Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2658/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Ł. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie kary pieniężnej.
Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2013 r. w miejscowości K. na drodze krajowej nr 75 inspektor transportu drogowego zatrzymał do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika marki Scania o nr rej. [...] wraz z trzyosiową naczepą marki Lecitrailer o nr rej. [...]. Pojazdem członowym kierował K. K., który wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem desek w imieniu skarżącego.
W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu członowego stwierdzono, że nacisk na pojedynczej osi napędowej pojazdu wyniósł 10,4 tony, co stanowiło przekroczenie o 0,4 tony. Kontrola drogowa nie wykazała przekroczenia innych parametrów. Natomiast podmiot wykonujący przejazd nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.
[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: MWITD) decyzją z dnia [...] października 2013 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za złotych za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV. W uzasadnieniu organ m. in. stwierdził, że w dniu kontroli wykonywany był przewóz drogowy desek długości 4 metrów o różnej grubości, a więc produktu powstałego z obróbki drzewa. Tymczasem zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego Wydawnictwa Naukowego PWN S.A. "drewno" oznacza: "ścięte drzewo, oczyszczone z gałęzi i kory, używane w budownictwie, meblarstwie itp.", lub "kawałek porąbanego drzewa", ewentualnie "tkankę roślin". W kontekście przywołanych definicji organ stanął na stanowisku, że deski stanowią produkt powstały ze ściętego drzewa, oczyszczonego z gałęzi i kory. Dlatego też w sprawie nie można zastosować art. 140aa ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn.
Dz. U. z 2012 r. poz. 1137; dalej: prd), zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej wobec podmiotu wykonującego przejazd, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli rzeczywista masa całkowita pojazdu nienormatywnego nie przekracza dopuszczalnej wielkości a przekroczenie dotyczy wyłącznie nacisku osi pojazdu w przypadku przewozu ładunków sypkich oraz drewna.
Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD) decyzją z dnia [...] marca 2014 r., utrzymał w mocy decyzję MWITD, wskazując w podstawie m. in. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), art. 64 ust. 1, 2, art. 64 c, art. 140 aa ust. 1, 3 pkt 1, 4, art. 140 ab ust. 1 pkt 2, ust. 2 prd oraz art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 260; dalej: udp).
Organ odwoławczy nie dopatrzył się przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 140aa ust. 4 prd. Zdaniem organu, skarżący nie dostarczył także takich dowodów, z których wynikałoby wyłączenie jego odpowiedzialności za brak zezwolenia, w oparciu o regulację art. 140aa ust. 4 prd. Organ zaznaczył, że ustawodawca nie wprowadził legalnej definicji "drewna" w rozumieniu ustawy - Prawo o ruchu drogowym. W ocenie GITD pod pojęciem drewna należy rozumieć drewno, jako surowiec w stanie nieprzetworzonym. Drewno poddane procesowi technologicznemu traci zaś przymiot drewna w rozumieniu ustawy prd. W niniejszym przypadku przewożono deski o określonych wymiarach, co wynika wprost ze specyfikacji wysyłkowej okazanej podczas kontroli. Organ uznał więc, że deski wskutek obróbki utraciły przymiot surowca.
Tym samym nie sposób zaliczyć przewożonych desek o określonych wymiarach do pojęcia "drewna", którym posłużył się ustawodawca w art. 140aa ust. 4 pkt 2 prd. Załadowane deski dawały bowiem możliwość prawidłowego rozmieszczenia na pojeździe.
Skargę na decyzję GITD do WSA w Warszawie wniósł Ł. K. Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 153 ze zm.; dalej: ppsa), wskazał, że droga krajowa nr 75 po której poruszał się kontrolowany pojazd wraz z naczepą, została zaliczona do kategorii dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 ton. Tymczasem, jak wynika z protokołu kontroli, nacisk pojedynczej osi napędowej kontrolowanego ciągnika siodłowego wyniósł 10,4 t, co skutkowało przekroczeniem o 0,4 t. Organy zgodnie przyjęły, że wykonujący przejazd winien legitymować się zezwoleniem kategorii IV, którego jednak nie posiadał.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że sam skarżący w istocie nie kwestionuje ustaleń organu w zakresie wyników pomiaru pojazdu, jak też faktu braku stosownego zezwolenia dla kategorii IV, czy też prawidłowości wyliczenia wysokości kary administracyjnej z uwzględnieniem stopnia przekroczenia dopuszczalnych norm, skarga natomiast ogniskuje się na kwestii prawidłowości dokonanej przez organy ITD oceny podnoszonych przez skarżącego okoliczności egzoneracyjnych, wyłączających jego odpowiedzialność za powstały delikt administracyjny.
Skarżący stoi bowiem na stanowisku, że kontrolowanym pojazdem przewożone było drewno, a skoro nie zostały przekroczone inne parametry, niż nacisk na oś, toczące się wobec niego postępowanie winno zostać umorzone. Skarżący zakwestionował zarazem przyjętą przez organy interpretację pojęcia "drewna" użytego w art. 140aa ust. 4 ustawy prd.
Odnosząc się do tych twierdzeń Sąd I instancji zauważył, że ustawodawca nie wprowadził legalnych definicji użytych w ww. przepisie pojęć, w tym pojęcia "drewno". Zdaniem Sądu, organy właściwie przyjęły, że drewno, o które chodzi w analizowanym przepisie, to wyłącznie surowiec w stanie nieprzetworzonym, a nie każdy produkt, czy półprodukt wytworzony z tego surowca, jak np. deski, które były przewożone w dniu kontroli. Taki kierunek wykładni spornego przepisu uzasadnia charakter analizowanej regulacji. Wprowadza ona bowiem wyjątek od zasady, stąd ograniczenie jej stosowania wyłącznie do określonych i swoistych aspektów jest spójne z zasadą, według której wyjątki i odstępstwa należy interpretować ściśle. Co do zasady drewno jako surowiec pozyskiwane jest w lesie i narażone jest na różne warunki atmosferyczne mogące wpływać na jego ciężar (deszcz, susza). Także jego transport zazwyczaj rozpoczyna się poprzez drogi lokalne.
Przewóz będący przedmiotem sprawy niniejszej dotyczył desek, czyli drewna już przetworzonego, posiadającego wiele zastosowań i łatwo dostępnego, wykorzystywanego głównie jako materiał budowlany. Stąd objęcie tą wyjątkową regulacją nie tylko drewna, jako nieprzetworzonego surowca, ale także desek jako produktów z drewna, czy półproduktów wykraczałoby poza zakres zastosowania przepisu, a to kłóciłoby się z jego szczególnym charakterem.
Reasumując WSA stwierdził, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, należy podzielić stanowisko organu, zgodnie z którym nie zachodzi możliwość uwolnienia się podmiotu wykonującego przejazd od odpowiedzialności, gdyż kontrolowanym pojazdem nie przewożono drewna, albowiem za drewno można uznać wyłącznie surowiec niepoddany obróbce.
Skarżący nie przedstawił przy tym żadnych okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać powstanie naruszenia, a tym bardziej świadczyć o dochowaniu przez niego należytej staranności w realizacji czynności związanych z przewozem, czy chociażby uprawdopodobnić, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia.
W tej sytuacji, wobec stwierdzenia, że nacisk pojedynczej osi napędowej wynosił 10,4 t w kontrolowanym pojeździe na drodze, po której mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t - organy administracji drogowej zasadnie nałożyły na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za brak zezwolenia kategorii IV.
Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organy przepisów postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Ł. K., zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzucił:
- I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- 1) art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i niewydanie decyzji w oparciu o całokształt okoliczności sprawy oraz uchybienie zasadzie rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także poprzez orzekanie bez kierowania się zasadą słuszności interesu strony,
- 2) art. 7 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez brak dokonania wyczerpujących ustaleń dotyczących kwestii wag użytych do pomiaru nacisku ponad 10 ton oraz w zakresie braku wykazania podstawy prawnej podjętej decyzji w sposób zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami,
- 3) art. 8 kpa poprzez sformułowanie uzasadnienia wyroku w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej,
- 4) art. 75 § 1 kpa poprzez uznanie za dowód wyników użycia wag do pomiarów nacisków osi niezgodnie ze wskazaniami producenta,
- 5) art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci sprawdzenia wymiarów kontrolowanego pojazdu oraz rzeczywistej masy całkowitej kontrolowanego pojazdu oraz porzucenie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy;
- II. Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:
- 1) błędną wykładnię art. 140aa ust. 4 pkt 2 prd poprzez uznanie, że przewożony przez skarżącego ładunek nie był drewnem,
- 2) art. 140aa ust. 1 i 4 pkt 1 lit. a) i b) prd poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i obciążenie skarżącego karą w wysokości 5.000 zł za brak zezwolenia kategorii IV, mimo iż okoliczności sprawy i dowody nie wskazują na fakt naruszenia przez skarżącego przepisów w sposób uzasadniający przyjęcie zaistnienia naruszenia i zastosowania kary pieniężnej.
Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji MWITD, a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. Ponieważ w rozpoznawanym przypadku nie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności postępowania - przewidziane w art. 183 § 2 pkt 1-6 ppsa - kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane zarzutach postawionych Sądowi I instancji.
Wobec powyższego - w świetle podstaw, na których oparto skargę kasacyjną w niniejszej sprawie - w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zarzut błędnej wykładni art. 140aa ust. 4 pkt 2 prd. Zgodnie z tym przepisem, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, (tj. kary za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez stosownego zezwolenia lub niezgodnie z jego warunkami) wobec podmiotu wykonującego przejazd, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli rzeczywista masa całkowita pojazdu nienormatywnego nie przekracza dopuszczalnej wielkości lub wielkości określonej w zezwoleniu, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, a przekroczenie dotyczy wyłącznie nacisku osi pojazdu w przypadku przewozu ładunków sypkich oraz drewna.
W rozpoznawanej sprawie poza sporem kontrola drogowa wykazała przekroczenie nacisku na pojedynczej osi napędowej pojazdu (o 0,4 tony), nie stwierdzono natomiast przekroczenia innych parametrów. Tym samym zasadniczy spór wymaga odkodowania znaczenia pojęcia "drewna" użytego w art. 140aa ust. 2 prd, prawidłowości oceny czy w rozpatrywanym przypadku przewożony ładunek był drewnem w rozumieniu tego przepisu, a w konsekwencji czy w sprawie powinna znaleźć zastosowanie regulacja skutkująca umorzeniem postępowania przed organami administracji publicznej.
W ustawie - Prawo o ruchu drogowym ustawowej definicji "drewna" brak. W takiej sytuacji, co do zasady, jedną z reguł wykładni językowej jest domniemanie języka potocznego, co znaczy, że interpretowanym zwrotom przypisuje się takie znaczenie jakie posiadają w języku potocznym, o ile nie istnieją uzasadnione przyczyny do przypisania im innego znaczenia.
Istotnie - jak przyjął Sąd I instancji podzielając stanowisko organu w kwestii wykładni art. 140aa ust. 4 pkt 2 prd - w słownikowym znaczeniu "drewno" to przede wszystkim "ścięte drzewo, oczyszczone z gałęzi i kory, używane w budownictwie, meblarstwie itp." Jednakże, zdaniem składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie, interpretacja art. 140aa ust. 4 pkt 2 prd, oparta na przedstawionym wyżej znaczeniu zwrotu "drewno", nie może być uznana za trafną. Prowadziłoby to bowiem do uznania, że np. przewóz ściętych drzew, a nieoczyszczonych z kory, nie dawałby podstaw do stosowania omawianego przepisu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazówek do prawidłowego zrozumienia, co należy rozumieć pod pojęciem "drewna", można poszukiwać w regulacjach art. 61 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Otóż zgodnie z art. 61 ust. 15 tej ustawy, przy przewozie drewna jego rzeczywistą masę ustala się jako iloczyn objętości ładunku i normatywnej gęstości ustalonej dla danego gatunku drewna. Z kolei w ust. 16 ustawodawca zawarł delegację dla ministra właściwego do spraw środowiska i ministra właściwego do spraw gospodarki w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, gęstości drewna, uwzględniając w szczególności gatunki drewna mające zastosowanie w przemyśle i budownictwie, jego rodzaj i postać, w jakiej jest ono przewożone, mając na uwadze potrzebę ustalenia masy przewożonego drewna w celu uniknięcia przekroczenia nacisków osi pojazdów i ograniczenia negatywnego wpływu na stan techniczny dróg.
W wykonaniu tej delegacji wydano rozporządzenie Ministra Środowiska oraz Ministra Gospodarki z dnia 2 maja 2012 r. w sprawie określenia gęstości drewna. Brak regulacji w powyższym akcie wykonawczym co do postaci przewożenia drewna nie zmienia faktu, że ustawodawca zakładał jednak, że tego typu ładunek może być przewożony w różnych postaciach.
W świetle przedstawionych unormowań zasadne jest zatem przyjęcie, że wyodrębnienie "drewna" - jako ładunku szczególnego rodzaju z punktu widzenia m.in. ustalania jego rzeczywistej masy ale także z punktu widzenia zasadności nakładania kar pieniężnych za przejazd pojazdem nienormatywnym - uzasadnione jest specyfiką tego ładunku, związaną z jego gęstością. Jak już wskazano ustawodawca wyraźnie dopuszczał - jak na to wskazuje treść przytoczonej delegacji - przewóz ładunków "drewna" w różnych postaciach.
W tym stanie rzeczy skład orzekający podziela wyrażony już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że "drewnem" w rozumieniu art. 140aa ust. 4 pakt 2 prd jest wszystko to, co zachowuje naturalne cechy tego surowca (ścięte drzewo), niezależnie od postaci jaką mu nadano (por. wyroki NSA: z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 1693/16, z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1932/15, z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1933/15).
Z tych wszystkich względów postawiony Sądowi I instancji zarzut błędnej wykładni art. 140aa ust. 4 pkt 2 prd jest trafny i usprawiedliwia wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku. Bezprzedmiotowe tym samym jest odniesienie się do pozostałych podstaw kasacyjnych, zmierzających do wykazania braków w ustaleniach faktycznych sprawy w kwestii wag użytych do pomiarów w toku kontroli jak i w kwestii okoliczności uzasadniających ewentualne zastosowanie art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. a i b prd.
Z uwagi na przedstawione wyżej i niesporne okoliczności odnośnie możliwości zastosowania art. 140aa ust. 4 pkt 2 prd, istotę sprawy uznać należy za dostatecznie wyjaśnioną – co uzasadnia rozstrzygnięcie na podstawie art. 188 ppsa, w myśl którego w takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę.
Skoro organy - wskutek błędnej wykładni pojęcia "drewno" a w następstwie tego wadliwych ustaleń faktycznych sprawy - wadliwie nie zastosowały w sprawie art. 140aa ust. 4 pkt 2 prd, to znaczy, że zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ppsa.
Przypomnieć trzeba w tym miejscu, że ponieważ według art. 140aa ust. 4 pkt 2 prd, w razie spełnienia określonych tym przepisem przesłanek – co miało miejsce w rozpatrywanym przypadku – postępowania w sprawie nałożenia kary wobec podmiotu wykonującego przejazd nie wszczyna się a wszczęte umarza, to znaczy, że wobec zaistnienia podstawy do umorzenia postępowania zasadne było oprócz uchylenia wydanych w sprawie decyzji także jednoczesne umorzenie postępowania na podstawie art. 145 § 3 ppsa.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt. 1 - 2 sentencji wyroku.
Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt 3) wydano na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) w zw. z § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.) w związku z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od GITD na rzecz skarżącego zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, który sporządził i wniósł skargę kasacyjną i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed WSA (450 zł), a także zwrot uiszczonych wpisów od skargi (200 zł) i skargi kasacyjnej (100 zł), a także opłaty od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku WSA (100 zł).