ust. 1 i 8 u.t.k., art. 29 ust. 4 u.t.k. i art. 30 ust. 2 lit. e) dyrektywy 2001/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawania świadectw bezpieczeństwa (Dz. Urz. UE L z 2001 r., nr 75 s. 29), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że [A] - przedsiębiorca będący przewoźnikiem kolejowym korzystającym z infrastruktury kolejowej PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. oraz urządzeń PKP PLK związanych z obsługą pociągów - nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia stawek jednostkowych opłaty podstawowej za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej i za dostęp na sieci kolejowej do urządzeń związanych z obsługą pociągów oraz opłat dodatkowych zarządcy infrastruktury kolejowej PKP PLK, a w konsekwencji nie jest uprawniony do żądania stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu, co skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi na postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu.
Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania;
- 2. zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
- V. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes UTK wniósł o jej oddalenie oraz orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego. Podtrzymał stanowisko prezentowane w dotychczasowym toku postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
VI. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. jest zobowiązany i zarazem uprawniony do zbadania konkretnej sprawy w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Sąd ma jednocześnie obowiązek wziąć z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki ustawodawca enumeratywnie określił w § 2 art. 183 p.p.s.a. Sąd czyni to jednak - jak wskazano - z urzędu, bez względu na podniesienie tego rodzaju uchybienia przez stronę w ramach zarzutów środka odwoławczego.
Należy także zwrócić uwagę, iż z problematyką nieważności postępowania sądowoadministracyjnego związany jest art. 189 p.p.s.a., wskazujący wprost, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu (...), Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę (...). Powyższy przepis jest wyrazem procesowej zasady badania z urzędu przez każdy sąd administracyjny dopuszczalności skargi w każdej sprawie i na każdym etapie jej rozpoznawania. Ponadto, odwołując się do treści uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09 należy zauważyć, iż zawarte w art. 189 p.p.s.a. sformułowanie "jeżeli skarga ulegała odrzuceniu" wskazuje na różne przyczyny odrzucenia tego środka. Mieszczą się tu więc zarówno takie, które bezpośrednio wynikają z wady nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, jak i takie, które wprawdzie uzasadniają odrzucenie skargi, jednakże którym nie można przypisać cechy skutkującej stwierdzeniem nieważności postępowania sądowego.
Przechodząc do meritum Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż zainicjowana skargą spółki [A] sprawa kontroli postanowienia Prezesa UTK w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej stawki opłat za dostęp i korzystanie z infrastruktury kolejowej nie należy do kognicji sądów administracyjnych.
Sąd pierwszej instancji niezasadnie przyjął, stosując analogię do art. 206 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1489 ze zm.), że właściwe do oceny aktu administracyjnego wydanego w trybie nadzwyczajnym w sprawie zatwierdzenia stawek, o którym mowa w art. 33 ust. 8 u.t.k., są sądy administracyjne.
Kluczowe znaczenie dla prawidłowego określenia reżimu sądowej kontroli postanowienia Prezesa UTK z dnia [...] września 2014 r., nr [...] mają przepisy art. 14 ust. 5 i 6, art. 29 ust. 1i i 5, art. 33 ust. 8 oraz art. 66 ust. 1, 2, 2aa i 3 ustawy o transporcie kolejowym.
Jak wskazano, nie ma sporu co do tego, iż skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zakwestionowano postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym (stwierdzenia nieważności) w sprawie dotyczącej decyzji zatwierdzającej stawki opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej. Z treści art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. wynika zaś, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Kontrola ta jest jednak wyłączona w sprawach wymienionych w art. 5 p.p.s.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują takie wyłączenie.
Tym samym okoliczność, iż kontroli sądowoadministracyjnej poddane zostało przez stronę postanowienie organu wydane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a. i zarazem formalnie spełniające warunki z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., nie oznacza jeszcze, iż droga sądowa przed sądem administracyjnym jest z tego powodu dopuszczalna. Choć jest to niewątpliwie istotna wskazówka sugerująca taki właśnie reżim kontroli działań administracji publicznej, to jednak nie można nie dostrzegać przepisów regulujących istotę postępowania, w którym kwestionowany akt został wydany, a także sfery działania organu wyznaczonej przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Dopiero rozważenie tych okoliczności pozwala przesądzić o właściwości danego sądu.
Idąc dalej, z przepisów ustawy o transporcie kolejowym, w szczególności z art. 14 ust. 1 i 2 u.t.k. oraz art. 29 ust. 1i i ust. 5, art. 33 ust. 8, art. 66 ust. 1, 2, 2aa i 3 u.t.k. można wywieść, iż kompetencje Prezesa UTK mają w istocie dwojaki charakter. Po pierwsze, przyjmują one postać uprawnień w pełni władczych, w ramach których Prezes UTK oddziałuje na rynek kolejowy w sferze publicznej, zapewniając ochronę określonych wartości publicznoprawnych np. bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Po drugie, Prezes UTK może też działać w formie decyzji lub postanowienia, jako swoisty regulator ingerujący we wzajemne cywilnoprawne relacje podmiotów rynku kolejowego i rozstrzygający kwestie powstałe na skutek sporu pomiędzy nimi bądź na skutek działania jednego z uczestników, mającego wpływ na rynek bądź jego uczestników. Wprawdzie w obu przypadkach orzekanie następuje decyzją bądź postanowieniem przy zastosowaniu, co do zasady, przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 14 ust. 4 u.t.k.), jednakże przedstawione rozróżnienie ma decydujące znaczenie przy ustalaniu zasad ochrony sądowej.
Rozwijając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż do pierwszej grupy uprawnień bez wątpienia należy zaliczyć możliwość nakazania w drodze decyzji, usunięcia nieprawidłowości w określonym terminie w razie stwierdzenia naruszenia przepisów dotyczących obowiązków zarządców, przewoźników kolejowych oraz użytkowników bocznic kolejowych w zakresie bezpieczeństwa transportu kolejowego np.: zasad prowadzenia ruchu kolejowego i sygnalizacji (art. 14 ust. 1 pkt 1 u.t.k.), warunków technicznych eksploatacji pojazdów kolejowych (art. 14 ust. 1 pkt 1 u.t.k.). Prezes UTK może również decyzją wstrzymać ruch kolejowy lub wprowadzić jego ograniczenia na linii kolejowej lub jej odcinku albo na bocznicy kolejowej w razie stwierdzenia zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego lub bezpieczeństwa przewozu osób i rzeczy (art. 14 ust. 2 pkt 1 u.t.k.).
Do drugiej grupy uprawnień załatwianych w trybie k.p.a. decyzją administracyjną lub postanowieniem należy np. rozstrzygnięcie kwestii udostępnienia infrastruktury kolejowej w razie bezskutecznego upływu terminu zakończenia negocjacji wyznaczonego przez Prezes UTK (art. 29 ust. 1i u.t.k.), rozwiązanie umowy o udostępnienie infrastruktury kolejowej (art. 29 ust. 5 u.t.k.), zatwierdzenie albo odmowa zatwierdzenia stawek jednostkowych opłaty podstawowej oraz opłaty dodatkowe (art. 33 ust. 8 u.t.k.), czy też kary pieniężne nakładane z tytułu niewywiązywania się przez dany podmiot rynku kolejowego z obowiązków wynikających z przepisów prawa względem rynku bądź innych jego uczestników (art. 66 u.t.k.).
W następstwie takiego rozdziału, ustawodawca, z uwagi na rodzaj uprawnień Prezesa UTK i sposób załatwienia przez ten organ poszczególnych spraw, wprowadza różne zasady sądowej kontroli aktów przybierających formalną postać decyzji lub postanowienia. Stosownie bowiem do art. 14 ust. 5 u.t.k., do którego odsyła także ust. 6 tego przepisu, od decyzji wydanych przez Prezesa UTK rozstrzygających co do istoty w sprawach, o których mowa w art. 29 ust. 1i oraz ust. 5, art. 33 ust. 8 oraz art. 66 ust. 1, 2, 2aa i 3 u.t.k., przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie - sądu ochrony konkurencji i konsumentów (SOKiK).
Z kolei art. 14 ust. 6 u.t.k. stanowi, że do postanowień wydanych przez Prezesa UTK w sprawach, o których mowa w art. 33 ust. 8 oraz art. 66 ust. 1-3 u.t.k., na które służy zażalenie, przepis ust. 5 stosuje się odpowiednio, z tym że zażalenie wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia.
Powyższe należy zestawić z istotą sprawy rozpoznawanej przez Prezesa UTK, o której mowa w art. 33 ust. 8 u.t.k. czyli zatwierdzenia stawek jednostkowych opłaty podstawowej oraz opłat dodatkowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie tych przepisów ustawodawca ustanowił sądowy tryb instancyjny, wskazując w art. 14 ust. 5 i 6 u.t.k. jako właściwy do rozpoznania środka odwoławczego w postaci odwołania lub zażalenia - sąd powszechny (SOKiK), zaś w art. 14 ust. 7 u.t.k. właściwy tryb rozpoznania tych środków - przepisy Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach z zakresu regulacji transportu kolejowego. Pomimo więc tego, że samo postępowanie przed Prezesem UTK na mocy art. 14 ust. 4 u.t.k. toczy się wedle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i zwieńczone jest decyzją bądź postanowieniem, to jednak z uwagi na zawarte w tym przepisie zastrzeżenie (ust. 5 i 6), ocena prawidłowości rozstrzygnięć Prezesa UTK należy do kognicji SOKiK, a nie sądu administracyjnego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy to także trybów nadzwyczajnych (w tym występującego w niniejszej sprawie trybu stwierdzenia nieważności). Przemawia za tym okoliczność, iż sądowoadministracyjna kontrola trybu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej dotyczyłaby w istocie sprawy z art. 33 ust. 8 u.t.k., zastrzeżonej dla kontroli SOKiK. Tryb ten dotyczyłby więc nie tylko występującej w niniejszej sprawie kwestii przesłanek odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. Dopuszczenie - jak wskazał WSA w Warszawie - sądowoadministracyjnej kontroli wydanych w trybie stwierdzenia nieważności aktów administracyjnych, w szeroko rozumianej sprawie zatwierdzenia bądź odmowy zatwierdzenia stawek, powodowałoby uprawnienie do skontrolowania przez sąd administracyjny również prawidłowości takiego zatwierdzenia (bądź odmowy). To z kolei, niewątpliwie wiązałoby się z oceną merytoryczną zastrzeżoną na mocy art. 14 ust. 5 i 6 u.t.k. do właściwości SOKiK.
Uwzględniając powyższe, w świetle art. 14 ust. 6 u.t.k. przyjąć należy, że każde postanowienie, którego ramy prawne wyznacza art. 33 ust. 8 u.t.k., podlega zaskarżeniu do SOKiK, a nie do sądu administracyjnego.
Niezasadne było więc przyjęcie przez organ, Skarżącego, a w konsekwencji także przez WSA, iż zaskarżenie podjętego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia następuje w drodze kierowanego do Prezesa UTK wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, z możliwością złożenia następnie skargi do sądu administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, iż z funkcjonalnego punktu widzenia nie do przyjęcia byłaby sytuacja, w której w sprawach dotyczących tego samego stosunku prawnego, jakim jest zatwierdzenie stawek opłat za dostęp i korzystanie z infrastruktury kolejowej, byłby właściwy sąd powszechny bądź sąd administracyjny, w zależności jedynie od tego, w jakim trybie zostałoby wydane rozstrzygnięcie Prezesa UTK. Przyjęcie, że tryb zażaleniowy (do SOKiK) ma zastosowanie we wszystkich zaskarżalnych postanowieniach Prezesa UTK w sprawie zatwierdzenia albo odmowy zatwierdzenia stawek opłat, niezależnie od tego w jakim trybie zostały one podjęte, pozwala uniknąć systemowego dysonansu i w rzeczywistości dwutorowego rozstrzygania tego rodzaju spraw z zakresu transportu kolejowego. Podkreślić należy, iż dopuszczenie, w zależności od zainicjowanego trybu (zwykły, nadzwyczajny), różnych dróg kontroli aktów wydanych w istocie w tej samej sprawie, mogłoby powodować wkraczanie we wzajemne uprawnienia orzecznicze SOKiK i sądów administracyjnych. Taka sytuacja byłaby z kolei niekorzystna pod względem spójności systemu sądowej kontroli aktów z zakresu administracji publicznej.
Z omówionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.
O zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 189 i art. 193 p.p.s.a.