Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 10 maja 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 588/07 oddalił skargę E.S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], odmawiającą skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy.
Sąd orzekał na podstawie następujących okoliczności faktycznych.
W dniu [...] maja 2006 r. E.S. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. z wnioskiem o umorzenie zaległości za okres od stycznia 2000 do marca 2003 r. z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz składek na Fundusz Pracy wraz z odsetkami. Wnioskodawczyni podała, że prowadząc działalność gospodarczą w zakresie krawiectwa pod firmą T. osiągała niskie dochody, zaś o fakcie objęcia ubezpieczeniami społecznymi z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej za okres 01.01.1999 r. - 18.03.2003 r. oraz w związku z tym posiadania dużego zadłużenia powstałego z tytułu nieuiszczania składek w tym okresie, dowiedziała się z decyzji ZUS z dnia [...] października 2003 r. W uzasadnieniu swojego wniosku wskazała, że obecnie nie pracuje, nie osiąga żadnych dochodów, pozostaje na utrzymaniu pracującego syna, a stan jej zdrowia nie pozwala na prowadzenie aktywnej działalności zarobkowej. Posiada jedynie samochód marki Daewoo Matiz z 2000 r. o wartości ok. 8.000 zł.
Decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił E. S. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, wraz z odsetkami w łącznej kwocie 34.540 zł. Organ stwierdził m.in. że wnioskodawczyni jest właścicielką działki nr [...] o pow. 55a położonej w miejscowości I., gmina D., zaś jej małżonek przebywa zagranicą w celach zarobkowych. Stąd też w stosunku do wnioskodawczyni nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności, a jej trudności finansowe nie mają charakteru stałego i pogłębiającego się.
Po ponownym rozpatrzeniu wniosku, ZUS decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję. Zdaniem organu, przedstawiona przez stronę argumentacja nie daje podstaw do przyjęcia, iż zostały spełnione przesłanki umorzenia należności wynikające z art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dalej: u.s.u.s.
W skardze na decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie jej nieważności oraz poprzedzającej ją decyzji o odmowie umorzenia należności z tytułu składek, ewentualnie o uchylenie obu powyższych decyzji z uwagi na wydanie ich w sposób dowolny, z przekroczeniem zasad uznaniowości.
Oddalając skargę E.S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazał, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s.), która jest oceniana według kryteriów podanych w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. Sąd podał, że w sprawie nie zachodzi żaden z przypadków pozwalających na przyjęcie całkowitej nieściągalności składek. Skarżąca posiada działkę o pow. 55 a oraz samochód marki Daewoo, a zatem brak jest możliwości umorzenia należności w tytułu zaległych składek na podstawie kryterium z art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s.
Sąd wskazał również, że w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano możliwość umorzenia należności z tytułu składek w uzasadnionych przypadkach pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W tym przypadku przesłanki umorzenia zostały określone w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). W tym przypadku to zobowiązany musi wykazać, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie spłacić należności. Decyzje podejmowane na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 rozporządzenia są decyzjami uznaniowymi - organ może, ale nie musi umorzyć należności. Tak więc stwierdzenie istnienia przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje ZUS-u do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności.
Sąd I instancji podzielił stanowisko zawarte w obu decyzjach, iż trudności finansowe strony nie mają charakteru stałego i pogłębiającego się, ponieważ skarżąca korzysta ze wsparcia finansowego rodziny, zaspokajającego jej potrzeby bytowe i nie deklaruje korzystania z pomocy społecznej. Stwierdził ponadto, że brak jest podstaw do wykluczenia w przypadku skarżącej możliwości podjęcia pracy lub prowadzenia działalności gospodarczej, względnie rolniczej.
Sąd I instancji zauważył również, że skarżąca może wystąpić do Zakładu o zawarcie układu ratalnego. Tego rodzaju umowa ma wpływ na wysokość odsetek ze względu na opłatę prolongacyjną, która jest mniejsza o połowę. Sąd zauważył także, że brak podjęcia przez skarżącą działań zmierzających do zawarcie układu ratalnego świadczy o niepodejmowaniu przez nią wszelkich możliwych starań zmierzających do zmniejszenia istniejącego zadłużenia.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 k.p.a., Sąd I instancji stwierdził że kontrola zasadności decyzji o objęciu ubezpieczeniem społecznym E.S. z dnia [...] października 2003 r. była już przedmiotem postępowania sądowego, zaś ZUS może w każdym stadium postępowania po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wydać decyzję o wysokości należnych składek, co czyni zarzut naruszenia art. 156 k.p.a. bezzasadnym.
W skardze kasacyjnej E.S. zaskarżyła powyższy wyrok w całości i wniosła o jego zmianę i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji o odmowie umorzenia należności z tytułu składek oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w niniejszej sprawie została wydana decyzja o ustalaniu wymiaru składek. Zaś na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie prawa formalnego, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz bezzasadne przyjęcie, że skarżąca nie podejmowała jakichkolwiek działań w zakresie zawarcia układu ratalnego wbrew okolicznościom wynikającym zarówno z akt sprawy ZUS - wniosek z dnia [...] października 2006 r. o przyznanie ulgi spłacie zadłużenia wraz z zawiadomieniem o odmowie udzielenia ulgi z dnia [...] stycznia 2007 r., wniosku z dnia [...] stycznia 2007 r. o przyznanie ulgi w spłacie zadłużenia, a także pisma skarżącej z dnia [...] stycznia 2007 r. skierowanego bezpośrednio do WSA w W., w którym ZUS odmówił jej układu ratalnego. W ocenie strony miało to zasadniczy wpływ na treść wydanego wyroku, bowiem między innymi tą okolicznością Sąd I instancji uzasadniał, iż decyzja ZUS nie przekracza zasady uznaniowości.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że strona złożyła odwołanie od decyzji o objęciu ubezpieczeniami społecznymi z dnia [...] października 2003 r., które zostało oddalone wyrokiem Sądu Okręgowego w K. Wydział VII Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 1 września 2004 r., sygn. akt VII U 6090/03. Następnie Sąd Apelacyjny w K. Wydział III Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt AUa 2990/04, oddalił złożoną apelację.
Zdaniem skarżącej, zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. do dnia wniesienia skargi kasacyjnej ZUS nie wydał żadnej decyzji określającej wysokość należnych składek i tym samym pozbawił skarżącą możliwości odwołania się od takowej decyzji do sądu powszechnego. W ocenie strony, ZUS zamiast wydać stosowną decyzję dokonał podwyższenia należności z tytułu składek mocą decyzji, której przedmiotem była odmowa umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a dla której ustawodawca przewidział inną drogę kontrolną opierającą się na procedurze administracyjnej. Tym samym w ocenie strony niedopuszczalnym było uznanie przez Sąd I instancji, iż ZUS nie naruszył przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Skarżąca uznała, że nawet jeśli przedmiotem postępowania sądowego była kontrola zasadności decyzji o objęciu ubezpieczeniem społecznym, to Sąd I instancji powinien był stwierdzić nieważność decyzji o odmowie umorzenia należności z tytułu składek i nakazać zachowanie właściwej drogi, czyli w pierwszej kolejności wydanie decyzji o ustaleniu wymiaru składek, od której przysługiwałoby odwołanie do sądu powszechnego na zasadach określonych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych.
Zdaniem skarżącej, Sąd I instancji naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a., ponieważ wyrok powinien być wydany na podstawie akt sprawy, a nie według dowolnego uznania. W jej ocenie Sąd nie zapoznał się z całością materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w tym jej z pismem skarżącej z dnia [...] kwietnia 2007 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Brak jest podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej
Rozważając w pierwszej kolejności zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. należy uznać, iż jest on bezzasadny. Stosownie do treści powyższego przepisu, Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba, że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., tj. nie przekazał sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Okoliczność, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności). Wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego dokonujący oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu - niezależnie od rozstrzygnięcia - wiąże w sprawie, która stanowiła przedmiot postępowania administracyjnego i została rozstrzygnięta w zaskarżonym akcie i nie może wykroczyć swoim związaniem poza dopuszczalny zakres rozpoznania i orzekania przez sąd administracyjny.
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli dokonywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. była decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2006 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] września 2006 r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Tak więc zakres rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji obejmował zaskarżony skargą akt wydany w postępowaniu administracyjnym, toczącym się na skutek złożonego przez skarżącą wniosku o umorzenie należności z tytułu składek. Sąd, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, badał czy organ prawidłowo ocenił sytuację materialną skarżącej, która była podstawowym kryterium przy ocenie odmowy umorzenia zaległych należności. Nie była przedmiotem niniejszego postępowania kwestia związana z zawarciem układu ratalnego z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych, a mającego na celu rozłożenie należności na raty, przy uwzględnieniu możliwości płatniczych dłużnika. Z treści art. 29 § 1a u.s.u.s. wynika, że rozłożenie należności na raty następuje w formie umowy zwartej pomiędzy organem a dłużnikiem.
Na marginesie należy zauważyć, iż ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje możliwości zniwelowania istniejącego zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek w postaci zastosowania tzw. "ulgi". W stosunku do istniejących zaległych należności dłużnik może wnioskować o: 1) umorzenie przez Zakład w całości lub w części (art. 28 u.s.u.s.);
2) o odroczenie terminu płatności należności z tytułu składek oraz rozłożenie należności na raty (art. 29 u.s.u.s.). Niniejsze postępowanie toczyło się na skutek wniosku o umorzenie należności i jak wynika z akt sprawy - skarżąca nie podjęła działań mających na celu zawarcie z organem rentowym umowy, na mocy której organ mógłby rozłożyć istniejącą zaległość wraz z odsetkami rozłożyć na raty, przy uwzględnieniu możliwości płatniczych dłużnika.
Odnosząc się do zarzutu naruszenie art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. Naczelny Sąd Administracyjny uznał go za niezasadny.
Zgodnie z treścią art. 13 ust. 4 u.s.u.s. obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowym, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby fizyczne prowadzące działalność pozarolniczą, od dnia rozpoczęcia do dnia zaprzestania wykonywania takiej działalności. Stosownie do art. 83 ust. 1 pkt. 3 u.s.u.s. Zakład wydaje decyzję w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Organ rentowy ma więc kompetencje do rozstrzygania spraw w formie decyzji administracyjnej, przy czym zasadność i prawidłowość decyzji ustalającej wysokość należnych składek i zasady ich poboru podlega, zgodnie z art. 83 ust. 2 u.s.u.s., kognicji sądu powszechnego.
W niniejszej sprawie wydaną z urzędu decyzją z dnia [...] października 2003 r. organ rentowy objął skarżącą obowiązkowymi ubezpieczeniami społecznymi z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej za okres od dnia 01.01.1999 r. do 18.03.2003 r. Tym samym powstały dla strony określone skutki prawne, tj. obowiązek zapłaty zaległych należności wraz z ustawowymi odsetkami. Szczegółowe wskazanie wysokości znajduje się w załączniku, który stanowi integralną część decyzji. Skarżąca podejmowała próby wzruszenia powyższej decyzji, jednakże po uprawomocnieniu wyroku sądu apelacyjnego z dnia [...] lutego 2006 r., stała się ona ostateczną.
Stąd też w niniejszym postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł zajmować się kwestią wysokości składek na ubezpieczenia, lecz wyłącznie sprawą dotyczącą umorzenia należności z tytułu zaległych składek.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.