Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 września 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 647/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi Banku [...] w A. Oddziału w B., uchylił decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] maja 2015 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sieradzu z [...] lutego 2015 r. i umorzył postępowania administracyjne, a także zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Zawiadomieniem z [...] listopada 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej ARiMR) w Sieradzu poinformował Bank [...] w A. Oddział w B. (dalej: skarżący) o wszczęciu postępowania z jego udziałem jako strony w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności bezpośrednich przyznanych B. W., które znajdują się we władaniu banku.
Pismem z [...] grudnia 2014 r. skarżący wskazał, że nie jest stroną postępowania i wnosi o umorzenie postępowania.
Decyzją z [...] lutego 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Sieradzu ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 1.310,39 zł.
Decyzją z [...] maja 2015 r. Dyrektor OR ARiMR w Łodzi utrzymał w mocy powyższą decyzję.
Organ stwierdził, że B. W. złożyła [...] kwietnia 2012 r. wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Decyzją z [...] listopada 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Sieradzu przyznał wnioskodawczyni płatność w wysokości 1.310,39 zł w zakresie jednolitej płatności obszarowej i 379,12 z tytułu płatności uzupełniającej. Kwota wynikająca z decyzji została przekazana na rachunek bankowy prowadzony przez Bank [...] w A. [...] stycznia 2013 r. Następnie w [...] maja 2013 r. wpłynął do organu I instancji odpis skrócony aktu zgonu B. W., z którego wynika, że zmarła ona [...] września 2012 r. Wraz z aktem wpłynęło oświadczenie Z. K., z treści którego wynika, że środki przyznane przez ARiMR nie zostały wypłacone i nadal znajdują się na rachunku bankowym.
Pismem z [...] czerwca 2013 r. organ I instancji zwrócił się do Banku [...] w A. o zwrot środków przekazanych na rachunek bankowy strony. W odpowiedzi Bank odmówił zwrotu środków, wskazując, że dysponentami środków zgromadzonych na rachunku są spadkobiercy producenta rolnego.
W dniu [...] stycznia 2015 r. wpłynął wniosek L. K. (spadkobiercy B. W.) o przejęcie płatności po zmarłej, do wniosku załączono postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po B. W. z [...] października 2014 roku sygn. akt [...], zgodnie z którym L. K. nabył spadek w całości. Z uwagi na upływ terminu na złożenie wniosku o przejęcie płatności postanowieniem z [...] stycznia 2015 r. odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie przejęcia płatności po zmarłej.
Na podstawie tych dokumentów ustalono, że do dnia wydania decyzji o ustaleniu nienależnie pobranych płatności środki pieniężne znajdujące się na koncie zmarłej nadal się tam znajdują i nie zostały pobrane przez inne osoby.
Organ wskazał, że w przypadku, gdy decyzja o przyznaniu płatności nie mogła być doręczona stronie z uwagi na jej śmierć, nie mogła też wywoływać skutków prawnych. W takiej sytuacji płatności przekazane na rachunek zmarłego powinny zostać zwrócone przez podmiot, który je pobrał, gdyż są płatnościami nienależnymi w rozumieniu art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z dnia 2 grudnia 2009 r., str. 65 ze zm.; dalej rozporządzenie 1122/2009).
Z uwagi na to, że środki przekazane przez ARiMR nadal znajdują się na rachunku prowadzonym przez skarżącego i nie zostały wypłacone przez spadkobiercę, organ przyjął, że środki te pozostają w dyspozycji Banku i to on je pobrał w rozumieniu art. 29 ust. 1a ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 1512 ze zm.; dalej ustawa o ARiMR).
WSA w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję, a także umorzył postępowanie administracyjne.
Zdaniem Sądu art. 29 ust. 1 i 1a ustawy o ARiMR oraz art. 80 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 nie mogą być podstawą odpowiedzialności Banku w niniejszej sprawie, ponieważ zgodnie z nimi decyzja o ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności może być wydana wobec podmiotów, dla których środki stanowiły przysporzenie majątkowe.
WSA uznał, że Bank nie może być uznany za podmiot, który pobrał płatności, których beneficjentem miała być B. W.. Płatności te zostały przez organ przekazane na rachunek bankowy B. W. w Banku [...] w A.. Bank nie stał się zatem beneficjentem tych środków. W związku z powzięciem informacji o śmierci B. W., przeniósł środki pieniężne zgromadzone na rachunku bankowym o charakterze oszczędnościowo-rozliczeniowym, prowadzonym przez Bank dla B. W., na nieoprocentowany rachunek – środki pieniężne zgromadzone dotąd na rachunku bankowym B. W., stały się nieoprocentowanym depozytem, a dotychczasowy rachunek bankowy został zamknięty.
Sąd przyznał rację skarżącemu, że nie jest on właścicielem środków zgromadzonych na rachunku bankowym zmarłej i nie może nimi swobodnie dysponować. W ocenie WSA ani art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR, ani żaden inny przepis prawa materialnego, nie mógł stanowić podstawy prawnej dla skierowania do skarżącego decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych środków publicznych, albowiem nie jest on podmiotem, który pobrał te środki. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały zatem wydane z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR, które miało wpływ na wynik sprawy.
Sąd uchylając decyzje organów obu instancji, umorzył postępowanie administracyjne, ponieważ Bank [...] w A. nie jest podmiotem zobowiązanym w postępowaniu o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności po zmarłej B. W., zatem prowadzone wobec tego podmiotu postępowanie jest bezprzedmiotowe.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Zarzucił naruszenie prawa materialnego a mianowicie art. 29 ust. 1 i ust. 1a ustawy o ARiMR w zw. z art. 49 ust. 1 i ust. 3, art. 50 ust. 1, art. 52 ust. 1 i ust. 2, 55 i art. 56 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (Dz. U. z 2015 r., poz. 128), art. 922 § 1 i § 2, art. 924, art. 725, art. 726, art. 845, art. 734, art. 405, art. 407 art. 410 § 1 i § 2, ustawy z dnia 26 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. 2014 r., poz. 121; dalej k.c.) oraz w zw. z art. 19 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 22 ust. 1 pkt 1, pkt 2, ust. 1a, ust.2, ust.6 pkt 1 i pkt 2 i ust. 9 oraz art. 44a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008, Nr 170 poz. 1051 ze zm.; dalej ustawa o płatnościach) oraz w zw. z art. 80 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez błędną wykładnię, że dyspozycja normy wynikającej z a przepisu art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR obejmuje wyłącznie osoby inne niż Beneficjent pomocy, którym Bank wypłacił środki pieniężne, które zostały wpłacone uprzednio przez ARiMR na rachunek wskazany przez Beneficjenta pomocy tytułem płatności obszarowych w zakresie wsparcia bezpośredniego, mimo iż były to płatności nienależne lub nienależnie pobrane, w szczególności w niniejszej sprawie błędną wykładnię, iż dyspozycja tej normy dotyczy wyłącznie podmiotów, którym Bank wypłacił środki pieniężne obejmujące również kwotę, która została wpłacona uprzednio przez ARiMR na rachunek bankowy prowadzony przez Bank wskazany Agencji przez Beneficjenta pomocy i ujawniony w ewidencji producentów tytułem płatności obszarowych wsparcia bezpośredniego, po śmierci Beneficjenta pomocy, i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż dyspozycja normy wynikającej z przepisu art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR nie dotyczy Banku i nie może stanowić podstawy do wydania w postępowaniu administracyjnym w stosunku do Banku decyzji ustalającej zobowiązującej Bank do zwrotu kwoty nienależnie pobranej płatności obszarowych wsparcia bezpośredniego, w sytuacji gdy literalna wykładnia przepisu, oraz wobec tego błędne niezastosowanie w niniejszej sprawie art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR w zw. z art. 49 ust. 1 i ust. 3, art. 50 ust. 1, art. 52 ust. 1 i ust. 2, 55 i art. 56 p.b., art. 922 § 1 i § 2, art. 924, art. 725, art. 726 k.c. oraz w zw. z art. 19 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 22 ust. 1 pkt 1, pkt 2, ust. 1a, ust. 2, ust.6 pkt 1 i pkt 2 ustawy o płatnościach, mimo iż po pierwsze literalna wykładnia przepisu art. 29 ust. ustawy o ARiMR wskazuje, iż dotyczy on wszystkich podmiotów, które nienależnie pobrały środki pieniężne przekazane przez ARiMR tytułem płatności, w tym w szczególności płatności obszarowych z zakresu wsparcia bezpośredniego, w tym również banków, i w tym zakresie nie ma wyłączeń, a nadto wskazuje na powyższe wykładnia systemowa, gdyż w przypadku przekazania środków pieniężnych na rachunek bankowy, pobiera je bank i jest ich właścicielem, a posiadaczowi rachunku bankowego przysługuje wierzytelność w stosunku do banku o wypłatę środków pieniężnych, a w przypadku śmierci posiadacza rachunku bankowego w skład spadku wchodzi tylko wierzytelność wobec banku o wypłatę środków pieniężnych w kwocie którą uznany jest rachunek na dzień śmierci posiadacza rachunku i w stosunku tylko do nich spadkobiercom posiadacza rachunku przysługuje wierzytelność spadkodawcy w stosunku do banku o wypłatę środków pieniężnych, a z dniem śmierci posiadacza rachunku bankowego umowa rachunku bankowego wygasa, nadto z uwagi na charakter płatności w skład spadku po zmarłym beneficjencie płatności i jednocześnie posiadaczu rachunku bankowego nie wchodzi ekspektatywa wierzytelności o wypłatę płatności obszarowej z tytułu wsparcia bezpośredniego, a wobec tego spadkobiercy nie są uprawnieni do żądania wypłaty przez bank na ich rzecz środków pieniężnych stanowiących równowartość płatności obszarowej z tytułu wsparcia bezpośredniego wpłaconej do banku przez ARiMR po śmierci beneficjenta, a wobec tego uprawnione jest twierdzenie, iż bank jest podmiotem, który pobrał nienależnie płatności, a ponadto za zastosowaniem art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR także do banków, które pobrały płatności, przemawia również wykładnia celowościowa, a mianowicie, skoro nie ulega wątpliwości, iż bank w związku z nienależnym świadczeniem wpłaconym mu przez organ ARiMR stał się bezpodstawnie wzbogacony, a przepis art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR został wprowadzony celem zmniejszenia kosztów dochodzenia świadczeń nienależnych z bezpodstawnego wzbogacenia w trybie postępowania cywilnego, to brak przesłanek, aby wyłączyć z tego trybu postępowania bank, w stosunku do którego zastosowanie znaleźć musiałaby przy takim (aczkolwiek błędnym założeniu) do stosowania wobec banku procedury cywilnej i oparcia roszczeń na przepisach k.c., niezależnie od braku celowości takiego wyłączenia i sprzeczności z założonymi przez prawodawcę celami nowelizacji, taka interpretacja prowadziłaby do niekonstytucyjnego i dyskryminacyjnego zróżnicowania podmiotów prawa, a wobec tego przy zastosowaniu każdej z powołanych wykładni przepisu art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR odczytać można normę, iż dyspozycją art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR objęte jest również działanie banku, na rachunek prowadzony przez który Agencja nienależnie wpłaciła środki publiczne i bank dobrowolnie ich nie zwrócił, mimo iż umowa rachunku bankowego z chwilą śmierci posiadacza wygasła, który to skutek prawny przyjął też bank, a w stosunku do środków wpłacone przez Agencję po śmierci posiadacza rachunku spadkobiercom nie przysługuje wierzytelność o wypłatę przez bank tych pieniędzy, gdyż wierzytelność ta nie wchodzi w skład spadku.
W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zwrot kosztów postępowania. Jednocześnie Bank wniósł o przywrócenie terminu do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzuty oparto na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię kasator powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego – że sąd stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego w obu powyżej wskazanych formach. Wobec tego w pierwszej kolejności należy ocenić wykładnię przepisów, a następnie dokonać kontroli, czy przepisy o określonej treści zostały prawidłowo zastosowane przez Sąd I instancji.
Skoro w rozpoznawanej sprawie zostały postawione zarzuty naruszenia prawa materialnego, to bezsporny jest stan faktyczny sprawy, który sprowadza się do następujących okoliczności. B. W. złożyła wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego [...] kwietnia 2012 r., a płatność ta została jej przyznania decyzją z [...] listopada 2012 r. Kwota płatności została przekazana na rachunek bankowy rolniczki [...] stycznia 2013 r. Dnia [...] maja 2013 r. wpłynął do organu skrócony odpis aktu zgonu, z którego wynika, że wnioskodawczyni zmarła [...] września 2012 r. Ponadto, w toku postępowania administracyjnego ustalono, że środki pieniężne przekazane rolniczce pozostawały w dyspozycji Banku – początkowo na jej rachunku bankowym, a następnie na tzw. nieoprocentowanym rachunku.
W tak ukształtowanym stanie faktycznym Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że nie sposób uznać Banku za podmiot, który pobrał płatność przyznaną skarżącej. Jak bowiem słusznie uznał Sąd I instancji to, że Bank prowadził rachunek bankowy zmarłej rolniczki, nie oznacza, że po jej śmierci stał się beneficjentem wpłaconych na ten rachunek środków.
Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 3184/15 i wyrok WSA w Krakowie z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1530/14, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 3184/15, stwierdził, że w sytuacji gdy na rachunek oszczędnościowy lub oszczędnościowo-rozliczeniowy wnioskującego o pomoc rolnika dokonany został przez ARiMR przelew środków pomocowych, bank prowadzący ten rachunek nie może być z tego tylko tytułu uznany za wskazany w art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR podmiot, który pobrał te środki nienależnie lub nadmiernie i od którego można dochodzić, na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w powiązaniu z art. 80 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, zwrotu wypłaconych nienależnie płatności.
Pobranie środków finansowych oznacza przyjęcie ich wyłącznie na swoją rzecz, dla siebie, na swój użytek, czyli możliwość nieskrępowanego, właścicielskiego dysponowania tymi środkami. Tak rozumiane pobranie nie występuje po stronie banku księgującego przelew na prowadzony przez ten bank rachunek osoby fizycznej. Jak wprost wynika z art. 49 ust. 1 i art. 50 ust. 1 p.b. oraz z art. 725 k.c., prowadząc rachunek określonej osoby, bank przechowuje powierzone mu, gromadzone na rachunku bankowym pieniądze i z pieniędzy tych musi się wobec dysponenta rachunku rozliczyć.
NSA orzekający w niniejszym składzie podziela w pełni powyższe stanowisko i uznaje, że żaden ze wskazanych przepisów w petitum skargi kasacyjnej nie stanowi o tym, że środki przekazane na rachunek rolnika, który następnie zmarł, zostają pobrane przez bank prowadzący ten rachunek bankowy. Bank rejestrujący przelew pieniężny adresowany na określony rachunek w tym banku prowadzony nie jest bowiem właściwym adresatem przekazanych środków, a sytuacji tej nie zmienia fakt, że przelew ten dysponowany jest w ramach pomocy dla rolników przez ARiMR, który może dochodzić nienależnego lub nadmiernego pobrania na wskazanej wyżej podstawie prawnej.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny podzielił wykładnię przepisów dokonaną przez Sąd I instancji.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że Sąd I instancji dokonał prawidłowego ich zastosowania, uznając, że nie można Banku uznać za podmiot zobowiązany do zwrotu płatności przekazanych na rachunek bankowy zmarłej rolniczki. Tym samym słusznie WSA uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję oraz umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych przez Bank płatności jako bezprzedmiotowe.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
NSA nie zasądził kosztów postępowania kasacyjnego. Należy bowiem stwierdzić, że odpowiedź na skargę kasacyjną skarżącej została sporządzona po terminie wynikającym z art. 179 p.p.s.a., a złożony wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia jest niedopuszczalny i jako taki nie podlegał rozpoznaniu. Ponadto, na rozprawie przez NSA nie stawił się pełnomocnik Banku, więc również ta podstawa zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w niniejszej sprawie nie wystąpiła.