Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 13 października 2010 r. oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca Spółka) na decyzję Komendanta [...] Policji (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Dnia [...] lipca 2008 r. funkcjonariusze Policji zatrzymali i poddali kontroli samochód marki Mercedes. Z kontroli sporządzono protokół, z którego wynikało, że w kontrolowanym pojeździe zamontowany był taksometr, a na dachu pojazdu znajdowało się urządzenie techniczne – podświetlany baner, z napisem "[...]". Kierowca do kontroli okazał m.in.: wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wydanej na rzecz skarżącej Spółki, zaświadczenie o spełnieniu wszystkich wymagań określonych w art. 39 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r., nr 204, poz 2088 ze zm., dalej: u.t.d.) Protokół kierowca podpisał bez uwag. W dniu kontroli sporządzono także dokumentację fotograficzną oraz notatkę urzędową, z której wynikało, że w czasie zatrzymania pojazdem przewożona była pasażerka. Kierowca oświadczył, że zatrudniony był przez skarżącą Spółkę i na jej rzecz wykonywał transport drogowy osób, jednakże w chwili kontroli nie posiadał umowy o pracę z nią zawartą. Kierowca nie posiadał świadectwa legalizacji taksometru, okazał do kontroli paragon fiskalny, na którym wskazana była skarżąca Spółka.
W toku postępowania administracyjnego skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania oraz o przeprowadzenie dowodów z przesłuchania kierowcy. Postanowieniami z [...] listopada 2009 r. i z [...] lutego 2010 r. organ I instancji odpowiednio odmówił zawieszenia postępowania i uwzględnienia wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącą.
Komendant Rejonowy Policji W. (dalej: organ I instancji) decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nałożył na skarżącą Spółkę karę pieniężną w wysokości 10 tys. zł za naruszenie przepisu art. 18 ust. 5 lit. a i lit. c u.t.d.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Komendant [...] Policji, po rozpoznaniu odwołania skarżącej Spółki, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób należyty i wystarczający dla potwierdzenia, że skarżąca była stroną postępowania i to na nią winna zostać nałożona kara pieniężna za stwierdzone naruszenia. Dalej organ podał, że w sprawie było niesporne i wynikało z akt sprawy, że w kontrolowanym pojeździe - nie będącym taksówką osobową, zamontowany był taksometr oraz na jego dachu znajdowała się lampa – podświetlany baner reklamowy identyfikujący go z taksówką, co naruszało przepis art. 18 ust. 5 lit. a i lit. c u.t.d.
Odnosząc się do kwestii niedopuszczenia wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącą organ wskazał, że okoliczności o dowiedzenie których skarżąca ubiegała się były już dowiedzione w oparciu o inne dowody zgromadzone w sprawie, wobec tego bezcelowym i bezzasadnym było przeprowadzanie dodatkowych dowodów. Podał, że wszystkie istotne dla sprawy okoliczności zostały wyjaśnione w sposób wystarczający. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego sprzeczności przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją RP, ustawą o swobodzie działalności gospodarczej oraz z prawem Unii Europejskiej organ odwoławczy stwierdził, iż jako organ administracyjny nie miał uprawnień do badania zgodności ustawy o transporcie drogowym z innymi przepisami prawa.
Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji podał, że organy nakładając karę pieniężną w łącznej wysokości 10.000 złotych, powołując się na zebrane w toku postępowania dowody, prawidłowo uznały, że w dniu kontroli skarżąca Spółka wykonywała przewóz w krajowym transporcie drogowym osób pojazdem niebędącym taksówką, z naruszeniem zakazu: umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, co wyczerpało znamiona naruszenia określonego w art. 18 ust. 5 lit. a i lit. c u.t.d.
Według ustaleń organów dokonanych w niniejszym postępowaniu skarżąca posiadała licencję uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, której stosownym wypisem legitymował się podczas kontroli kierujący pojazdem. Licencja ta nie spełniała warunków określonych dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie była bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała obszaru, na którym przedsiębiorca – skarżąca spółka - była uprawniona do świadczenia usług transportowych osób. Zatem licencja ta uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych, jako przewóz osób, który nie stanowiło przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, gdyż nie odpowiadała warunkom "licencji taksówkowej".
WSA podał, że konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym art. 18 ust. 5 lit. a – c, zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się:
- a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru,
- b) umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także
- c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.
Używanie natomiast taksometru oraz umieszczanie na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, wskazany w art. 18 ust. 5 lit. a i lit. c u.t.d. należą ewidentnie do cech charakterystycznych tylko i wyłącznie dla pojazdów służących do świadczenia usług przewozu osób w ramach "licencji taksówkowej". W tej sytuacji inni przedsiębiorcy, którzy nie posiadają "licencji taksówkowej", nie mogą – zgodnie z powołanym przepisem ustawy – wykonywać usług pojazdem, który swymi cechami ewidentnie przypomina, czy też sugeruje transport drogowy osób taksówką.
Reasumując w ocenie Sądu I instancji organy prawidłowo przyjęły, że umieszczenie na dachu pojazdu podświetlanego banera (lampy) spełnia kryterium zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d., bowiem znajdował się zainstalowany na dachu pojazdu podświetlany baner, na którym widniał napis "[...]" oraz zamontowany w pojeździe taksometr fiskalny, a także fakt, że w chwili zatrzymania do kontroli pojazdem przewożony był pasażer oznaczony indywidualnie w notatce służbowej sporządzonej w tym dniu przez kontrolującego. Okoliczność prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie okazjonalnego przewozu osób wynikało więc wprost ze zgromadzonego materiału dowodowego m.in. z treści protokołu kontroli pojazdu, notatki służbowej i zdjęć kontrolowanego pojazdu, sporządzonych przez przeprowadzających kontrolę. Jednocześnie w ocenie WSA stanowiska wyrażone w zaskarżonych decyzjach uzasadnione zostały w sposób prawidłowy.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Spółka zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego
Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca Spółka zarzuciła:
- 1) naruszenie prawa materialnego
- - art. 4 ust. 11 u.t.d. poprzez przyjęcie na podstawie posiadanego materiału dowodowego, że w imieniu skarżącej był wykonywany okazjonalny przewóz osób, w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, podczas gdy powyższa okoliczność nie wynikała ze zgromadzonego materiału dowodowego,
- - art. 4 ust. 11 u.t.d. poprzez bezzasadne wyłączenie spod definicji przewozów okazjonalnych przewozu dokonywanego taksówką,
- - art. 18 ust. 5 u.t.d. poprzez błędne ustalenie przedmiotowego i podmiotowego zakresu obowiązywania tego przepisu,
- - art. 6 u.t.d. poprzez przyjęcie, że określa on, obok transportu drogowego taksówką, także rodzaj przewozu taksówkowego,
- - art. 92 u.t.d. poprzez przyjęcie kary łącznej w miejsce kar za każde naruszenie przepisu ustawy z osobna,
- - art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d., poprzez zrównanie taksometru z drogomierzem - dalmierzem, a zatem urządzeniem, którego stosowanie nie narusza art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d.,
- - art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d., poprzez uznanie na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, iż w pojeździe był zamontowany taksometr podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynikało, aby urządzenie zamontowane w pojeździe było taksometrem w rozumieniu definicji legalnej tego urządzenia,
- - art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. poprzez uznanie, iż na pojeździe było umieszczone urządzenie, które było lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego, nie wynikała okoliczność aby urządzenie zamontowane na dachu samochodu było lampą lub urządzeniem technicznym, które konstrukcyjnie odpowiada urządzeniom określonym w art. 18 ust 5 lit c u.t.d.,
- - art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. poprzez uznanie, iż banner reklamowy jest lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach postępowania - materiału dowodowego, nie wynikała powyższa okoliczność,
- 2) naruszenie przepisów postępowania:
- - art. 134 p.u.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej (wpadkowej) wyroku, co jest objęte pojęciem przewozu okazjonalnego, przez co zaskarżony wyrok był niekompletny, albowiem nie rozstrzygał co do istoty sprawy w zakresie ustalenia czy organy administracyjne w zaskarżonych decyzjach prawidłowo ustaliły przesłankę wykonywania przewozu okazjonalnego osób przez skarżącą. Powyższe naruszenie art. 134 p.p.s.a. jest naruszeniem prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd I instancji nie rozstrzygnął w zaskarżonym wyroku, kwestii, która stanowiła istotę odpowiedzialności skarżącej,
- - art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez WSA w zaskarżonym wyroku za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność, że w imieniu skarżącej był wykonywany okazjonalny przewóz osób, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - podczas gdy w aktach sprawy brak paragonu fiskalnego, wystawionego na okoliczność wykonania jakiejkolwiek usługi, a okoliczność przewozu jakiejkolwiek osoby w tym dniu nie wynikała z protokołu kontroli, oraz z pozostałego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, albowiem powyższe błędne ustalenie skutkowało zastosowaniem wobec skarżącej art. 92 ust 1 i 4 oraz art. 93 u.t.d.
- - art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność, że w imieniu skarżącej był wykonywany okazjonalny przewóz osób w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - podczas gdy organy administracyjne obydwu instancji nie przesłuchały w charakterze świadka pasażera - osoby, która miała być przewożona skontrolowanym pojazdem,
- - art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że w samochodzie był zamontowany taksometr oraz, że nie ma różnicy pomiędzy taksometrem (urządzeniem które posiada swoją legalna definicję), a drogomierzem - dalmierzem (tj. urządzeniem nie spełniającym cech taksometru), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkowało wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d. wobec skarżących oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,
- - art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, poprzez uznanie iż organy administracyjne obydwu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, tj. okoliczność, że na pojeździe była umieszczona podświetlona lampa (lub inne urządzenie techniczne), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkowało wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. wobec skarżącej oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,
- - art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału fotograficznego, okoliczności zamontowania w pojeździe taksometru, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkowało wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a oraz lit. c u.t.d. wobec skarżącej, a mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną, przepisami dotyczącymi ujawniania firmy przedsiębiorców dokonujących przewozów okazjonalnych, w następnej kolejności wprowadzają nieokreślony zakaz używania urządzeń technicznych oraz wprowadzają niczym nieokreślony zakaz reklamy oraz w sprzeczności z prawem przewozowym zakaz określania sposobu zawierania umów przewozu (art. 2 prawa przewozowego). Wobec powyższego art. 18 ust 5 lit a, lit b oraz lit c u.t.d. - mogą zostać uznane za sprzeczne z Konstytucją, w szczególności z przepisami art. 2, art. 20, art. 22, art. 31 ust 3, art. 32 ust 1 i 2 (zasada demokratycznego państwa prawnego poprzez wyprowadzane z niej bardziej szczegółowej zasady legislacji i ochrony interesów w toku oraz zasada swobody i wolności działalności gospodarczej i inne).
Komendant [...] Policji nie skorzysta z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.
Pierwszy z zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów postępowania odnosi się do art. 134 p.u.s.a. "poprzez nierozstrzygnięcie kwestii prejudycjainej (wpadkowej), poprzez niewyjaśnienie co jest objęte pojęciem przewozu okazjonalnego". Ustawa Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie zawiera przepisu o tej numeracji. Gdyby nawet przyjąć, że autor skargi kasacyjnej miał na myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., to należy zwrócić uwagę, przepis ten składa się z dwóch jednostek redakcyjnych regulujących zasadniczo różne sytuacje procesowe, których ewentualnego naruszenia w żaden sposób nie uzasadniono. Art. 134 p.p.s.a. jako samodzielny przepis nie może służyć podważaniu naruszenia prawa materialnego, co faktycznie uczynił kasator zarzucając niewyjaśnienie pojęcia "przewóz regionalny". Zarzut ten został sformułowany wadliwie, a gdy się zważy, że Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 183 p.p.s.a. związany jest granicami skargi kasacyjnej, to uściślanie, doprecyzowanie postawionych przez stronę zarzutów jest niedopuszczalne. Na marginesie można jedynie zwrócić uwagę, że Sąd I instancji odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
We wszystkich pozostałych zarzutach skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania, skarżąca Spółka wskazała na naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a., oraz art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a.
Art. 3 § 2 p.p.s.a. określa zakres działania sądów administracyjnych. Sąd I instancji nie naruszył tego przepisu, ponieważ skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym wymierzył sprawiedliwość w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia omawianego przepisu nie może prowadzić do zamierzonego przez wnoszącego skargę kasacyjną skutku.
Spółka A. zarzucając naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 p.p.s.a. nie wskazała, która jednostka redakcyjna tego przepisu (paragraf) została naruszona w zaskarżonym wyroku. Takie przytoczenie podstawy kasacyjnej nie odpowiada w pełni wymaganiom materialnym skargi kasacyjnej, określonym w art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej i wymienionymi w niej podstawami zaskarżenia musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez stronę i nie może z własnej inicjatywy ustalać, który przepis stanowi podstawę skargi kasacyjnej.
W związku z nieprecyzyjnym powołaniem art. 141 p.p.s.a. w podstawie kasacyjnej należy jedynie zauważyć, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Pozostałe podstawy kasacyjne odnoszące się do omawianej grupy zarzutów procesowych dotyczą art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a i kwestionują prawidłowość przyjętych za podstawę wyroku, a dokonanych przez organy administracji ustaleń stanu faktycznego. Dotyczy to prawidłowości przyjętych za podstawę wyroku ustaleń dotyczących uznania, że w imieniu skarżącej Spółki był wykonywany okazjonalny przewóz osób oraz przyjęcia, że w kontrolowanym pojeździe był zamontowany taksometr, a na dachu pojazdu zainstalowane było inne urządzenie techniczne - podświetlony baner.
Stwierdzić należy, że Sąd I instancji zasadnie uznał te ustalenia organu za prawidłowe, gdyż znajdują one potwierdzenie w treści protokołu z kontroli pojazdu, wykonanych oględzin, a także wynikają ze zdjęć urządzeń umieszczonych w pojeździe i na pojeździe. Zgodnie zaś z art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zawarta w tym przepisie zasada równej mocy środków dowodowych dopuszcza w postępowaniu administracyjnym środki dowodowe nie wymienione w art. 75 k.p.a., a więc także zdjęcia jeżeli, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, mogły one przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.
W toku postępowania administracyjnego w tej sprawie ustalono, że kontrolowany pojazd, wyposażony był w podświetlony baner – urządzenie techniczne z napisem "[...]". W pojeździe zamontowany był również taksometr połączony przewodem elektrycznym z kasą fiskalną. Tak określone elementy wyposażenia pojazdu zostały udokumentowane zdjęciami fotograficznymi, ponadto jak wynika z treści protokołu kontroli i notatki urzędowej, w czasie zatrzymania pojazdem przewożono pasażerkę, kierujący kontrolowanym pojazdem okazał do kontroli dokumenty kierowcy i pojazdu, w tym wypis z licencji na wykonywanie transportu drogowego osób wydany dla skarżącej spółki oraz paragon fiskalny wystawiony w dniu kontroli.
Sąd I instancji przyjął ustalony w powyższym zakresie przez organy stan faktyczny, a Naczelny Sąd Administracyjny uznał stanowisko Sądu I instancji za zasadne. Należy zauważyć, że na gruncie ustawy o transporcie drogowym obowiązują odmienne zasady wykonywania przewozów okazjonalnych pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą (pojazdem niebędącym taksówką) i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Konsekwencją odmienności charakteru powyższych przewozów osób jest wprowadzony art. 18 ust. 5 u.t.d. zakaz umieszczania i używania taksometru oraz umieszczania na pojeździe urządzeń technicznych i oznakowania charakterystycznego dla taksówki w przypadku, gdy pojazdem do 9 osób łącznie z kierowcą wykonywany jest przewóz okazjonalny w transporcie drogowym.
Celem wprowadzenia zakazów, określonych w art. 18 ust. 5 u.t.d., było wyeliminowanie przypadków wykonywania transportu drogowego pojazdem upodobnionym do taksówki i omijania restrykcyjnych przepisów dotyczących uzyskiwania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką (por. uzasadnienie do projektu ustawy, druk sejmowy nr 3930).
Wprowadzenie ścisłego rozróżnienia transportu drogowego taksówką od transportu drogowego okazjonalnego (w omawianym znaczeniu) polega na wyraźnym rozróżnieniu oznaczenia pojazdów, którymi mogą być wykonywane te dwa rodzaje przewozów. Przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. ma więc na celu przeciwdziałanie wprowadzaniu w błąd potencjalnych klientów, którzy mogą uważać, że odbywają podróż taksówką, a w istocie odbywają podróż pojazdem, który nie spełnia standardów wymaganych dla taksówki, zaś kierujący pojazdem nie ma kwalifikacji wymaganych przy transporcie drogowym taksówką.
Wprowadzając omawiane zakazy ustawodawca posłużył się pojęciami "taksometr, lampa lub inne urządzenie techniczne" nie definiując tych pojęć. Nie ma więc racji strona skarżąca twierdząc, iż użyte w art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. pojęcie taksometru obejmuje tylko takie urządzenie, które odpowiada "definicji legalnej tego urządzenia". Ustawa o transporcie drogowym nie zawiera takiej definicji, natomiast akt prawny, na który powołano się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej został wydany na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ustawie z dnia 11 maja 2001 r. – Prawo o miarach (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 243, poz. 2441). Stosując wykładnię celowościową przyjąć należy, że pod pojęciem "taksometr" użytym w art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. należy rozumieć takie urządzenie techniczne, które służy obliczeniu według ustalonej taryfy należności za przejazd.
Należy zatem stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości organów, a następnie WSA, iż zamontowane urządzenie stanowiło taksometr elektroniczny (o jakim mowa powyżej), o czym świadczyła treść protokołu kontroli, w którym stwierdzono, iż w pojeździe był zamontowany taksometr współpracujący z kasą fiskalną, z której raport fiskalny dobowy stanowi załącznik do protokołu. Niezasadny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej, że w sprawie błędnie ustalono, iż w kontrolowanym pojeździe znajdował się taksometr.
Również interpretując pojęcia "lampy lub innych urządzeń technicznych" umieszczonych na dachu pojazdu, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. wskazówek dla wykładni użytych zwrotów należy poszukiwać w wykładni celowościowej wprowadzenia zakazów zdefiniowanych w art. 18 ust. 5 u.t.d. Jak wspomniano, zakazy te wprowadzono w celu zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką przed konkurencją ze strony przedsiębiorców niemających stosownej licencji oraz ochrony pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do wykonywanego przejazdu. Stosując ten rodzaj wykładni uznać należy, że nie ma znaczenia prawnego ustalenie czy lampa lub inne urządzenie techniczne (jak to przyjęto w niniejszej sprawie w decyzjach i wyroku WSA), umieszczona na dachu pojazdu była podłączona do instalacji elektrycznej, czy też nie, jak i dokładne rozróżnienie przedmiotów określanych przez ustawodawcę jako lampa lub inne urządzenie techniczne.
Istota problemu sprowadza się bowiem do ustalenia, czy zainstalowane na dachu pojazdu urządzenie wyraźnie sugeruje, że oznaczony nim pojazd wykonuje przewóz w oparciu o licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką.
Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega to, że przepisy aktu wykonawczego do ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908) – rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. Nr 32 poz. 262) w rozdziale 7 określają warunki dodatkowe dla taksówek i w rozważanym zakresie stanowią o dodatkowym świetle rozmieszczonym na dachu (§ 24 ust.1 pkt 8 lit. a), dodatkowych lampach (§ 24 ust. 3 pkt 1) umieszczonych na dachu, określając w obu wypadkach warunki, jakie musi spełniać dodatkowe światło czy dodatkowa lampa, między innymi w zakresie połączenie elektrycznego. Brak jest jednak podstaw prawnych, aby przy wykładni pojęć użytych w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. nadanie im odpowiedniej treści wiązać w wymogami prawnymi wynikającymi z tego rozporządzenia.
Sankcjonowane nie jest bowiem nieodpowiadajace wymogom umieszczenie na dachu taksówki dodatkowego światła czy też dodatkowej lampy, lecz umieszczenie lampy lub innego urządzenia technicznego na pojeździe, niebędącym taksówką, przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, wykonującym przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym, co w niniejszej sprawie miało miejsce, a co stwierdzono na podstawie dokumentacji fotograficznej i protokołu kontroli.
W skardze kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji naruszenie szeregu przepisów procesowych zarzucono też naruszenie przepisu art. 4 pkt. 11 u.t.d. polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że w dniu kontroli był wykonywany okazjonalny przejazd osób. Skarżąca prezentuje pogląd, iż tylko w przypadku przewożenie w kontrolowanym pojeździe osoby, następnie przesłuchanej w charakterze świadka, mamy do czynienia z wykonywaniem okazjonalnego przewozu osób w transporcie drogowym. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu. Istota omawianych zarzutów sprowadza się do wykładni pojęcia "przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych'' użytego w art. 18 ust. 5 u.t.d. Przepis ten, o czym już była mowa, wprowadza określone zakazy, które należy rozumieć jako konieczność powstrzymania się od umieszczania na pojeździe oznaczeń lub urządzeń mogących wprowadzać potencjalnego klienta w błąd, co do faktycznego zakresu prowadzonej działalności gospodarczej przez osobę dysponującą takim pojazdem.
Nie chodzi w nim zatem o konkretnego konsumenta, lecz o potencjalnego nabywcę usługi. Przy takim założeniu, pozostającym w zgodzie z wykładnią celowościową, dla ustalenia, że "przy wykonywania przewozów okazjonalnych" doszło do naruszenia zakazów określonych w art. 18 ust. 5 u.t.d. wystarczającym jest ustalenie, że przewoźnik legitymuje się ważną licencją na wykonywanie transportu drogowego osób, która nie daje prawa do wykonywania transportu drogowego taksówką (art. 12 ust.1 lit.b u.t.d.), uprawnia natomiast do wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się zarówno do kwestii ustaleń faktycznych dotyczących wykonywania okazjonalnego przewozu osób i naruszenia w tym zakresie art. 4 ust. 11 u.t.d. oraz ustaleń obejmujących wyposażenie kontrolowanego pojazdu w urządzenia, o których mowa art.18 ust. 5 lit. a) i lit. c) u.t.d. jak i do naruszenia w tym zakresie art. 18 ust. 5 lit. a) i c) u.t.d. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
W odniesieniu do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia wymienionych wyżej przepisów prawa materialnego należy zauważyć, że zarzuty w tej części wiążą się ściśle z zarzutami procesowymi. W konsekwencji dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena zarzutów procesowych zawiera argumentację wskazującą, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował wymienione w tych zarzutach przepisy prawa materialnego.
Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczyły błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11 i art. 6 u.t.d. Zawarta w art. 4 pkt 11 u.t.d. enumeracja negatywna wskazuje, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Stosownie do art. 5 ust. 1 u.t.d. wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Specjalnym rodzajem licencji, innym od przewidzianej w art. 5 ust. 1 u.t.d., jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Udzielenie tej licencji wymaga spełnienia przez przedsiębiorcę dodatkowych wymagań określonych w art. 6 u.t.d. Zgodnie z art. 12 ust.1 b u.t.d. licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką.
W świetle powyższych przepisów przewozy wykonywane na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego osób są odrębnym rodzajem przewozów, niż przewozy dokonywane w ramach transportu drogowego taksówką. Toteż, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów art. 4 i art. 6 u.t.d. nie są usprawiedliwione.
Niezasadny należy również uznać zarzut, dotyczący nałożenia na skarżącą bez podstawy prawnej kary łącznej, zamiast kar za każde naruszenie. Nałożenie przez organ I instancji w osnowie decyzji jednej kary z wyszczególnieniem w uzasadnieniu decyzji liczby stwierdzonych naruszeń i odpowiadających im sankcji pieniężnych nie może być kwalifikowane jako naruszenie art. 92 ust. 2 u.t.d. Wskazany przepis jest podstawą do sumowania kar za poszczególne naruszenia. Jest w nim bowiem mowa o sumie kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli, a nie o karach nałożonych za poszczególne naruszenia. Nałożenie w osnowie decyzji organu I instancji jednej kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł, stanowiącej sumę kar za naruszenia stwierdzone podczas kontroli, nie może być w związku z tym traktowane jako wymierzenie nieznanej ustawie kary łącznej, co prawidłowo zaakceptował organ odwoławczy w sentencji decyzji, utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd taki można uznać a utrwalony (por. wyrok NSA z 8 lipca 2009 r. II GSK 1083/2008 oraz wyrok NSA z 14 lipca 2009 r. II GSK 391/2008 niepubl.). Jednoczenie należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł uzasadnionych podstaw do uwzględnienia złożonego w skardze kasacyjnej " z ostrożności procesowej" wniosku o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją RP, wobec braku wątpliwości co do konstytucyjności tegoż przepisu.
Podnieść w tym miejscu należy, że ograniczenia przewidziane w art. 18 ust. 5 u.t.d., wbrew stanowisku skarżącej, nie naruszają zasady wolności (swobody) prowadzenia działalności gospodarczej w świetle art. 2, 32 Konstytucji RP oraz art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. W myśl przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, czemu nie sprzeciwia się art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. Ustawa o transporcie drogowym daje przedsiębiorcom prawo wyboru możliwości wykonywania na równych prawach transportu drogowego taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 tej ustawy, czy też przewozów osób na podstawie licencji z art. 5, jednakże z zachowaniem rygorów wymienionych w przepisie art. 18 ust. 5 tej ustawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawienie przedsiębiorców na równych prawach przed wyborem formy prawnej, na której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, nie godzi w zasadę wolności gospodarczej, jak również nie ogranicza konkurencji. Zatem nie można przyjąć aby przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. naruszał określoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości. Nie można też przyjąć aby naruszał określoną w art. 32 ust. 2 Konstytucji RP zasadę nie dyskryminowania w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Bowiem bez istnienia takiego przepisu przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy taksówką, mogliby być eliminowani z rynku przez przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, którzy nie podlegają wszystkim rygorom i ograniczeniom jakie odnoszą się do przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką.
Nieusprawiedliwiony jest też zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP, który został w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sformułowany jako zarzut niezgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z zasadami prawidłowej legislacji wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP. Należy bowiem w tym miejscu przywołać stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wypowiadającego się w tej kwestii w uzasadnieniu postanowienia z dnia 27 lipca 2010 r. sygn. akt Ts 224/09. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z art. 2 Konstytucji, że "z istniejącego orzecznictwa sądów administracyjnych nie podobna wyprowadzić wniosku, że sądy orzekające na podstawie kwestionowanej normy mają problemy w procesie jej stosowania."
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.