Uzasadnienie
I. Wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2015r. syg. akt II SA/Ol 378/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę "[A.]" Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Olsztynie z dnia [...] marca 2015r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia poświadczenia rejestracji automatu do gier.
Z przedstawionego przez Sąd I instancji stanu sprawy wynika, że Naczelnik Urzędu Celnego w O. decyzją z dnia [...] lutego 2011r. cofnął rejestrację nr [...], dopuszczającą do eksploatacji należący do "[A.]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. automat o niskich wygranych [B.], nr fabryczny: [...] a Dyrektor Izby Celnej w Olsztynie decyzją z dnia [...] maja 2011r. utrzymał ją w mocy. Skarga Spółki na ostatnio wymienioną decyzję została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 listopada 2011r. sygn. akt. II SA/Ol 563/11. Wyrok ten oraz decyzja Dyrektora Izby Celnej w Olsztynie z dnia [...] maja 2011r. i poprzedzającą ją decyzja Naczelnika Urzędu Celnego w O. z dnia [...] lutego 2011r. zostały następnie uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013r. sygn. akt. II GSK 298/12.
Naczelnik Urzędu Celnego w O., zgodnie z wytycznymi wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, skierował sporny automat do badania sprawdzającego w trybie art. 23b ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych (Dz.U. nr 201, poz. 1540 ze zm.), zwanej u.g.h. W dniu [...] grudnia 2014r. Wydział Laboratorium Celne Izby Celnej w Białymstoku wydał opinię nr [...] z badania sprawdzającego automatu [B.], nr fabryczny [...].
Decyzją z dnia [...] stycznia 2015r. Naczelnik Urzędu Celnego w O. cofnął poświadczenie rejestracji automatu [B.].
Utrzymując w mocy tę decyzję Dyrektor Izby Celnej w Olsztynie wskazał, że podstawą cofnięcia rejestracji jest opinia z badania sprawdzającego przeprowadzonego przez upoważnioną jednostkę badającą, potwierdzająca, że zarejestrowany automat nie spełnia warunków określonych w u.g.h. Opinia ta została sporządzona przez jednostkę badającą zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 9 marca 2012r. w sprawie szczegółowych warunków rejestracji i eksploatacji automatów i urządzeń do gier (Dz.U. z 2012r. poz. 312). Wynik tego badania, stanowiący kwalifikowany dowód dający sam w sobie autonomiczną i w zupełności wystarczającą podstawę do cofnięcia rejestracji z mocy art. 23a ust. 7 u.g.h., koresponduje z innymi dowodami w sprawie. Gama stwierdzonych podczas badania nieprawidłowości obejmuje szereg obszarów, począwszy od wadliwej konstrukcji automatu, a skończywszy na działaniu automatu w sposób naruszający elementarne reguły gier na automatach o niskich wygranych.
Organ odwoławczy podniósł, że chociaż każda z tych nieprawidłowości koliduje ze zdefiniowanymi prawem warunkami urządzania gier na automatach o niskich wygranych, kluczowe znaczenie w sprawie odgrywa funkcjonalność automatu polegająca na umożliwieniu prowadzenia gry, w której dostępna stawka za udział w jednej grze oraz wysokość jednorazowej wygranej osiągają wymiar zdecydowanie przewyższający bezwzględnie obowiązujący limit. Okoliczność ta, stwierdzona zgodnymi, współgrającymi ze sobą ustaleniami funkcjonariuszy Służby Celnej, biegłego sądowego i upoważnionej jednostki badającej, potwierdza powzięte w tym przedmiocie podejrzenia organu.
W opinii technicznej z dnia [...] grudnia 2014r. jednostka badająca stwierdziła, co podkreślił organ odwoławczy, negatywny wynik badania. Z przepisu art. 129 ust. 3 u.g.h. wynika wprost, że wartość jednorazowej wygranej nie może być wyższa niż 60 zł, a wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze nie może być wyższa niż 0,50 zł. W trakcie badań sprawdzających jednostka badająca ustaliła bezsprzecznie, że maksymalna stawka za udział w jednej grze przekracza dopuszczalną wartość. Według tabeli wygranych wartość maksymalnej jednorazowej wygranej w pozostałych grach kształtuje się na poziomie przekraczającym znacznie próg ustawowy. W świetle art. 23a ust. 7 u.g.h. wystarczające dla cofnięcia rejestracji jest stwierdzenie niezgodności automatu z warunkami określonymi w u.g.h.
Zdaniem organu odwoławczego, za jedną grę uznać należy zamknięty cykl rozpoczynający się uruchomieniem gry i kończący się wraz z jej finałem, niezależnie od tego czy dana gra ma przebieg jednoetapowy, czy też składający się z wielu etapów (losowań). Ustawodawca nie sprecyzował definicji pojęć "wartości jednorazowej wygranej" oraz "maksymalnej stawki za udział w jednej grze" jako elementów charakteryzujących gry na automatach o niskich wygranych. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem pod pojęciem "wartości jednorazowej wygranej kryje się ilość punktów przeliczona na złotówki (zgodnie z przelicznikiem podanym w opinii jednostki badającej oraz w umieszczonej na automacie informacji), którą można wygrać w trakcie raz podjętej czynności gry.
Natomiast pod pojęciem "maksymalnej stawki za udział w jednej grze" należy rozumieć ilość punktów przeliczoną na kwotę najwyższej opłaty, jaką grający może poddać ryzyku w trakcie jednej gry, nie zaś opłatę wnoszoną odrębnie za każdy jednostkowy zakład (losowanie) stanowiący jeden z elementów składowych gry.
II. Uznając tę decyzję za zgodną z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że Izba Celna w Białymstoku Laboratorium Celne posiada status jednostki badającej a akredytacja, o której mowa w art. 23f ust. 1 u.g.h. nie musi być akredytacją w dziedzinie badań technicznych automatów o niskich wygranych, ani szerszą akredytacją w dziedzinie badań urządzeń mechanicznych, elektromechanicznych i elektronicznych. Analiza art. 23f ust. 1 – ust. 6 u.g.h., odnoszących się do procedury udzielania upoważnień do badań technicznych automatów i urządzeń do gier, dowodzi, że przepisy, nie wymagają, aby jednostka ubiegająca się o udzielenie upoważnienia, przedstawiła sprecyzowaną zakresowo akredytację. Zgodnie z art. 23f ust. 1 pkt 1 u.g.h. od jednostki badającej wymaga się jedynie posiadania akredytacji Polskiego Centrum Akredytacji lub innego podmiotu wymienionego w tym przepisie. Nie ma w tym przepisie w ogóle mowy, jaka to ma być akredytacja, a w szczególności, jaki ma być jej zakres, czy też, jakiej normy zharmonizowanej wymagania, ma spełniać jednostka oceniająca zgodność lub ewentualnie jakie dodatkowe wymagania ma spełniać jednostka. Sąd I instancji uznał, że z przepisów ustawy nie wynika obowiązek przedstawienia Ministrowi Finansów akredytacji dopasowanej zakresowo do charakterystyki badań koniecznych do przeprowadzenia efektywnych badań technicznych automatów i urządzeń do gier a jedynie obowiązek przedstawienia jakiejkolwiek akredytacji, wydanej przez podmioty wymienione w art. 23f ust. 1 pkt 1 u.g.h. Posiadanie takiej akredytacji jest jedynie swego rodzaju warunkiem wstępnym skutecznego ubiegania się o upoważnienie. Przedstawienie akredytacji, niezależnie od zakresu badań, których dotyczy, pozwala na stwierdzenie, że jednostka aplikująca o upoważnienie spełnia podstawowe wymogi organizacyjne dla jednostek posiadających akredytację. Tylko takie jednostki, w pewien sposób wstępnie wyselekcjonowane, mogą ubiegać się o upoważnienie do badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Zgodnie z art. 23f ust. 1 pkt 2 u.g.h. zdolność jednostek do tak specjalistycznych badań, jakich ma dotyczyć upoważnienie, jest sprawdzana przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych, mającego - zgodnie z tym przepisem - obowiązek ocenić, czy aplikująca jednostka zapewnia odpowiedni standard przeprowadzanych badań. Gdyby zakres akredytacji miał dotyczyć badań pozwalających na przeprowadzenie badań technicznych automatów i urządzeń do gier, to wówczas samodzielne badanie przez ministra okoliczności wymienionych w art. 23f ust. 1 pkt 2 u.g.h. byłoby zbędne.
Sąd I instancji zauważył, że okoliczność, czy jednostka badająca spełnia ustawowe warunki do uzyskania upoważnienia, o którym mowa w art. 23b ust. 3 u.g.h. i w art. 23f ust. 1 u.g.h. sprawdzana jest wyłącznie w toku postępowania, prowadzonego przez Ministra Finansów, wszczętego na wniosek zainteresowanej jednostki badającej. W przypadku pozytywnej weryfikacji przesłanek wymienionych w art. 23f ust. 1 u.g.h., jednostka otrzymuje upoważnienie, a jego udzielenie przez właściwego ministra przybiera postać czynności materialno-technicznej. Organ celny, prowadząc postępowanie w sprawie cofnięcia poświadczenia rejestracji automatu o niskich wygranych, a także strona tego postępowania, nie mogą skutecznie kwestionować prawidłowości czynności materialno-technicznej Ministra Finansów udzielenia upoważnienia do badań technicznych automatów i urządzeń do gier. W sprawie skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu wskazującego, że osoby, które opracowały sporną opinię nie posiadają odpowiednich kwalifikacji i przygotowania do przeprowadzania badań technicznych automatów, a Laboratorium Celne Izby Celnej w Białymstoku nie zapewnia odpowiedniego standardu przeprowadzanych badań, w tym przeprowadzania ich przez osoby o odpowiedniej wiedzy technicznej w zakresie automatów do gier.
Skarżąca nie wykazała istnienia żadnej z okoliczności, która w świetle art. 23f ust. 1 u.g.h. mogłaby podważyć prawidłowość udzielenia przez Ministra Finansów tej jednostce upoważnienia do badań technicznych automatów i urządzeń do gier.
Przepis art. 129 ust. 3 u.g.h. zawiera - jak wyjaśnił Sąd I instancji - definicję gry na automacie o niskich wygranych i jako taki nie ustanawia warunków uniemożliwiających lub ograniczających prowadzenie gier na automatach poza kasynami i salonami gier albo mogące wpływać na sprzedaż takich automatów. Przepis ten nie może być uznany za "techniczny" w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, zwanej dyrektywą nr 98/34/WE. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji nie było wyłącznie ustalenie, że w opinii jednostki badającej zakwestionowano wartość jednorazowej wygranej i wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze, lecz także inne naruszenia, których istnienie stanowiło wystarczającą podstawę do stwierdzenia, że przedmiotowy automat nie spełnia wymogów ustawy. To ustalenie obligowało organ do wydania decyzji o cofnięciu poświadczenia rejestracji na podstawie art. 23a ust. 7 u.g.h.
- III. "[A.]" Sp. z o.o. w W. wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zaskarżając go w całości.
W skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i na podstawie art. 188 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Dyrektora Izby Celnej w Olsztynie z dnia [...] marca 2015r. i poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w O. z dnia [...] stycznia 2015r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 185 p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, bądź spisu kosztów.
Na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów:
wydruku ze strony internetowej Polskiego Centrum Akredytacji zawierającego aktualny zakres akredytacji Laboratorium Celnego Izby Celnej w Białymstoku;
opinii dr I. S. z dnia [...] czerwca 2014r. w sprawie Analizy dokumentów Polskiego Centrum Akredytacji dotyczących zakresu akredytacji laboratorium badawczego na okoliczność, iż Izba Celna w Białymstoku nie posiada odpowiedniej do przedmiotu badań akredytacji Polskiego Centrum Akredytacji, ani też nie zapewnia odpowiedniego standardu przeprowadzanych badań, w tym nie zapewnia przeprowadzania ich przez osoby o odpowiedniej wiedzy technicznej w zakresie automatów i urządzeń do gier, ani nie dysponuje odpowiednim wyposażeniem technicznym, a zatem nie jest jednostką badającą, która spełniałaby warunki określone art. 23f u.g.h.
W skardze kasacyjnej Spółka zarzuciła naruszenie:
- 1. prawa materialnego, a mianowicie art. 23f ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz ust. 3, ust. 5 pkt 1, ust. 6 i art. 129 ust. 3, art. 2 ust. 3 i ust. 5 u.g.h. w zw. z art. 2 pkt 3, art. 15 ust. 2 pkt 3, art. 15 ust.. 6, art. 16 ust. 2 pkt 5, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o systemie oceny zgodności (t.j.: Dz.U. z 2010r. nr 138, poz. 935 z późn. zm.), zwanej ustawą o systemie zgodności, jak również z art. 5 ust. 1 i ust 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008 z dnia 09 lipca 2008r. ustanawiające wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylające rozporządzenie (EWG) nr 339/93, przez ich:
- a) nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że przesłanką otrzymania statusu jednostki badającej jest przedstawienie certyfikatu akredytacji udzielonego na cokolwiek, a nie certyfikatu akredytacji w zakresie badań technicznych automatów i urządzeń do gier;
- b) nieprawidłowe zastosowanie w sprawie polegające na przyjęciu, iż Izba Celna w "Gdyni" przedłożyła Ministrowi Finansów prawidłowy certyfikat akredytacji i w związku z tym jest uprawnioną jednostką badającą;
naruszeniu prawa materialnego, a mianowicie art. 129 ust. 3 u.g.h. w zw. z art. 18 ust. 1 u.g.h., przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "stawką za udział w jednej grze" nie jest wyłącznie opłata/cena za przystąpienie do jednej gry pobierana z licznika wpłat (opłata nie będąca jednostką ryzyka), lecz wszelkie wartości podlegające ryzyku w trakcie jednej gry, co prowadzi do wniosków ewidentnie sprzecznych z wykładnią gramatyczną i systemową tych przepisów oraz narusza zakaz dokonywania wykładni per non est;
prawa materialnego, a mianowicie art. 129 ust. 3 u.g.h. w zw. z art. 22 Konstytucji RP, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "jednorazową wygraną" jest sumą szeregu jednorazowych wygranych (czyli "wygrana wielorazowa"), w zestawieniu z faktem, że ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej nie można dorozumiewać ani domniemywać;
prawa materialnego, a mianowicie art. 129 ust. 3 u.g.h. w zw. z art. 1 pkt 11 i w zw. z art. 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 129 ust. 3 u.g.h. (do którego odwołuje się art. 138 ust. 3 u.g.h.):
nie jest przepisem "technicznym" stanowiącym specyfikację techniczną produktu wytwarzanego przemysłowo, tj. automatu o niskich wygranych o parametrach technicznych (immanentnych cechach produktu) zdefiniowanych właśnie w art. 129 ust. 3 u.g.h. w postaci parametru "stawki za udział w jednej grze" oraz "jednorazowej wygranej";
nie jest przepisem "technicznym" w tym znaczeniu, że nie może mieć istotnego wpływu na sprzedaż lub/i właściwości produktu w postaci automatu o niskich wygranych, podczas gdy dla zapewnienia możliwości dalszego wykorzystywania automatów o niskich wygranych jako produktów o parametrach technicznych wskazanych w art. 129 ust. 3 u.g.h., konieczna będzie ich modyfikacja (istotna zmiana właściwości tego rodzaju urządzeń) przez pozbawienie produktu zasadniczych cech w postaci limitowanej kwotowo "stawki za udział w jednej grze" i "jednorazowej wygranej" oraz zmianę statusu produktu z przejściem ponownej procedury rejestracyjnej włącznie;
przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 187 § 1 i art. 122 w zw. z art. 197 § 1, ewentualnie w zw. z art. 194 § 1 i 2 o.p., przez naruszenie fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej polegające na oparciu przez organ decyzji na wadliwym dowodzie, tj. opinii Izby Celnej w Białymstoku nie mającej potwierdzonych akredytacją fachowych/specjalnych wiadomości z zakresu problematyki urządzeń mechanicznych, elektromechanicznych lub elektronicznych, w tym komputerowych, jakimi są automaty do gier, ewentualnie na wadliwym dokumencie urzędowym opinii z badania sprawdzającego (wydanym wbrew przepisom określającym jego formę i dodatkowo poświadczającym nieprawdę), a także wobec pominięcia wniosków i materiałów dowodowych złożonych przez skarżącą stronę.
- IV. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w Olsztynie wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz Dyrektora Izby Celnej w Olsztynie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie.
- V. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną przez "[A.]" Sp. z o.o. skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych, co oznacza, że podlega ona oddaleniu. Zarzuty kasacyjnie – sformułowane na obu podstawach prawnych, określonych w art. 174 p.p.s.a. - nie są bowiem zasadne.
Ze sposobu sformułowania zarzutów kasacyjnych i uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że istotą sporu w sprawie jest zasadność cofnięcia poświadczenia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych. Przy tak zarysowanym sporze zarzuty kasacyjne sprowadzają się do trzech zasadniczych kwestii. Po pierwsze, czy jednostka badająca automat – Izba Celna w Białymstoku została w prawidłowy sposób upoważniona do przeprowadzania badań skoro nie posiada ona akredytacji zakresowo zgodnej z przedmiotem badań i czy wobec tego opinia tej jednostki mogła stanowić dowód na okoliczność niespełnienia przez automat warunków u.g.h. (pkt 1 i 5 petitum skargi kasacyjnej).
Po drugie, czy automat spełniał wymogi u.g.h. w zakresie "stawki za udział w jednej grze" oraz "jednorazowej wygranej" (pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej). Po trzecie, czy przepis stanowiący podstawę cofnięcia rejestracji automatu jest "przepisem technicznym" (pkt 4 petitum skargi kasacyjnej).
Zasadnicze sporne w sprawie zagadnienie uprawnień do przeprowadzania badań sprawdzających automatów do gier w charakterze jednostki badającej było już przedmiotem wielokrotnych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2016r., II GSK 1773/14, wyrok NSA z dnia 16 marca 2016r., II GSK 2569/14, wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2016r., II GSK 249/15, czy wyroki NSA z dnia 15 lutego 2017r., II GSK 449/16, i II GSK 450/16). Podzielając wyrażone w tych wyrokach stanowisko, odwołujące się zarówno do normy PN-EN ISO/IEC 17000:2006 (Ocena zgodności - Terminologia i zasady ogólne; zob. strona Polskiego Komitetu Normalizacyjnego www.pkn.pl) i PN-EN ISO/IEC 17025:2005 (Ogólne wymagania dotyczące kompetencji laboratoriów badawczych i wzorcujących - www.pkn.pl), jak i regulacji ustawy o systemie zgodności, w szczególności jej art. 2 i art. 5 pkt 11 – powtórzyć trzeba formułowaną na ich gruncie konkluzję, że akredytacja jest formalnym uznaniem przez upoważnioną jednostkę akredytującą kompetencji organizacji działających w obszarze oceny zgodności, czyli jednostek certyfikujących, inspekcyjnych lub laboratoriów do wykonywania określonych działań np. prowadzenia badań.
Aby móc mówić o konieczności posiadania akredytacji w danej dziedzinie życia, muszą co do zasady istnieć konkretne normy zharmonizowane regulujące tę dziedzinę, określające np. sposób oceny zgodności (mówiąc w uproszczeniu - sposób wytwarzania i badania produktów) lub szczególne cechy/walory jakie powinny posiadać akredytowane jednostki. Norma mająca zastosowanie do laboratoriów badawczych, a w takiej właśnie formie działają upoważnione przez Ministra Finansów jednostki badawcze, określa wymagania względem systemu zarządzania laboratorium badawczym, jego wdrożenia, ale także warunki, jakie muszą zostać spełnione, aby kompetencje konkretnego podmiotu do wykonywania badań laboratoryjnych zostały uznane i potwierdzone właściwym certyfikatem akredytacji. Otrzymanie certyfikatu akredytacji laboratorium badawczego, niezależnie od jego zakresu przedmiotowego, który może być różny i powiązany z istnieniem szczegółowych norm regulujących np. proces kontroli produktu czy metodę badawczą, oznaczać będzie zatem spełnienie przez każde laboratorium badawcze ogólnych reguł kompetencyjnych, gwarantujących niezależność, wiarygodność i prawidłowość badań.
W odniesieniu do badania automatów do gier – odmiennie niż w odniesieniu do tego, jaki podmiot, z uwagi na posiadane kompetencje, może zostać uznany za laboratorium badawcza - nie istnieje żadna szczególna norma (wspólnotowa czy krajowa), regulująca procedurę badania, chociaż mogły one i mogą funkcjonować w obrocie dopiero po dokonaniu ich rejestracji, na mocy art. 23a ust. 3 u.g.h. na podstawie opinii jednostki badającej, upoważnionej do badań technicznych automatów i urządzeń do gier.
Procedurę i warunki udzielania jednostce badającej przez Ministra Finansów upoważnienia do badań technicznych automatów i urządzeń do gier reguluje art. 23f ust. 1 u.g.h. Stosownie do tego przepisu upoważnienia do badań technicznych automatów i urządzeń do gier udziela minister właściwy do spraw finansów publicznych jednostce badającej, która spełnia następujące warunki: 1) posiada akredytację Polskiego Centrum Akredytacji lub jednostki akredytującej państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, będącej sygnatariuszem Wielostronnego Porozumienia EA (European co-operation for Accreditation Multilateral Agreement);
2) zapewnia odpowiedni standard przeprowadzanych badań, w tym przeprowadzanie ich przez osoby o odpowiedniej wiedzy technicznej w zakresie automatów i urządzeń do gier, oraz dysponuje odpowiednim wyposażeniem technicznym;
3) osoby zarządzające tą jednostką oraz osoby przeprowadzające badania automatów i urządzeń do gier posiadają nienaganną opinię, w szczególności nie były osobami skazanymi za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe;
4) posiada autonomiczność względem podmiotów prowadzących działalność w zakresie gier hazardowych oraz ich organizacji i stowarzyszeń, w szczególności osoby wymienione w pkt 3 nie pozostają z podmiotami prowadzącymi działalność w zakresie gier hazardowych w stosunkach, które mogą wywoływać uzasadnione zastrzeżenia do ich bezstronności. Wszystkie wymienione w tym przepisie warunki normatywne musi spełnić jednostka badająca przed jej wpisaniem na prowadzoną przez Ministra Finansów listę podmiotów upoważnionych do prowadzenia badań sprawdzających. Oznacza to, że posiadanie stosownej akredytacji jest warunkiem koniecznym udzielenia upoważnienia przez Ministra Finansów i pożądane byłoby gdyby akredytacja taka, wydawana - co należy podkreślić - w sytuacji istnienia odpowiednich norm zharmonizowanych, odpowiadała zakresowi prowadzonej działalności oceniającej (z punktu widzenia kontrolowanych produktów). Niemniej jednak nie jest to, ani jedyny warunek upoważnienia, ani też warunek wystarczający. Z woli ustawodawcy, udzielenie określonego art. 23f ust. 1 pkt 2 u.g.h. upoważnienia warunkowane jest zapewnieniem przez dany podmiot odpowiedniego standardu przeprowadzanych badań, w tym przeprowadzanie ich przez osoby o odpowiedniej wiedzy technicznej w zakresie automatów i urządzeń do gier, a nadto podmiot taki musi dysponować odpowiednim wyposażeniem technicznym. Zestawienie tych dwóch wymogów, tj. posiadania akredytacji i zapewnienia odpowiedniego standardu badań automatów, jednoznacznie wyklucza stanowisko prezentowane w tej mierze w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Jeżeli bowiem wymóg akredytacji laboratorium badawczego należałoby rozumieć wąsko, a więc wyłącznie w zakresie na jaki została udzielona, to za całkowicie zbędny uznać należałoby przepis art. 23f ust. 1 pkt 2 u.g.h. Skoro bowiem akredytacja miałaby załatwiać wszelkie kwestie związane z wymaganiami stawianymi przez ustawodawcę względem procesu kontroli automatów, to brak byłoby jakichkolwiek podstaw do formułowania przez ustawodawcę szczegółowych wymogów, jakie jednostka badająca winna spełniać, bowiem te kwestie załatwiałaby właśnie akredytacja. Przewidziany w art. 23f ust. 1 pkt 2 u.g.h. dodatkowy wymóg, gwarantujący rzetelność badań upoważnionej jednostki badającej, bez względu na istnienie szczególnej normy odnoszącej się wprost do badania automatów, ustawodawca wprowadził zapewne mając na uwadze brak zharmonizowanej normy, regulującej problematykę akredytacji w zakresie badań automatów do gier. Wobec tego wymóg akredytacji i zapewnienia odpowiedniego standardu badań technicznych automatów do gier i urządzeń do gier mają komplementarny i wzajemnie dopełniający charakter. Powyższe potwierdza też przyjmowana przy wykładni prawa zasada, zgodnie z którą za wadliwą uznaje się taką wykładnię, której rezultat czyni jakąś część przepisu prawnego zbędną, co stanowi konsekwencję założenia, że w ustawie nie zamieszcza się wypowiedzi niesłużących wyrażaniu norm prawnych. Skoro tak, to nie może budzić wątpliwości, że przywołany element normatywnej wypowiedzi ustawodawcy zawarty w art. 23f ust. 1 pkt 2 u.g.h. - wobec domniemania racjonalności jego działań i wiodącej roli wykładni gramatycznej - nie może być pomijany, ani też uznawany za zbędny dla potrzeb rekonstruowania normy prawej określającej wymogi, od spełnienia których uzależnione jest udzielenie przez Ministra Finansów upoważnienia do realizacji zadań, o którym mowa w tym przepisie. Prawidłowość oraz zgodność z prawem realizacji tych zadań, nie jest więc - jak wynika to z przedstawionych argumentów - uzależniona od zakresu akredytacji, którą legitymuje się podmiot ubiegający się o przyznanie mu statusu jednostki badającej.
Wskazane warunki ustawowe, jakie powinna spełniać jednostka badająca pozwalają również stwierdzić, iż nie było zamiarem ustawodawcy określenie w ten sposób katalogu spraw jakimi może zajmować się ta jednostka i sprowadzenie ich de facto do zagadnień wymienionych w akredytacji. Wolą ustawodawcy było dookreślenie pewnego rodzaju "predyspozycji" jednostki badającej do wykonywania w imieniu państwa działań kontrolnych, związanych z udzielonym upoważnieniem. Upraszczając, regulacja z art. 23f ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.h. wymaga posiadania przez jednostkę badawczą na odpowiednim poziomie zaplecza osobowego i technicznego.
Zważywszy na powyższą regulację oraz wynikające z niej konsekwencje prawne podnieść należy, że w rozpatrywanej sprawy jednostka, która przeprowadziła badanie techniczne automatu legitymowała się ważnym upoważnieniem i akredytacją w dacie przeprowadzania badania spornego automatu a skarżąca kasacyjnie kwestionowała wyłącznie zakres posiadanej przez tę jednostkę akredytacji, nie obejmujący badań automatów do gier o niskich wygranych, i z tego faktu wywodziła, iż w sposób nieprawidłowy uzyskała upoważnienie Ministra Finansów do przeprowadzania badań tychże automatów, co jej zdaniem powinno prowadzić do wniosku, iż nie posiadała ona statusu jednostki badającej.
W świetle przedstawionych argumentów zarzuty niewłaściwego zastosowania wskazanych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa uznać należało za nieusprawiedliwione, co prowadzi do wniosku, że za niezasadny uznać należało również pozostający z nimi w funkcjonalnym związku zarzut kasacyjny pkt 5 petitum skargi kasacyjnej adresowany wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, który zmierzał do wykazania ich wadliwości poprzez podważenie - w kontekście podnoszonego braku uprawnień Izby Celnej w Białymstoku do prowadzenia badań sprawdzających automatów do gier w charakterze jednostki badającej - dowodu z opinii z badania sprawdzającego.
W konsekwencji za niezasadny uznać również należało zawarty w skardze kasacyjnej wniosek dowodowy z wydruku uzyskanego z PCA i opinii w sprawie Analizy dokumentów PCA na okoliczność nie posiadania przez Izbę Celną w Białymstoku akredytacji zakresowo adekwatnej do przedmiotu badania (automatu do gier o niskich wygranych) i w związku z tym odpowiedniego zaplecza badawczego oraz odpowiedniej wiedzy technicznej. Co istotne okoliczności objęte wnioskiem dowodowym nie były sporne w sprawie. Wniosek dowodowy nie służył zatem - jak tego wymaga art. 106 § 3 p.p.s.a. - wyjaśnieniu istotnych wątpliwości a kwestia ustalenia akredytacji zakresowo zgodnej z przedmiotem badania nie stanowiła relewantnej prawnie okoliczności faktycznej.
Nie są również zasadne zarzuty kasacyjne dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania przepisów, których naruszenie skarżąca spółka zarzuca w pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej.
Sąd I instancji nie dokonał – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – wykładni pojęcia "stawki za udział w jednej grze" i "jednorazowa wygrana", co oznacza, iż nie mógł on dokonać kwestionowanej przez skarżącą kasacyjnie wykładni tych pojęć. Sąd I instancji - oceniając zarzut naruszenia art. 129 ust. 3 u.g.h. – stwierdził natomiast, że "podstawą wydania decyzji nie było wyłącznie ustalenie, że w opinii jednostki badającej zakwestionowano wartość jednorazowej wygranej i wartość maksymalnej stawki za udział w grze. W opinii tej wskazano także inne naruszenia, których istnienie stanowiło wystarczającą podstawę do stwierdzenia, że przedmiotowy automat nie spełnia wymogów ustawy". Akceptując zaskarżoną decyzję, w której dokonano wykładni tego pojęcia, pośrednio zaakceptował tę wykładnię, co nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem, iż dokonał kwestionowanej w skardze kasacyjnej wykładni tych pojęć.
W istocie więc zarzut kasacyjny stanowi polemikę z wykładnią tego pojęcia dokonaną przez organy. Niemniej jednak wskazać należy, że z zawartej w art. 129 ust. 3 u.g.h. definicji gry na automatach o niskich wygranych wynika, że przez gry na automatach o niskich wygranych rozumie się gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych i elektronicznych o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których wartość jednorazowej wygranej nie może być wyższa niż 60 zł, a wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze nie może być wyższa niż 0,50 zł.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia pojęć "wartości jednorazowej wygranej" oraz "wartości maksymalnej stawki za udział w jednej grze", którymi ustawodawca operuje na gruncie przywołanego przepisu prowadzi do wniosku, że istotnie za jedną grę należy uznać zamknięty cykl rozpoczynający się uruchomieniem gry i kończący się wraz z jej finałem, niezależnie od tego czy dana gra ma przebieg jednoetapowy, czy też składający się z wielu etapów (losowań), a pod pojęciem maksymalnej stawki za udział w jednej grze należy uznać kwotę najwyższej opłaty, jaką grający może poddać ryzyku w trakcie tak rozumianej jednej gry. W przeciwnym wypadku, mechanizm gry pozwalający na jej kontynuowanie za uzyskane wygrane prowadziłby do przyjęcia wyższej niż ustawowa stawki za udział w jednej grze i w konsekwencji do wyższej niż ustawowa maksymalna wygrana. Jakkolwiek więc ustawodawca nie określił, z ilu losowań (etapów) składa się (może składać się) jedna gra, to jednak nie można za uzasadnione uznać twierdzenia, że może się ona składać z nieskończonej ilości losowań podobnie, jak nie można byłoby przyjąć, że w jednej grze na automatach do gier o niskich wygranych może wystąpić nieskończona liczba jednorazowych wygranych, każda o wartości nie niższej i nie wyższej niż określona w ustawie, gdyż oznaczałoby to brak jakiegokolwiek pułapu limitującego górną granicę wygranej, a w konsekwencji prowadziłoby to do sytuacji podważającej sens regulowania rynku gier na automatach o niskich wygranych.
Nie ma również podstaw aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie były podstawy do odmowy zastosowania art. 129 ust. 3 u.g.h. z uwagi na jego "techniczny charakter", co stanowi przedmiot zarzutu kasacyjnego pkt 4 petitum skargi kasacyjnej.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 129 ust. 3 u.g.h. nie jest "przepisem technicznym", w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE. W tym zakresie podnieść trzeba, że istotę rzeczy rysującą się na tle konsekwencji wynikających z celów i treści dyrektywy nr 98/34/WE - w tym również w relacji do wyroku Trybunału Sprawiedliwości w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 - rozpatrywać należy z punktu widzenia oceny charakteru przepisów ustanawiających wyjątki od zasady wyrażonej w art. 129 ust. 1 u.g.h., a mianowicie przepisów art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 oraz art. 138 ust. 1 u.g.h., co oznacza, że nie sposób za taki właśnie przepis uznać ust. 3 art. 129 u.g.h., o czym, aż nadto jasno, wyraźnie i jednoznacznie przekonuje jego treść. W sytuacji więc, gdy z dyrektywy nr 98/34/WE wynika, iż pojęcie "przepis techniczny" obejmuje trzy kategorie przepisów, a mianowicie "specyfikacje techniczne", w rozumieniu art. 1 pkt 3 dyrektywy, "inne wymagania" zdefiniowane w art. 1 pkt 4 dyrektywy, wreszcie zakazy produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i użytkowania produktów, wskazane w art. 1 pkt 11 dyrektywy, a przepis krajowy należy do pierwszej kategorii przepisów technicznych wskazanej w art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE, to jest do "specyfikacji technicznych", tylko jeżeli dotyczy produktu lub jego opakowania jako takich i określa w związku z tym jedną z obowiązkowych cech produktu, to stwierdzić należy, że art. 129 ust. 3 u.g.h. nie należy do żadnej z wymienionych grup przepisów technicznych, o których mowa w przywołanej dyrektywie.
Przepis ten - co jasno i wyraźnie wynika z jego treści - nie odnosi się do automatu do gier, jako produktu, w rozumieniu dyrektywy transparentnej, a co za tym idzie nie określa żadnej z obowiązkowych jego cech, lecz definiuje i określa cechy gry na automatach o niskich wygranych określając przedmiot wygranej w tych grach oraz sposób ich urządzania.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.