Uzasadnienie
Objętym skargą kasacyjną postanowieniem z dnia 6 lipca 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 1160/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę "M." Sp. z o.o. w R. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 marca 2005 r. - stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji Starosty R. z dnia 21 grudnia 2004 r. odmawiającej umorzenia należności wyżej wymienionej spółki z tytułu pożyczki uzyskanej z Funduszu Pracy.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji podniósł, iż S. Z, który podpisał i wniósł w imieniu wskazanej spółki przedmiotową skargę, został wezwany (między innymi) do uzupełnienia jej braku formalnego - poprzez nadesłanie "dokumentu upoważniającego S. Z. do reprezentacji spółki w dacie wniesienia skargi..." wraz z pouczeniem, że nieuzupełnienie braku w terminie 7 dni spowoduje odrzucenie skargi.
Wezwanie to zostało doręczone w dniu 23 maja 2005 r. W zakreślonym terminie wpłynęło pełnomocnictwo z dnia 4 kwietnia 2005 r. wraz z odpisem z Krajowego Rejestru Sądowego wg stanu na dzień 27 kwietnia 2005 r. Oceniając to pełnomocnictwo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do wniosku, że nie upoważniało ono S. Z. do reprezentowania spółki w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a tylko w postępowaniu administracyjnym.
W tej sytuacji uznać zaś należało, iż w wyznaczonym terminie nie uzupełniono braku formalnego skargi i podlegała ona odrzuceniu z mocy art. 58 § 1 pkt 3 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a.
W złożonej skardze kasacyjnej "M." Sp. z o.o. w R. zarzuciła postanowieniu Sądu I instancji naruszenie:
- - prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. art. 35, 36, 39 i 40 p.p.s.a. w związku z art. art. 91, 87 § 2 i 88 Kodeksu postępowania cywilnego (k.p.c.),
- - przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez uchybienie art. 141 § 4 i 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 65 Kodeksu cywilnego (k.c.).
Uzasadniając skargę kasacyjną w zakresie naruszenia prawa materialnego wskazano, że art. 39 p.p.s.a. "tak jak i art. 91 k.p.c." uprawnia pełnomocnika do wszystkich łączących się ze sprawą czynności procesowych, a więc także do wnoszenia środków odwoławczych na wszystkich szczeblach instancji. Ponadto - jak podniesiono, w literaturze i orzecznictwie - reprezentowany był pogląd, że pełnomocnik ustanowiony przez stronę w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 33 § 1 k.p.a. (tzn. Kodeksu postępowania administracyjnego) może korzystać z przyznanego mu umocowania do działania w imieniu strony - również w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdy w roli pełnomocnika występować ma osoba należąca do kręgu osób wskazanych w art. 87 k.p.c. (jego odpowiednikiem jest zdaniem strony skarżącej art. 35 p.p.s.a.) oraz gdy z treści pełnomocnictwa wynika umocowanie do działania przed sądem.
W niniejszej sprawie jako pełnomocnik działał pracownik spółki - dyrektor zatrudniony na podstawie umowy o pracę. Nie ma zatem wątpliwości, co do istnienia i zakresu upoważnienia do jego występowania w imieniu strony, tym bardziej że S. Z. posiadał ogólne (znajdujące się w aktach) upoważnienie do działania - jako dyrektor, a nadto strona, w imieniu której działał pełnomocnik potwierdziła wszystkie dokonane przez niego czynności (świadczy o tym zapis w treści pełnomocnictwa "popiera złożone przez dyrektora środki odwoławcze").
Według strony skarżącej, błędem Sądu I instancji było odrzucenie skargi bez ustalenia faktów i wyjaśnienia istotnych wątpliwości, co stanowi naruszenie art. 141 § 4 i 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zdaniem strony skarżącej nie zachodziła bowiem potrzeba wzywania do złożenia nowego pełnomocnictwa (i odrzucenia skargi z powodu nieuzupełnienia jej braku) - bowiem pełnomocnictwo znajdowało się w aktach sprawy.
Nadto, jeżeli Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zakres udzielonego pełnomocnictwa nie został określony wyraźnie, to dla ustalenia oczywistej woli mocodawcy winien zastosować reguły wynikające z art. 65 k.c., a nie poprzestawać na dosłownym brzmieniu dokumentu dotyczącego pełnomocnictwa.
W konsekwencji wadliwego odrzucenia bezpodstawnie zamknięto zaś stronie skarżącej drogę do sądu.
Skarga kasacyjna zaakcentowała też, iż treść wezwania do uzupełnienia braku formalnego skargi mogła być niezrozumiała dla S. Z., który nie jest prawnikiem, a nadto jest obcokrajowcem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę tylko nieważność postępowania.
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została wniesiona z powołaniem na obie podstawy wymienione w art. 174 k.p.a.
Regułą jest rozpoznawanie w pierwszej kolejności zarzutów sformułowanych w oparciu o podstawę określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Niewadliwość ustaleń stanu faktycznego warunkuje bowiem rozważanie kwestii materialnoprawnych. W przedmiotowej sprawie wskazać trzeba nadto na formalny charakter zaskarżonego postanowienia, wydanego bez badania zasadności skargi - wobec stwierdzenia przesłanki do jej odrzucenia.
W ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. rozpoznawana skarga kasacyjna zarzucała uchybienie art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 65 k.c.
Biorąc pod uwagę, iż odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał na normę prawną zawartą w art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - na wstępie należało ocenić zarzuty dotyczące naruszenia tego przepisu.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie jej braków formalnych.
Zacytowane uregulowanie stanowi niewątpliwie przewidzianą (dozwoloną) przez ustawodawcę reakcję sądu administracyjnego na zaniechanie zastosowania się skarżącego do wezwania sądu określającego braki formalne skargi. Reakcja ta jest niewątpliwie dotkliwa, skoro w jej konsekwencji następuje odstąpienie od badania merytorycznej zasadności skargi i wydanie orzeczenia o formalnym tylko charakterze, o odrzuceniu skargi.
Wyjątkowość tego rozwiązania (w stosunku do zasady merytorycznego rozpoznawania skargi) oraz znaczenie skutków jego zastosowania dla podmiotu domagającego się rozpoznania jego sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny, niezawisły sąd wymaga ścisłej interpretacji treści analizowanego przepisu oraz wszechstronnego badania, czy w konkretnym przypadku rzeczywiście zaistniały w pełni przesłanki umożliwiające sięgnięcie do sankcji tak drastycznej - jak odrzucenie skargi.
Inne podejście kłóciłoby się z konstytucyjnie gwarantowanym prawem do sądu (art. 45 ust. 1 i 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Dz.U. Nr 78, poz. 483).
Warunkiem wstępnym stwierdzenia, że strona zaniechała zastosowania się do wezwania dotyczącego braków formalnych skargi, jest precyzyjne i jednoznaczne sformułowanie oczekiwań sądu. W tym zakresie należy mieć też na względzie powinności sądu co do stron występujących w sprawie bez adwokata lub radcy prawnego, jakie wynikają z art. 6 p.p.s.a.
Podkreślenie przez ustawodawcę, że stronie występującej w sprawie bez adwokata lub radcy prawnego należy udzielać potrzebnych wskazówek, co do czynności procesowych oraz pouczać ją o skutkach prawnych tych czynności i skutkach zaniedbań, sprawia konieczność także takiego redagowania wysyłanych przez sąd wezwań, aby mogły być one właściwie odczytane przez stronę nie mającą w sprawie profesjonalnego zastępstwa procesowego.
W niniejszej sprawie wezwanie Sądu I instancji, dotyczące braków formalnych skargi polegało na zobowiązaniu do złożenia "dokumentu, z którego wynikałoby upoważnienie do reprezentacji spółki w dacie wniesienia skargi przez S. Z. (odpis umowy spółki, wyciąg z rejestru sądowego, statut itp.)".
Należy podzielić spostrzeżenia skargi kasacyjnej, iż takie sformułowanie wezwania mogło być niezrozumiałe dla jego adresata, nie będącego profesjonalnym zastępcą procesowym.
W przytoczonym wezwaniu zabrakło podkreślenia, iż Sąd oczekuje złożenia pełnomocnictwa procesowego do występowania przed sądem administracyjnym - wobec uznania, że nie zawiera go żadne ze znajdujących się dotąd w aktach sprawy pełnomocnictw, jakie organy upoważnione do reprezentacji spółki (zgodnie z umową spółki i odpisem z Krajowego Rejestru Sądowego) udzieliły S. Z. Zważyć trzeba, iż bezpodstawne byłoby twierdzenie, że S. Z. zlekceważył otrzymane wezwanie, skoro zareagował na nie - składając nowe pełnomocnictwo (z datą bezpośrednio poprzedzającą złożenie skargi, co mogło nawiązywać do treści wezwania akcentującego datę złożenia skargi) oraz uaktualniony odpis z Krajowego Rejestru Sądowego (to z kolei nawiązywało do zwrotu wezwania mówiącego o wyciągu z rejestru sądowego).
Oczywiście innym zagadnieniem jest, że złożone w wyniku wezwania pełnomocnictwo, nie zawierało - co słusznie zauważył Sąd I instancji - upoważnienia do reprezentowania skarżącej spółki w postępowaniu sądowym (wyraźnie ograniczało bowiem jego zakres do postępowania administracyjnego).
Uwzględnienie wadliwości wezwania do usunięcia braków formalnych z wyłuszczonych przyczyn, wykluczało możliwość zastosowania sankcji przewidzianej w art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i ta okoliczność przesądza już wystarczająco o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mógł natomiast odnieść skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.
Pomijając już, że w przypadku postanowienia przepis ten winien być powoływany w związku z art. 166 p.p.s.a., to stwierdzić należy, iż wprawdzie uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia jest lakoniczne, ale z drugiej strony ogólnikowe też wywody skargi kasacyjnej nie wskazują na czym miałoby konkretnie polegać uchybienie normie wynikającej z art. 141 § 4 p.p.s.a. i tym bardziej jego wpływu na wynik sprawy.
Tytułem przykładu można przytoczyć uwagę o braku rozważenia, iż w aktach sprawy znajdowało się pełnomocnictwo upoważniające do reprezentowania skarżącej spółki przed Sądem I instancji. Z podniesieniem tej uwagi nie połączono bowiem wskazania, o które konkretnie ze znajdujących się w aktach sprawy kilku pełnomocnictw chodzi oraz stosownej argumentacji dla poparcia przedstawionej tezy.
Przekraczałoby zaś kognicję Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 183 § 1 p.p.s.a.) domyślanie się intencji strony składającej skargę kasacyjną.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego.
Zważyć należy przede wszystkim, iż powołane przez skargę kasacyjną w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przepisy nie należą do norm prawa materialnego, lecz procesowego. Ponadto zarzut naruszenia prawa poprzez jego błędną wykładnię wymagałby wykazania, że uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia zawierało wywody w obrębie określonych przepisów i przedstawione przez Sąd I instancji ich rozumienie jest wadliwe.
Nie sposób też nie podnieść, iż argumentacja skargi kasacyjnej związana z odwoływaniem się do rozumienia przepisów Kodeksu postępowania cywilnego jest co do zasady chybiona na gruncie postępowania przed sądem administracyjnym, zważywszy na odrębne uregulowanie przez ustawodawcę w tym zakresie reguł procedury (p.p.s.a.).
Odnośnie zaś powoływanych poglądów literatury i orzecznictwa na tle stosowania art. 33 § 1 k.p.a., to skarga kasacyjna pomija uwzględnienie przytaczanego przecież wymogu, iż z treści pełnomocnictwa wynikać musi umocowanie do działania przed sądem administracyjnym.
Twierdzenia strony skarżącej o wystarczającym pełnomocnictwie S. Z. (ogólnym upoważnieniu do reprezentowania skarżącej spółki) nie zostały jak już zaznaczono połączone ze sformułowaniem zarzutu poprzez analizę konkretnie określonego dokumentu.
Co do zaś potwierdzenia czynności pełnomocnika przez skarżącą spółkę, to wypada zauważyć, iż odwoływanie się w tej materii do treści pełnomocnictwa złożonego na skutek wezwania Sądu I instancji jest nieporozumieniem, biorąc pod uwagę nie tylko to, że wskazane pełnomocnictwo wystawiono w dniu 4 kwietnia 2005 r., ale przede wszystkim fakt, iż zwrot o popieraniu środków odwoławczych odnosi się wprost do decyzji organu I instancji w postępowaniu administracyjnym, tzn. Starosty R. Nie ma więc żadnego znaczenia dla oceny czynności podjętych w postępowaniu sądowym.
Zważywszy, iż skarga kasacyjna jest jednak zasadna, choć tylko w zakresie omówionego na wstępie naruszenia art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a.