Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1758/10, oddalił skargi G. M. (skarżący) na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, z następującym uzasadnieniem.
Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w S. decyzjami z dnia [...] kwietnia 2010 r. wymierzył skarżącemu – armatorowi statku rybackiego [...] o długości całkowitej większej niż 10 m – kary pieniężne w łącznej wysokości 120.000 zł (po 20.000 zł każda) za naruszenie art. 34 pkt 4 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 574 ze zm., dalej: ustawa o rybołówstwie) oraz art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowów dorsza na Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32 wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski (Dz. Urz. UE. L 180, str. 3), dalej: "rozporządzenie Komisji (WE) nr 804/2007". W podstawie prawnej decyzji o wymierzeniu kar pieniężnych wskazano art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie oraz § 2 pkt 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie (Dz. U. Nr 76, poz. 671, dalej: rozporządzenie w sprawie wysokości kar /.../).
Organ wskazał, że zgodnie z art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie kto wykonuje rybołówstwo morskie statkiem rybackim z naruszeniem przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, podlega – w przypadku armatora statku rybackiego o długości całkowitej równej albo większej niż 10 m – karze pieniężnej do wysokości nieprzekraczającej pięćdziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Według zaś § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar /.../ wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów ustawy o rybołówstwie i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej przez armatora statku rybackiego o długości całkowitej równej albo większej niż 10 m wynosi od 20.000 zł do 110.000 zł – za prowadzenie połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzjami z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżone decyzje organu I instancji. Stwierdził, że organ I instancji nie naruszył art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) i trafnie ustalił okoliczności faktyczne tj. naruszenie zakazu wprowadzonego przez Komisję Europejską w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 804/2007. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że zakaz prowadzenia połowów dorszy podyktowany był znacznym przekroczeniem przez polskich rybaków ogólnej kwoty połowowej dorszy, jaka została przyznana Polsce w 2007 r. W preambule rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 wyraźnie wskazano bowiem, że połowy stada dorsza przez polskie statki rybackiej w 2007 r. przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę i w związku z tym wielkości dopuszczalne uznaje się za wyczerpane.
W ocenie Ministra skarżący prowadząc połowy w czasie obowiązywania zakazu naruszył przepisy Wspólnej Polityki Rybołówstwa, w związku z czym zasadne było nałożenie kar pieniężnych. Przy wymierzaniu kar organ wziął pod uwagę charakter szkody, wartość szkody poczynionej w danych zasobach połowowych i w środowisku morskim oraz wartość produktów rybołówstwa uzyskanych dzięki popełnieniu poważnego przestępstwa.
Organ nie podzielił również zarzutu dotyczącego naruszenia zasady wynikającej z art. 16 k.p.a. (zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych) poprzez fakt, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi – specjalne zezwolenie połowowe, nie została w wyniku wydania przez Komisję Europejską rozporządzenia Komisji (WE) Nr 804/2007 wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż nastąpiła częściowa utrata uprawnień w niej określonych z mocy prawa.
Oddalając skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że podstawą do wymierzenia skarżącemu kwestionowanych kar administracyjnych było naruszenie zakazu połowu dorsza, określonego w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 804/2007. Zakaz ten wprowadzono w wyniku wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007. Fakt owego wyczerpania, wbrew twierdzeniu skarżącego, nie może budzić wątpliwości. Wskazuje na to zawarte w akapicie 3 preambuły tego rozporządzenia stwierdzenie, że połowy stada dorsza przez polskie statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę i jej przyznane, zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1941/2006 z dnia 11 grudnia 2006 r. ustalającym wielkości dopuszczalnych połowów i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów rybnych i grupy zasobów rybnych mające zastosowanie do Morza Bałtyckiego na 2007 r. (Dz. U. UE. L. 2006. 367.1 – dalej: rozporządzenie Rady (WE) nr 1941/2006).
Nadto Sąd wskazał, że Komisja w akapicie 5 preambuły rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 stwierdziła jednoznacznie, że połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski wyczerpały kwotę połowową Polski i bezzwłocznie zakazała połowu tego stada.
W ocenie Sądu brak jest podstaw do twierdzenia, że rozpoznając przedmiotowe sprawy organ niedostatecznie ustalił i ocenił stan faktyczny. Ustalono bowiem fakt prowadzenia połowów dorszy podczas obowiązującego zakazu wprowadzonego przez Komisję Europejską w związku z przekroczeniem ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r.
Sąd I instancji nie uwzględnił wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu – z prywatnej opinii prof. I. D.-K. – na okoliczność niewyczerpania ogólnej kwoty połowowej w 2007 r. i niewiarygodności danych przyjętych przez Komisję, gdyż przeprowadzenie tego dowodu zmierzałoby do dokonania oceny legalności rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007, a nie oceny legalności zaskarżonych decyzji.
Zdaniem Sądu obowiązywanie w porządku prawnym normy prawnej upoważniającej Komisję Europejską do wprowadzania natychmiastowego zakazu prowadzenia działalności połowowej przez wszystkie statki pływające pod banderą konkretnego państwa członkowskiego (rozporządzenie Nr 2371/2002) ma to znaczenie, że także ostateczna decyzja przyznająca specjalne zezwolenie połowowe konkretnemu podmiotowi przyznawała określone w niej uprawnienie tylko w granicach obowiązującego porządku prawnego, kształtowanego także przez to rozporządzenie. Uprawnienie do dokonywania połowu przyznane tą indywidualną decyzją obowiązywało więc w granicach wyznaczonych z jednej strony przez termin jego obowiązywania i indywidualnie określoną kwotę połowową, z drugiej przez termin związany z wprowadzeniem zakazu połowów o charakterze ogólnym. Oczywistym jest, że określona indywidualnie kwota połowowa musiała zawierać się w ogólnej kwocie połowowej przyznanej Polsce na dany rok. Z chwilą wprowadzenia zakazu działalności połowowej indywidualnie przyznane uprawnienie przestało obowiązywać. Zasada ta wynika więc z mocy prawa.
Sąd podkreślił, że z rozporządzenia wprowadzającego natychmiastowy zakaz połowów nie wynika zakaz ustanawiania regulacji prawnych służących kompensacji strat poniesionych przez podmioty, które nie mogą wykorzystać już przyznanych indywidualnie kwot połowowych. Rybacy, którzy ponieśli szkody zostali objęci określonymi programami w ramach środków pomocowych. Bez znaczenia zatem dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest zarzut pozostawania w obrocie decyzji uprawniającej do prowadzenia połowów – specjalnego zezwolenia połowowego, z którego limit indywidualny nie był wyczerpany, czy też licencji połowowej.
G. M. powyższy wyrok zaskarżył w całości skargą kasacyjną, w której wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 34 pkt 4 i art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybołówstwie w zw. z § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar /.../ oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 lipca 2010 r., pomimo iż zaskarżone decyzje naruszają art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., w zakresie, w jakim organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w kierunku ustalenia, czy w momencie dokonywania ukierunkowanych połowów dorszy podczas rejsu połowowego doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 oraz akapitem 3 i 5 preambuły do rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 w zw. z art. 26 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2371/2002 w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż treść akapitu 3 i 5 preambuły rozporządzenia Komisji (WE) 804/2007 oraz art. 1 tego rozporządzenia w postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej z tytułu deliktu administracyjnego przesądza o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona;
- – względnie, z ostrożności procesowej sformułowano powyższy zarzut, w następujący sposób:
naruszenie prawa materialnego, a mianowicie akapitu 3 i 5 preambuły do rozporządzenia Komisji (WE) 804/2007 oraz art. 1 tego rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, polegające na błędnym uznaniu, iż ich treść przesądza erga omnes – we wszelkich sprawach i wszelkich postępowaniach o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona;
3. naruszenie prawa materialnego, tj. § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar /.../ poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu znamienia odpowiedzialności w postaci prowadzenia "połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana" z dokonywaniem połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz połowów;
4. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 106 § 3 p.p.s.a., polegające na bezpodstawnym oddaleniu wniosku dowodowego skarżącego z dokumentu prywatnej opinii prof. I. D.-K. na okoliczność niewyczerpania ogólnej kwoty przyznanej Polsce na 2007 r. i niewiarygodności danych świadczących o wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez Sąd I instancji, że jest to okoliczność nieistotna dla sprawy, jako że wiąże się z oceną legalności rozporządzenia Komisji (WE) 804/2007, a nie z oceną legalności zaskarżonych decyzji;
5. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy o rybołówstwie w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż wykonywanie uprawnień do połowu określonej ilości dorsza zgodnie z treścią ostatecznych decyzji administracyjnych (w żaden sposób niewyeliminowanych z obrotu prawnego) w postaci licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego może stanowić działanie w jakikolwiek sposób naruszające prawo;
6. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w wyniku bezpodstawnego przyjęcia, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 139 k.p.a.
Skarżący wniósł również o przeprowadzenie dowodów z dokumentów:
- 1. pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z listopada 2009 r. na okoliczność braku wiarygodnych danych tzw. FIDES III, które to dane powstały poprzez dodanie publicznie wynegocjowanych kwot do danych oficjalnych (wg których nie doszło do żądnego przełowienia);
- 2. pytania deputowanego do Parlamentu Europejskiego M. G. i odpowiedzi na to pytanie udzielone przez komisarz M. D. w imieniu Komisji Europejskiej na okoliczność braku konkretnych dowodów na ewentualne przekroczenie przez Polskę w 2007 r. ogólnej kwoty połowowej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego podkreślał też, że to § 22 pkt 37 rozporządzenia w sprawie wysokości kar /.../ (niekonstytucyjność którego stwierdził TK wyrokiem z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt K 13/08) penalizował naruszenie zakazu połowu. Funkcjonujący zaś obok przepis § 2 pkt 22 rozporządzenia wskazuje, że dokonywanie połowów wbrew zakazowi nie jest tożsame z przekroczeniem ogólnej kwoty połowowej. Podniesiono nadto, że w miejsce uchylonych przez Trybunał Konstytucyjny przepisów ponownie wprowadzono regulacje penalizujące naruszenie zakazu połowów (§ 2 pkt 42).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W piśmie procesowym z dnia [...] października 2011 r. wnoszący skargę kasacyjną wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów – pism Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], [...], [...], [...] – na okoliczność dokonywania połowów dorszy przez polskie statki rybackie w podobszarach 22-24 w okresie od 1 września 2007 r. do 31 grudnia 2007 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest więc weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 – 240; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2706/04; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 329/06).
Na wstępie należy stwierdzić, że zawarty w skardze kasacyjnej i piśmie pełnomocnika z dnia [...] października 2011 r. wniosek o przeprowadzenie dowodów uzupełniających nie mógł być uwzględniony. Podkreślenia wymaga, że możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów dotyczy postępowania przed sądem I instancji. Wniosek taki wynika już z samej systematyki cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Regulujący omawianą kwestię art. 106 § 3 tej ustawy znajduje się w Dziale III ustawy zatytułowanym: Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania.
W postępowaniu kasacyjnym zakres badania legalności orzeczenia sądu I instancji – poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania – wyznacza wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Mając na uwadze, że wojewódzki sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną do sądu decyzją administracyjną (jeżeli zachodzi potrzeba dokonania takich ustaleń, sąd powinien uchylić decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić), wykluczyć należy, by Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej mógł podjąć się ustalenia stanu faktycznego sprawy. Pogląd, że sąd kasacyjny nie prowadzi w żadnym zakresie postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego w sprawie, potwierdza także treść art. 188 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu, wydanie orzeczenia reformatoryjnego jest możliwe tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości, co wiąże się bądź z niezakwestionowaniem przez stronę w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia przez sąd I instancji, bądź z nieskutecznie postawionymi zarzutami naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Pogląd taki został już wyrażony w uzasadnieniach do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach o sygnaturach: II GSK 372/10, II GSK 373/10, I GSK 253/10, II OSK 1051/06, a Sąd w niniejszym składzie w pełni go podziela.
W skardze kasacyjnej, w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., jej autor zarzucił wyrokowi Sadu I instancji naruszenie: § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar /.../ przez błędną jego wykładnię, w ramach zaś podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 34 pkt 4 i art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybołówstwie w związku z § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar /.../ w związku z art. 151 p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z akapitem 3 i 5 preambuły oraz art. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 w związku z art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 w związku z art. 151 p.p.s.a. – alternatywnie sformułowany, jako zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. błędną wykładnię akapitu 3 i 5 preambuły do rozporządzenia Komisji 804/2007 oraz art. 1 tego rozporządzenia; art. 106 § 3 p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy o rybołówstwie w związku z art. 151 p.p.s.a.; art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 139 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a.
Odnosząc się do sformułowanych w ramach obydwu podstaw kasacyjnych określonych w przepisie art. 174 p.p.s.a zarzutów skargi kasacyjnej, sposobu ich skonstruowania oraz uzasadnienia na wstępie podkreślić należy, że sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji publicznej realizowana jest w wymiarze odnoszącym się do: oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, dochowania wymaganej procedury oraz respektowania reguł kompetencji. Jej realizacja następuje przy uwzględnieniu kryterium zgodności z prawem (por. np. wyrok NSA z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt II GSK 812/09; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2010 r., sygn. akt I FSK 200/10; wyrok NSA z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 1980/10). Operując metodyką kontroli wykładni prawa, w odniesieniu do stanowiącego przedmiot tej kontroli zaskarżonego aktu, sąd administracyjny bada (ocenia) jego legalność w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno – proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania.
Analiza stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania prowadzi do wniosku, że wprost adresowane są one wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, które przyjęte zostały przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania. Zmierzają one do ich podważenia, jako nieprawidłowych, bo przeprowadzonych z naruszeniem wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów proceduralnych.
Ocena ich zasadności musi uwzględniać to, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej realizowana była przez Sąd I instancji w granicach sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a). Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone zostają przez granice sprawy administracyjnej, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, co powoduje, że przy ustalaniu tożsamości sprawy należy uwzględniać te właśnie elementy, których tożsamość, w odniesieniu do elementów podmiotowych wyraża się w tożsamości podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, w odniesieniu zaś do tożsamości przedmiotowej, do tożsamości treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Zakres sądowej kontroli wyznacza więc przedmiot danej sprawy administracyjnej zdeterminowany prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia.
Ze wskazanego punktu widzenia kontrola prawidłowości ustaleń stanu faktycznego musiała więc uwzględniać fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. O tym zaś decydują normy prawa materialnego.
W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że podstawę prawną nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za to, że jako armator statku rybackiego, o polskiej przynależności, o długości całkowitej większej niż 10 m, prowadził połowy dorszy w Morzu Bałtyckim był art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie oraz § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar /.../.
Zgodnie z art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie, kto wykonuje rybołówstwo morskie statkiem rybackim z naruszeniem przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, podlega – w przypadku armatora lub kapitana statku rybackiego o długości całkowitej równej albo większej niż 10 m – karze pieniężnej do wysokości nieprzekraczającej pięćdziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.
Odnośnie do przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, naruszenie których polega karze na podstawie powołanego wyżej art. 63 ust. 1 ustawy, wyjaśnić wypada, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. e) Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską działalność Wspólnoty obejmowała na warunkach i zgodnie z harmonogramem przewidzianym w Traktacie wspólną politykę w dziedzinach rolnictwa i rybołówstwa.
Wspólna polityka rybołówstwa realizowana jest między innymi poprzez rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002 w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa, precyzujące zasięg i cele wspólnej polityki rybołówstwa, zasady dostępu do wód i zasobów, a także wspólnotowy system egzekwowania i kontroli. W preambule do tego rozporządzenia wprost zadeklarowano, że Komisja powinna być w stanie podejmować natychmiastowe środki zapobiegawcze, jeżeli istnieje dowód na to, że działalność połowowa mogłaby doprowadzić do poważnego zagrożenia żywych zasobów wodnych, a ponadto, że Komisja powinna być zaopatrzona w odpowiednie uprawnienia w celu kontrolowania i oceny wdrażania wspólnej polityki rybołówstwa (pkt 23 i pkt 24 preambuły).
Zgodnie z art. 26 tego rozporządzenia Komisja ocenia i kontroluje stosowanie zasad wspólnej polityki rybołówstwa przez Państwa Członkowskie oraz ułatwia współpracę i koordynację pomiędzy nimi (ust. 1). Jeżeli istnieje dowód, że działalność połowowa prowadzona w danym obszarze geograficznym może doprowadzić do poważnego zagrożenia dla ochrony żywych zasobów wodnych, Komisja może podjąć środki zapobiegawcze (ust. 3). W przypadku gdy została wyczerpana kwota, przydział lub dostępny udział Państwa Członkowskiego, Komisja może, na podstawie dostępnych informacji, natychmiast zatrzymać działalność połowową (ust. 4). W tej mierze wyjaśnić również należy, że szczegółową procedurę kontroli prowadzanej przez Komisję oraz podjęcie decyzji o wstrzymaniu połowów reguluje rozporządzenie Rady (EWG) nr 2847/93 ustanawiające system kontroli mający zastosowanie do wspólnej polityki rybołówstwa. Z preambuły do tego rozporządzenia wynika, że konieczne jest, aby połowy zostały zabronione na mocy decyzji Komisji, jeżeli kwota połowowa Państwa Członkowskiego została wyczerpana.
W celu zaś zapewnienia obiektywnej weryfikacji danych istotne jest, aby inspektorzy Wspólnoty przeprowadzali niezapowiedziane kontrole w sposób niezależny od kontroli przeprowadzonych przez właściwe władze Państw Członkowskich. Zgodnie również z art. 21 ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2847/93 Komisja może z własnej inicjatywy ustalić termin, z którego upływem kwota połowowa uznana będzie za wyczerpaną. W takiej więc sytuacji, działając na podstawie przywołanego wyżej art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady 2371/2002, Komisja była uprawniona do natychmiastowego zatrzymania działalności połowowej. W analizowanym zakresie podkreślić należy również, że przekroczenie ogólnej kwoty połowowej może być stwierdzone – po przeanalizowaniu danych z jednostek dokonujących kontroli połowów – jedynie na szczeblu Państwa oraz na szczeblu Komisji (art. 21 i art. 21a rozporządzenia Rady 2847/93). Pojedynczy armator (kapitan) może kontrolować jedynie wykorzystanie przydzielonej mu kwoty połowowej i musi przestrzegać zakazu łowienia po uzyskaniu informacji o przekroczeniu ogólnej kwoty połowowej.
Organy uprawnione i powołane do kontrolowania połowów komunikują wyniki swoich ustaleń i ustalenia te są wiążące. Przedstawiona rybakom (armatorom, kapitanom statków) informacja o przekroczeniu ogólnej kwoty połowowej wiąże te podmioty i musi być przez nie respektowana.
Zgodnie z art. 20 rozporządzenia Rady (WE) 2371/2002, na wniosek Komisji, Rada podejmuje decyzję w sprawie limitów połowowych i/lub nakładu połowowego oraz w sprawie rozdziału możliwości połowowych między Państwa Członkowskie, jak również w sprawie warunków związanych z takimi limitami. Możliwości połowowe rozdziela się pomiędzy Państwa Członkowskie w taki sposób, aby zapewnić każdemu Państwu Członkowskiemu względną stabilność działalności połowowej dla każdego zasobu lub łowiska. Na podstawie tej regulacji, Rada Unii Europejskiej przyjęła rozporządzenie nr 1941/2006 ustalające wielkości dopuszczalnych połowów i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów rybnych i grupy zasobów rybnych mające zastosowanie do Morza Bałtyckiego na 2007 r.
W związku z powyższym, uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/ 2002, w szczególności zaś podstawę kompetencyjną wynikająca z jego art. 26 ust. 4, jak również rozporządzenie Rady (EWG) nr 2847/93, zwłaszcza zaś jego art. 21 ust. 3, stanowiący podstawę kompetencji do ustalenia terminu, z upływem którego kwota połowowa uznana będzie za wyczerpaną, a także rozporządzenie Rady (WE) nr 1941/2006 ustanawiające wielkości dopuszczalnych połowów i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów rybnych i grup zasobów rybnych mające zastosowanie do Morza Bałtyckiego na 2007 r. (z załącznika nr 1 do tego rozporządzenia wynika, że Polsce przyznano na podobszar 25-32 (wody WE) kwotę połowową 10.794 ton dorsza), Komisja przyjęła rozporządzenie nr 804/2007 ustanawiające zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski, wskazując w pkt 2 i pkt 3 tego rozporządzenia przesłanki ustanowienia tego aktu.
W art. 1 tego rozporządzenia uznano, że z dniem jego wejścia w życie połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski wyczerpały część kwoty przyznaną Polsce na 2007 r. W konsekwencji, w art. 2 przywołanego rozporządzenia ustanowiono adresowany do statków pływającym pod banderą Polski zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE), od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia do dnia 31 grudnia 2007 r., zakazując również w tym okresie przechowywania na statku, przeładunku lub wyładunku ryb pochodzących z tego stada złowionych przez te statki.
W związku z powyższym, stwierdzić należy, że nie ulega kwestii, że rozporządzenie Komisji (WE) nr 804/2007 zawiera przepisy Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, o których mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie.
Dla oceny więc, czy armator statku rybackiego podlegał karze pieniężnej, o nałożeniu której stanowi art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie w związku z art. 2 rozporządzenia 804/2007, ustalenia wymagało czy naruszył on ustanowiony przepisem Wspólnej Polityki Rybackiej UE zakaz.
Z przywołanych wyżej norm prawa materialnego wynika, że okolicznością prawotwórczą mającą znaczenie w sprawie jest fakt połowu dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) po dacie wprowadzonego zakazu.
Ustalenia takie zostały przeprowadzone i na obecnym etapie postępowania nie jest sporne, że skarżący naruszył zakaz połowu dorsza ustanowiony w art. 2 rozporządzenia 804/2007, obowiązujący od 11 lipca 2007 r.
Wbrew więc wywodom autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie uchybił przepisom art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., naruszenie których, zdaniem strony skarżącej, miało polegać na tym, że w rozpoznawanej sprawie zaniechano dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. wyjaśnienia, czy w dacie dokonywania połowu doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej.
Sąd I instancji nie naruszył również przepisu 106 § 3 p.p.s.a. W kontekście wyżej już przywołanych argumentów podkreślić należy, że cel regulacji zawartej we wskazanym przepisie, wobec specyfiki i istoty kontroli legalności administracji publicznej, którą jest między innymi to, że sąd administracyjny sam nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, wyraża się w tym, że przeprowadzenie przez sąd administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu, jest dopuszczalne tylko w sytuacji, gdy wnioskowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu i jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Wątpliwości takich, Sąd I instancji nie dopatrzył się. Celem postępowania uzupełniającego nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05; por. również A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "Państwo i Prawo" 2009 z. 2, s. 49 - 51).
Zarzut naruszenia przywołanych przepisów - przez nieprzeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez skarżącego na okoliczność ustalenia czy wyczerpano ogólną kwotę połowową przyznaną Polsce na 2007 r. – nie jest więc trafny. W tym zakresie nie wystąpiły wątpliwości, które wymagałyby wyjaśnienia poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego.
W analizowanym zakresie, jak również w kontekście zarzutu naruszenia art. 1 oraz pkt 3 i pkt 5 preambuły rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 podkreślić należy, że skoro działając w granicach przyznanych jej kompetencji i przy pomocy prawem przewidzianych środków, Komisja uznała i notyfikowała w rozporządzeniu nr 804/2007, że z dniem 11 lipca 2007 r. ogólna kwota połowowa przyznana Polsce została wyczerpana, to ustalenie to jest wiążące dla armatorów i kapitanów statków i nie wymaga dalszego dowodzenia przez polskie organy administracji w toku postępowań o nałożenie kary za nierespektowanie zakazu połowów, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Uwzględniając art. 249 Traktatu ustanawiającego Unię Europejską podnieść należy również, że rozporządzenia (prawo podejmowania których posiada Komisja) mają zasięg ogólny, wiążą w całości i są bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich.
Stanowisko autora skargi kasacyjnej, że znamieniem deliktu administracyjnego, jako czynu, w związku z którym wymierzono skarżącemu karę, jest dokonywanie połowów w czasie gdy ogólna kwota połowowa została wyczerpana nie jest prawidłowe. Sprzeciwia mu się bowiem treść przywołanych wyżej przepisów ustawy o rybołówstwie oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia w sprawie wysokości kar /.../ stanowiących materialnoprawną podstawę prawną podlegania karze pieniężnej. Sprzeciwia mu się także art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007.
W tej mierze ponownie podkreślić należy, że zasada i przesłanki podlegania karze pieniężnej wynikają z ustawy, tj. z przywołanego wyżej art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie, zgodnie z którym kto wykonuje rybołówstwo morskie statkiem rybackim z naruszeniem przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej podlega karze pieniężnej.
Inną zaś kwestię stanowi wysokość nałożonej kary pieniężnej i podstawa prawna określenia wysokości tej kary.
W rozpoznawanej sprawie poza sporem, że stwierdzając naruszenie wprowadzonego przepisem prawa unijnego zakazu połowu w Morzu Bałtyckim dorsza ze stada z obszaru 25-32, wody WE, wysokość kary wymierzono na podstawie § 2 pkt 22 aktu wykonawczego do ustawy krajowej.
Zgodnie z tym przepisem wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej przez armatora statku rabackiego o długości całkowitej równej albo większej niż 10 m wynosi od 20.000 do 110.000 zł – za prowadzenie połowów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana.
Formułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu odnosi się do dwóch kwestii. Mianowicie, z treści § 2 pkt 22 przywołanego rozporządzenia strona skarżąca wywodzi konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia czy ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Ponadto, zarzuca błędną jego wykładnię polegającą na tożsamym traktowaniu znamion odpowiedzialności za delikt administracyjny, a mianowicie prowadzenia połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana oraz dokonywania połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz.
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, stawiany przez stronę skarżącą, w powiązaniu z zarzutem naruszenia przywołanego przepisu, zarzut zaniechania przeprowadzenia istotnych ustaleń faktycznych odnośnie okoliczności wyczerpania kwoty połowowej opiera się na błędnym założeniu, że przepis ten określa znamiona czynu podlegającego karze.
Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej, w kontekście art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie wskazać należy, że z treści delegacji ustawowej zawartej w art. 63 ust. 4 tej ustawy wynika jednoznacznie, że minister właściwy do spraw rybołówstwa upoważniony został jedynie do określenia w drodze rozporządzenia, wysokości kar pieniężnych za naruszenia, o których mowa w ust. 1-3 art. 63 ustawy o rybołówstwie, zróżnicowane w zależności od ich rodzaju i społecznej szkodliwości. Minister właściwy do spraw rybołówstwa, w ramach udzielonej mu delegacji, nie był więc uprawniony do określenia katalogu naruszeń podlegających karze pieniężnej. W tej mierze podkreślić należy, że w wyroku z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt K 13/08, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r., jako całość, jest zgodne z art. 63 ust. 4 ustawy o rybołówstwie oraz z art. 2, art. 7 i art. 92 ust. 1 Konstytucji.
Za niezgodne z art. 2 ustawy zasadniczej Trybunał Konstytucyjny uznał jedynie przepisy § 2 pkt 37, § 3 pkt 38, § 4 pkt 39 i § 5 pkt 29 tego rozporządzenia, które nie znajdowały zastosowania w sprawie.
Jakkolwiek faktem jest, jak podnosi strona skarżąca, że wysokość kary pieniężnej za prowadzenie połowów określonych gatunków organizmów morskich z naruszeniem przepisów ustanawiających zakaz połowu tych gatunków, w krajowym akcie wykonawczym wprost określona została w pkt 42 § 2, na mocy obowiązującego od dnia 28 lipca 2010 r. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 czerwca 2010 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie, to jednak nie znaczy to, że przed tą datą, prowadzenie połowów wbrew przepisom ustanawiającym ich zakaz nie podlegało karze pieniężnej. Takie stanowisko pozostawałoby w sprzeczności z treścią art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie. Ponadto, z art. 34 pkt 4 tej ustawy wynika, że połów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana jest zabroniony.
Nie ma więc żadnych podstaw aby twierdzić, że przepisy przywołanego aktu wykonawczego do krajowej ustawy o rybołówstwie wyłączały podleganie karze pieniężnej za naruszenie przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, w tym przypadku, za naruszenie zakazu wprowadzonego art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007.
Skoro bowiem powodem adresowanego do statków pływających pod polską banderą zakazu połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszar 25-32, wody WE) było wyczerpanie części kwoty przyznanej Polsce na 2007 r. (art. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007) to stwierdzić należy, że jego naruszenie w istocie polega na prowadzeniu połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana.
Stanowiska tego nie poważa fakt, że rozporządzenie unijne wprowadza zakaz połowów, z uwagi na wyczerpanie dopuszczalnych wielkości połowów dorszy ze stada z podobszaru 25-32, a nie posługuje się pojęciem wyczerpania ogólnej kwoty połowowej.
W kontekście przywołanego wyżej stanowiska autora skargi kasacyjnej o braku tożsamości "prowadzenia połowów organizmów żywych, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana" i "dokonywania połowów mimo zakazu" ustanowionego rozporządzeniem Komisji (WE) nr 804/2007, należy zauważyć, że przepisy unijne nie posługują się pojęciem "ogólna kwota połowowa", zaś przepisy prawa krajowego posługując się tym pojęciem nie definiują go.
Zgodnie z art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1941/2006 ustanawiającego wielkości dopuszczalnych połowów i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów rybnych i grup zasobów rybnych mające zastosowanie do Morza Bałtyckiego na 2007 r., oprócz definicji zawartych w art. 3 rozporządzenia (WE) nr 2371/2002, do celów rozporządzenia stosuje się definicję pojęcia "całkowite dopuszczalne połowy (TAC)" – jako roczną ilość ryb, która może być odławiana z każdego zasobu (art. 3 lit. c) oraz pojęcia "kwota", jako część TAC przydzieloną wspólnocie, państwu członkowskiemu lub krajowi trzeciemu.
Według art. 3 rozporządzenia (WE) nr 2371/2002 "zasób" oznacza żywe zasoby wodne występujące w danym zarządzanym obszarze (art. 3 lit. g), zaś "żywe zasoby wodne" oznaczają dostępne morskie gatunki wodne, włączając gatunki wypływające i spływające do morza w celu składania ikry podczas ich przebywania w wodzie morskie (art. 3 lit. b).
Z powyższego wywieść można zatem, że kwota (dopuszczalnego połowu) przydzielana państwu członkowskiemu dotyczy zasobu, jako gatunku występującego w określonym obszarze.
Potwierdza to sposób ustalania limitów połowowych określony w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1941/2006. Przy czym, "limity połowowe", rozporządzenie (WE) nr 2371/2002, definiuje jako ograniczenie ilościowe w wyładunku zasobu lub grupy zasobów w określonym czasie, o ile prawo wspólnotowe nie stanowi inaczej (art. 3 lit. m). Zgodnie z art. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1941/2006 limity połowowe i przydział tych limitów państwom członkowskim określono w załączniku I do tego rozporządzenia. Załącznik ten – zgodnie z jego tytułem – zawiera limity w rozbiciu według gatunku i obszarów, zatem zgodnie z przytoczoną wyżej definicją pojęcia "zasób". Załącznik wyszczególnia TAC i kwoty według zasobów oraz przydziały dla poszczególnych państw. Według tabel załącznika, dokonując przydziałów państwom członkowskim na Morzu Bałtyckim na 2007 r. wskazano gatunek i obszar. Polsce – odnośnie dorsza – przydzielono 10.784 ton tego gatunku z obszaru 25 - 32 oraz 3.118 ton z obszaru 22 -24.
W ocenie składu orzekającego nie sposób więc odczytywać znaczenia "ogólnej kwoty połowowej" w oderwaniu od limitów połowowych a te – jak wykazano – dotyczą zasobu rozumianego jako gatunek występujący na określonym obszarze.
Nie można też pomijać celu przydziału limitów połowowych. Rozporządzenie Rady (WE) nr 1941/2006 uwzględnia rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002. Ostatnie z tych rozporządzeń wskazuje zaś, że ustanowienie limitów połowowych ma zapewnić zrównoważoną eksploatację zasobów (pkt 9 preambuły). Zrównoważona eksploatacja ma zaś na celu ochronę ulegających zmniejszeniu zasobów rybnych (pkt 3 preambuły).
Z uwagi na sposób przydziału limitów połowowych oraz cel przydziału tych limitów nie można przyjąć, że przez ogólną kwotę połowową rozumieć należy "łączną" kwotę przydzieloną odnośnie jednego gatunku na wszystkich obszarach, na których gatunek ten występuje.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione stanowisko co do interpretacji pojęcia ogólnej kwoty połowowej, nie mogło zatem zostać podważone także argumentacją podniesioną przez pełnomocnika skarżącego w piśmie z dnia [...] października 2011 r.
W świetle tego co zostało dotąd powiedziane, zarzut błędnej wykładni § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar /.../ nie jest więc trafny.
Zauważyć należy nadto, że skarga kasacyjna nie zarzuca wadliwego zastosowania § 2 pkt 22 krajowego aktu wykonawczego – przez określenie wysokości kary pieniężnej – której podlegał skarżący z racji naruszenia zakazu połowu dorsza ze stada z obszaru 25-32 na podstawie tego przepisu.
Za niezasadny uznać należy też zarzut sformułowany w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej. Skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 1101/10, że wadliwe jest założenie, że specjalne zezwolenie połowowe jest skuteczne przez cały okres, na jaki zostało wydane, aż do czasu wyczerpania przyznanej nim kwoty połowowej. Granicę czasową, do jakiej połowy w oparciu o to zezwolenie mogą być wykonywane, może stanowić przekroczenie ogólnej kwoty połowowej (art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie) bądź wprowadzenie, znajdującego oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, zakazu połowów. Okoliczności te, wynikając z przepisów powszechnie obowiązującego prawa nie naruszają uprawnień wynikających z uzyskanego specjalnego zezwolenia połowowego.
Operując w granicach wyznaczonych art. 183 § 1 p.p.s.a., za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia tego zarzutu skargi kasacyjnej wynika, że naruszenie wskazanych w nim przepisów, a w konsekwencji naruszenie zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się, strona skarżąca wiąże z kasacyjną decyzją organu II instancji wydaną w uprzednio prowadzonym postępowaniu oraz jej konsekwencjami wynikającymi z wydaniem w ponownym postępowaniu przez organ I instancji decyzji wymierzającej wyższą karę pieniężną, niż pierwotnie orzeczona. W tej mierze podnieść należy, że wskazywana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej decyzja organu odwoławczego była decyzją kasacyjną, wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja ta, nie była również podważana przez stronę skarżącą, jako niezgodna z prawem, w trybie skargi do sądu administracyjnego I instancji.
O braku podstaw do uwzględnienia analizowanego zarzutu skargi kasacyjnej przekonuje to, że adresatem wyrażonej na gruncie art. 139 k.p.a. zasady formułującej zakaz reformationis in peius jest organ odwoławczy. Zakaz z art. 139 k.p.a. może być zaś naruszony tylko przez organ odwoławczy przy podejmowaniu rozstrzygnięć posiadających walor rozstrzygnięć merytorycznych. Nie odnosi się on do decyzji o charakterze kasacyjnym. W tej mierze podnosi się bowiem, że decyzja organu I instancji nie posiada przymiotu ostateczności, nie jest trwała. Na jej podstawie nie można więc nabyć praw w sposób trwały. Nie może także być ona wykonywana.
Zatem uchylenie takiej nietrwałej decyzji, nawet jeśli przyznała stronie uprawnienia, nie może być dla strony niekorzystne, nie zamyka jej drogi do uzyskania nowej decyzji i nie powoduje uszczerbku w jej sferze prawnej (por. J. Zimmermann Glosa do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 854/96, "OSP" 1998 z. 6). W konsekwencji, stwierdzić należy, że przepis art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. uchwała NSA składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 2/98) i to nawet w sytuacji, uwzględnienia przez ten organ, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, interpretacji przepisów prawnych dokonanej przez organ odwoławczy (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 675/07).
Skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała więc oddaleniu.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.