Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2016 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2704/15, oddalił skargę W. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
W dniu [...] maja 2015 r. na drodze gminnej w miejscowości G. (droga o dopuszczalnym nacisku osi do 8 t) inspektorzy transportu drogowego zatrzymali do kontroli czteroosiowy samochód ciężarowy marki Mercedes-Benz o numerze rejestracyjnym [...]. Pojazdem kierował S.K., który w imieniu W. D. (dalej: skarżący) wykonywał przewóz ładunku sypkiego w postaci piasku.
Z uwagi na podejrzenie przekroczenia dopuszczalnych parametrów wagowych pojazdu przeprowadzono kontrolę jego normatywności na legalizowanym punkcie kontroli pojazdów ciężarowych w miejscowości S. Pojazd zważono przy użyciu wagi samochodowej do ważenia pojazdów w ruchu wytwórcy PIETZSCH (Niemcy) typu DAW 50 i nr fabrycznym [...]. Kierowca został poinformowany o sposobie przeprowadzenia pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach.
W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu stwierdzono, że nacisk dla podwójnej osi napędowej pojazdu wyniósł 23,8 t, co stanowi przekroczenie o 4,8 t (przekroczenie o 25,2 %). Ponadto stwierdzono, że rzeczywista masa całkowita pojazdu wynosi 34,72 t, co stanowi przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu o 2,72 t (przekroczenie o 8,5 %). Kierowca nie okazał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.
W toku postępowania skarżący złożył pismo z dnia 8 czerwca 2015 r., w którym wskazał na definicję pojazdu nienormatywnego zawartego w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.; dalej: p.r.d.), z którego wywiódł, że pojazd może być nienormatywny, jeżeli jego naciski osi są większe od dopuszczalnych przewidzianych dla danej drogi w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.; dalej: u.d.p.), a w niniejszej sprawie stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego nacisku podwójnej osi napędowej pojazdu, wskazanego w § 5 ust. 1 pkt 5 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U z 2015 r. poz. 305 ze zm.; dalej: rozporządzenie z dnia 31 grudnia 2002 r. lub rozporządzenie w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia).
Skarżący wskazał, że ww. rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 66 ust. 5 p.r.d., zatem normy te nie mają związku z u.d.p. W związku z powyższym pojazdu nie można uznać za nienormatywny w aspekcie nacisków osi, co wpływa na całokształt ustaleń faktycznych i skutkuje zmianą kwalifikacji wymaganego zezwolenia.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. W. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: WITD, organ I instancji) nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15.000 zł za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII.
W uzasadnieniu organ I instancji - mając na uwadze wyniki uzyskanych pomiarów nacisków osi oraz dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu - stwierdził, że kontrolowany pojazd jest pojazdem nienormatywnym mieszczącym się w wymaganiach w zakresie dopuszczalnych parametrów wymiarowo-wagowych i dróg publicznych, przewidzianych dla zezwolenia kategorii VII - w pozostałych przypadkach. Natomiast kierowca nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.
Decyzją z dnia [...] września 2015 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD, organ odwoławczy) - działając na podstawie art. 2 ust. 35a, art. 64 ust. 1 i 2, art. 64 c, art. 140 aa ust. 1, 3 i 4, art. 140 ab ust. 1 pkt 3 lit. c), ust. 2 p.r.d. oraz art. 41 u.d.p. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy podzielił w całości ustalenia faktyczne oraz ocenę prawną organu I instancji.
Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 35a p.r.d., pojazd nienormatywny jest to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy.
Według GITD dokonywanie wykładni danego przepisu nie może następować w oderwaniu od pozostałych przepisów. Ustawodawca w treści definicji "pojazdu nienormatywnego" użył sformułowania "w przepisach o drogach publicznych", a zatem nie tylko w u.d.p., ale również w innych regulacjach dotyczących właśnie dróg publicznych. Natomiast, jak stanowi art. 2 pkt 57 p.r.d., nacisk osi oznacza sumę nacisków, jaką na drogę wywierają koła znajdujące się na jednej osi. Tym samym o kwestii "nienormatywności" danego pojazdu decyduje to, czy jego parametry odpowiadają parametrom przewidzianym dla danej drogi. Zatem skoro mowa jest o "naciskach osi" to należy to rozumieć jako przekroczenie nacisku, zarówno osi pojedynczej, jak i wielokrotnej, napędowej, nienapędowej, czyli każdej osi pojazdu.
Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że jakkolwiek rozporządzenie w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, zostało wydane na podstawie delegacji art. 66 ust. 5 p.r.d., to nie sposób przyjąć, iż zawarte w jego treści wartości dopuszczalnych norm nie obowiązują. To przecież przepisy p.r.d. określają warunki dopuszczenia pojazdu do ruchu po drogach publicznych oraz zasady poruszania się po tych drogach. Rozporządzenie jest aktem wykonawczym do p.r.d. i określa warunki na jakich pojazd może być w ogóle dopuszczony do ruchu po drogach publicznych, a zatem oczywistym jest, że należy za podstawę mieć normy zawarte i w tym rozporządzeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2016 r. oddalił skargę strony i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
W pierwszej kolejności WSA przytoczył treść art. 2 pkt 35a p.r.d., art. 64 ust. 1 pkt 1 p.r.d., art. 140aa ust. 1 p.r.d., art. 140 ab ust. 1-2 p.r.d., art. 41 ust. 1-3 u.d p. oraz §5 ust. 1 pkt 5 lit. c rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia.
Następnie Sąd I instancji przypomniał ustalony przez organy stan faktyczny sprawy. W tym zakresie uznał, że ustalenia te wynikają z prawidłowo zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez ten organ ocena tego materiału w kontekście zastosowanych przepisów nie budzi zastrzeżeń. Zdaniem WSA organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz ustalił stan faktyczny zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.
WSA wskazał również, że definicja pojazdu nienormatywnego zamieszczona w art. 2 pkt 35a p.r.d. nakazuje przede wszystkim uznać za takowy pojazd lub zespół pojazdów którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych.
Zdaniem WSA norma prawna zamieszczona w art. 2 pkt 35a p.r.d. odsyła zatem nie tylko do samej u.p.d. lecz traktuje szeroko o "przepisach" o drogach publicznych. Nie ulegało wątpliwości Sądu I instancji, że odpowiednie "przepisy" w tym zakresie zamieszczone zostały także w p.r.d. i w wydanych na jej podstawie niektórych rozporządzeń wykonawczych. Jak bowiem przewiduje treść art. 1 ust. 1 pkt 1 p.r.d., ustawa ta określa m. in. zasady ruchu na drogach publicznych.
Wobec powyższego Sąd I instancji nie zgodził się ze skarżącym, że parametry w zakresie dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych, w tym podwójnych, określone w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia - nie są "przepisami" o drogach publicznych. Według WSA przepis art. 1 ust. 1 pkt 1 p.r.d. wyraźnie przecież wskazuje, że ustawa określa zasady ruchu na drogach, a przy tym przepis art. 66 ust. 1 p.r.d. jednoznacznie traktuje o warunkach technicznych dla pojazdów uczestniczących w ruchu, a więc przede wszystkim w ruchu odbywającym się po drogach publicznych.
Ponadto, jak wyjaśnił Sąd I instancji, w § 5 ust. 2 cyt. rozporządzenia, w którym podkreślono, że w przypadku pojazdu uczestniczącego w ruchu drogowym podstawą sprawdzenia wymagań w zakresie dopuszczalnych nacisków osi, a zatem także w zakresie nacisków osi podwójnych dla których wartości graniczne podano w ust. 1 tej normy prawnej - są ich wartości rzeczywiste, a więc pomierzone na drodze publicznej, po której porusza się pojazd.
WSA nie podzielił argumentu skarżącego, że warunki określone w przepisach przywołanego wyżej rozporządzenia nie mogą decydować o nienormatywności pojazdu, z tego powodu, że odnoszą się do wszystkich pojazdów wyposażonych w taką oś wielokrotną. Nie wiadomo bowiem dlaczego, w przekonaniu skarżącego, miałoby to świadczyć o niemożliwości odniesienia tych norm do uznania ich za wyznaczające dopuszczalne parametry dla tychże pojazdów na wszystkich kategoriach dróg publicznych. Zdaniem WSA nieuzasadniona jest argumentacja skarżącego, że ustawodawca rezygnując z określenia tego rodzaju parametrów dla każdej konkretnej drogi na gruncie u.p.d., tak jak uczynił to w przypadku nacisków osi pojedynczych (art. 41 u.d.p.), w konsekwencji doprowadził do powstania swoistej luki prawnej.
Według Sądu I instancji ustawodawca - dokonując zmiany przepisów u.p.d. - nieprzypadkowo uznał bowiem za niedopuszczalne i zbędne dalsze rozróżnianie i odnoszenie dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych względem różnych kategorii dróg publicznych (krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych). Powyższe było podyktowane potrzebą dostosowania przepisów krajowych do postanowień dyrektywy Rady Nr 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz. U. L 235 z 17 września 1996 r., str. 59; dalej: dyrektywa 96/53/WE). Przepisy tej dyrektywy określają maksymalne dopuszczalne naciski osi wielokrotnych, w tym również ciężar podwójnej osi napędowej pojazdu silnikowego poruszającego się po drogach publicznych, bez względu na ich kategorię (vide: pkt 3.5 załącznika nr 1), podobnie jak czynią to przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów orny zakresu ich niezbędnego wyposażenia.
Zdaniem WSA wykładnia dokonana przez skarżącego prowadziłaby do niedopuszczalnej sytuacji, że pojazd, którego parametry w zakresie nacisków osi wielokrotnych są większe nawet od maksymalnych określonych przepisami p.r.d. dla wszystkich kategorii i rodzajów dróg publicznych, nie jest pojazdem nienormatywnym. Wykładnia ta bez wątpienia przeczy nie tylko racjonalnemu postępowaniu ustawodawcy, ale także logicznemu rozumieniu przywołanych wyżej przepisów, w tym także unormowań Wspólnotowych, określających zasady uczestnictwa pojazdów w ruchu drogowym.
W ocenie Sądu I instancji, pojazdem nienormatywnym jest zatem również taki pojazd, którego naciski osi wielokrotnych wywierane na drogę, po której się on porusza, są większe od wartości granicznych wynikających z przepisów p.r.d. oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. W konsekwencji tego, w pełni uprawnione jest pociągnięcie do odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz pojazdem, którego parametry przekraczają wartości wskazane w przepisach tych aktów prawnych, jako wartości maksymalnych dla każdego rodzaju dróg publicznych.
W tych okolicznościach WSA uznał, że zarzuty skargi nie podważają ustaleń, na jakich podjęte zostało zaskarżone rozstrzygnięcie, zaś Sąd I instancji nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organu wydającego decyzję, tak gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Organ poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne oraz należycie uzasadnił treść rozstrzygnięcia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. D. zaskarżając ten wyrok w całości i żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 35a w zw. z art. 64 ust. 1, art. 64c, d i f w zw. z art. 140aa ust. 1, art. 140aa ust. 4 pkt 2, art. 140ab ust. 1 pkt 1-3 p.r.d. przez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezasadnym i wadliwym przyjęciu że, przekroczenie nacisków osi wielokrotnych w odniesieniu do norm określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz ich niezbędnego wyposażenia, skutkuje uznaniem pojazdu za nienormatywny w rozumieniu przepisów art. 2 pkt 35a p.r.d.;
- 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) poprzez nierozpatrzenie przez WSA prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej w całym zakresie niezależnie od zarzutów poczynionych w skardze przez stronę, w tym nieodniesienie się do wszystkich argumentów strony wskazanych w skardze i aprioryczne przyjęcie prawidłowości wszelkich działań podjętych przez organ I i II instancji;
- 3) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nie wzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji nieuwzględnienie przepisów art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d.;
- 4) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) polegające na nieprzeprowadzeniu wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w celu stwierdzenia, czy naruszono przepisy prawa przez organy administracji i czy miało ono wpływ na wynik sprawy.
Argumentację na poparcie części zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej oznacza, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Rozpoznając sprawę w przedstawionych wyżej granicach, skład orzekający NSA uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim za usprawiedliwiony nie mógł być uznany zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 2 pkt 35a ustawy Prawo o ruchu drogowym, przez błędną wykładnię i wadliwe przyjęcie, że przekroczenie nacisków osi wielokrotnych - w odniesieniu do norm określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz ich niezbędnego wyposażenia - skutkuje uznaniem pojazdu za nienormatywny w rozumieniu powyższego przepisu.
Zgodnie z art. 2 ust. 35a powołanej ustawy pojazd nienormatywny to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy.
Wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie fakt, że dopuszczalny nacisk podwójnej osi napędowej określono w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz ich niezbędnego wyposażenia - wydanym na podstawie art. 66 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - nie znaczy, że odniesienie do norm określonych w tym akcie wykonawczym nie daje możliwości uznania pojazdu na nienormatywny w razie przekroczenia tych norm.
Sporna na tle literalnego brzmienia art. 2 pkt 35a ustawy Prawo o ruchu drogowym kwestia interpretacji zwrotu "przepisy o drogach publicznych" była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 kwietnia 2018 r. II GSK 2337/16, a pogląd tam wyrażony uznać należy za trafny.
Istotnie, ustawa o drogach publicznych określa jedynie maksymalne dopuszczalne naciski osi pojedynczych (art. 41 ust. 1 - 3). Nie zawiera natomiast ograniczeń nacisków osi wielokrotnych (m.in. podwójnych). Powyższe nie oznacza jednak, że nie ma podstaw prawnych do nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnych nacisków takich osi. Podzielić mianowicie należy stanowisko NSA wyrażone w powołanym wyżej wyroku, że przepisy o drogach publicznych -określające dopuszczalne naciski osi pojazdu, do których odwołano się w definicji pojazdu nienormatywnego zawartej w art. 2 pkt 35a ustawy Prawo o ruchu drogowym - to zarówno przepisy ustawy o drogach publicznych, jak i przepisy dotyczące dróg, zamieszczone w ustawie Prawo o ruchu drogowym i w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Zasadnie bowiem podkreślono, że w art. 2 pkt 35a ustawy Prawo o ruchu drogowym jest mowa o przepisach o drogach publicznych, a nie przepisach ustawy o drogach publicznych.
Zgodzić należy się zatem z tezą, że stanowi to odesłanie zakresowo szersze niż odesłanie do ustawy o drogach publicznych. W pełni zasadne jest przyjęcie, że regulacje dotyczące dróg publicznych znajdują się nie tylko w ustawie o drogach publicznych, ale także w ustawie Prawo o ruchu drogowym. Trafna jest argumentacja, że z samego określenia "Prawo o ruchu drogowym" wynika, że ustawa dotyczy określonych zachowań na drodze, a więc także dróg, a materia dotycząca dróg jest w obu tych ustawach wzajemnie powiązana i zarazem przemieszana. Przemawia za tym fakt, że ustawa o drogach publicznych definiuje "pojazd nienormatywny" przez odesłanie do ustawy - Prawo o ruchu drogowym, a ustawa ta określa pojęcie "drogi", "drogi publicznej" i "drogi wewnętrznej" (art. 2 ust. 1, 1a i 1b), z tym że drogę publiczną i drogę wewnętrzną definiuje przez odesłanie do przepisów zawartych w ustawie o drogach publicznych.
Ponadto do 18 października 2012 r. regulacje o odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym bez odpowiedniego zezwolenia znajdowały się w ustawie o drogach publicznych. Dopiero po tej dacie zostały przeniesione do ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Te uwagi dotyczą również przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych. Pierwotnie były one w ustawie o drogach publicznych (art. 41 ust.
1) i w wydanym z jej upoważnienia rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 28 marca 2003 r. w sprawie sieci dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o określonych parametrach oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (§ 5 rozporządzenia). Od 1 maja 2004 r. pozostawiono je jedynie w tym ostatnim rozporządzeniu wydanym na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym. Trafna jest uwaga, że przedstawione przemieszczenia przepisów dotyczących odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym po drogach publicznych pomiędzy omawianymi ustawami miały charakter jedynie porządkowy, formalny i były związane z potrzebą dostosowania przepisów krajowych do postanowień dyrektywy Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym. Co istotne - treść § 5 wspomnianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w wersji obowiązującej od 1 maja 2004 r. jest ścisłym odwzorowaniem treści pkt 3.5 załącznika nr 1 do tej dyrektywy. Usunięcie przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych z ustawy o drogach publicznych i pozostawienie ich w rozporządzeniu wykonawczym, wydanym na podstawie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oczywiście nie zmieniło ich przedmiotu, nie przekształciły się one tym sposobem z przepisów o drogach publicznych w przepisy o ruchu drogowym. Posługując się zatem kryterium merytorycznym, a nie formalnym, należy je dalej traktować jako przepisy dotyczące dróg publicznych. Nie można więc podzielić stanowiska, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia nie mogą stanowić podstawy ustalenia "nienormatywności" pojazdu w zakresie dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych, ponieważ określone w nich parametry nacisku osi stanowią jedynie warunki dopuszczalności pojazdu do ruchu. Trudno bowiem uznać za racjonalny taki stan, w którym pojazd musi spełniać określone wymagania w zakresie maksymalnych nacisków osi wielokrotnych jedynie na użytek i na etapie dopuszczenia do ruchu, a nie obowiązują one po dopuszczeniu pojazdu do ruchu, podczas wykonywania przejazdów po drogach publicznych. Przychylić należy się do wywodów, że techniczne warunki dopuszczenia pojazdu do ruchu mają na względzie uczestniczenie tego pojazdu w ruchu drogowym, zatem muszą być stosowane i egzekwowane w stosunku do pojazdów uczestniczących w ruchu drogowym.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestię parametrów dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. jako kryteriów "nienormatywności" pojazdu w tym zakresie, stosowanych dla potrzeb nakładania kar za przejazd pojazdem nienormatywnym przesądza wspomniana już dyrektywa Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. W art. 1 ust. 2 stanowi ona, że wszelkie wartości wymienione w załączniku I (a więc również dopuszczalne maksymalne naciski osi wielokrotnych) odnoszące się do ciężarów obowiązują jako normy transportowe i dlatego odnoszą się do warunków załadunku, a nie do norm produkcji, które zostaną określone w późniejszej dyrektywie. W pojęciu norm transportowych odnoszących się do warunków załadunku mieszczą się niewątpliwie maksymalne dopuszczalne normy nacisku osi pojazdu wykonującego przejazd drogowy.
Wprawdzie nie powinno ulegać kwestii, że przepisy określające sankcje prawne wymagają ścisłej interpretacji, co oznacza, że w takich przypadkach zasadniczą rolę należałoby przypisać językowym dyrektywom wykładni. Jednakże - jak już wskazano - definicja pojazdu nienormatywnego zawiera odesłanie do "przepisów o drogach publicznych", a ten zwrot językowy nie jest całkowicie jednoznaczny. Prawidłowość jego zrozumienia na gruncie językowym należy weryfikować za pomocą funkcjonalnych dyrektyw wykładni, odwołując się do wartości i celów, jakie można przypisać prawodawcy w związku z tą regulacją (w tej kwestii np. Z. Ziembiński, Problemy podstawowe prawoznawstwa, Warszawa 1980, s. 281 i 292 oraz M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki. Warszawa 2002, s. 320 i nast.). Funkcją przepisów prawnych określających maksymalne dopuszczalne parametry pojazdów poruszających się po drogach publicznych jest ochrona tych dróg i - co za tym idzie - ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Zgodzić zatem należy się i z tym poglądem, wyrażonym w powołanym wyroku II GSK 2337/16, że przyjęcie definicji pojazdu nienormatywnego - nieuwzględniające dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnej - byłoby niezgodne z wynikami wykładni funkcjonalnej spornej normy i podważałoby podstawowe założenie o racjonalności prawodawcy.
Z tych wszystkich względów zarzut błędnej wykładni art. 2 pkt 35a p.r.d. jest chybiony.
Odniesienie się do zarzutu naruszenia pozostałych przepisów prawa materialnego - także wskazanych w punkcie 1. petitum skargi kasacyjnej - przez ich wadliwe zastosowanie, wymaga uwagi, że tego typu naruszenie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2001 r. I CKN 102/99).
W konsekwencji oznacza to, że rozpoznanie zarzutu naruszenia prawa materialnego jest możliwe dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy. Ustalenia faktyczne nie mogą być zwalczane zarzutem naruszenia prawa materialnego lecz wymagają wskazania z naruszeniem jakich przepisów prawa procesowego ustaleń tych dokonano. Z kolei brak skutecznych zarzutów naruszenia przepisów postępowania powoduje, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążące stają się ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę orzekania przez Sąd I instancji.
W rozpoznawanej sprawie formułując zarzut uchybienia przepisom prawa procesowego wskazano na naruszanie przez Sąd I instancji art. 106 § 3 oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.
Odnosząc się do tak stawianego zarzutu przede wszystkim nie można nie zauważyć, że w jednym zarzucie wskazano grupę przepisów, regulujących w istocie różne materie i nie wyjaśniono, na czym ma polegać naruszenie każdego z tych przepisów osobno. Skład orzekający podziela tymczasem pogląd, że nieprawidłowe jest wskazywanie przy formułowaniu podstaw kasacyjnych "zbitki przepisów" szeregu norm prawnych - które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji - nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r. II FSK 1053/10). Tak skonstruowany zarzut nie może zatem odnieść oczekiwanego skutku. W doktrynie i orzecznictwie zasadnie podnosi się bowiem, że zarówno z art. 183 § 1, jak i z art. 174 i 176 p.p.s.a. wynika, że to do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy zredagowanie środka odwoławczego w sposób umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu I instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone czy ocenione.
Oznacza to, że posłużenie się sformułowaniami niekonkretnymi, uniemożliwiającymi poznanie pełnego toku rozumowania strony, powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w istocie nie może - bez nieupoważnionego w świetle wskazanych wyżej regulacji uzupełniania wywodów strony - zbadać zasadności przedstawionych w taki sposób zarzutów, co z kolei prowadzi do niemożności podważenia stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez WSA. Sąd kasacyjny, co do zasady, nie może z własnej inicjatywy podejmować czynności w celu ustalenia i wskazania innych, poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej, błędów Sądu I instancji. Dlatego systemowe odczytanie wskazanych wyżej przepisów p.p.s.a. musi prowadzić do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Wydanie VII, opubl. WKP 2018; komentarz do art.183 - teza 4 i powołane tam orzecznictwo).
Wprawdzie można przyjąć, że w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia przepisów wskazanych w podstawach kasacyjnych strona wnosząca skargę kasacyjną chciała zarzucić, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną tak formułowanego zarzutu bez naruszenia wskazanej na wstępie zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a.
Jednakże wadliwość zarzutu można uznać za możliwą do usunięcia w drodze analizy argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej tylko wówczas gdy intencje strony są oczywiste, nie budzą żadnych wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 2018 r., II FSK 2271/16).
W rozpoznawanej sprawie tymczasem zarzut naruszenia przez Sąd I instancji wszystkich powołanych przepisów (art. 106 § 3 oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.) w uzasadnieniu skargi kasacyjnej łącznie powiązano z faktem, że WSA nie dokonał analizy czy procedury kontrolne i interpretacja wyników ważenia były zgodne z definicją pojazdu nienormatywnego zawartą w art. 2 pkt 35a ustawy p.r.d.
Istota omawianego zarzutu zdaje się zmierzać do kwestionowania oceny, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy kontrolowany pojazd był nienormatywny w rozumieniu art. 2 pkt 35a ustawy p.r.d. Trzeba zatem podkreślić, że bezzasadność zarzutu wadliwego zrozumienia definicji pojazdu nienormatywnego - rzutującego na zasadność zastosowania art. 2 pkt 35a ustawy p.r.d. - była już przedmiotem rozważań, a nie powinno budzić wątpliwości, że wykładnia przepisu nie wymaga prowadzenia postępowania dowodowego przewidzianego art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., ani też art. 106 § 3 p.p.s.a. Wywód, że "WSA rozstrzygając w granicach sprawy i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi powinien, szczególnie w przypadku wątpliwości co do zasadności nałożonej kary tak pokierować postępowaniem aby wątpliwości te wyjaśnić (...)" nie uzasadnia naruszenia powyższych przepisów i nie podważa ustaleń faktycznych sprawy.
W kwestii zarzutu uchybienia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. należy wskazać, że w myśl pierwszego z powołanych przepisów sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Fakt braku związania zarzutami podniesionymi w skardze nie znaczy jednak, że Sąd I instancji zobligowany jest do prowadzenia samodzielnego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.
Przepis ten - zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie - nie służy jednak do zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2019 r. I GSK 1148/18). Zasadnie przyjmuje się przy tym, że - co do zasady - nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, z uwagi na fakt, że sąd ten kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest zatem ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z przepisami postępowania, a w konsekwencji, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego (por. wyrok z dnia 3 kwietnia 2019 r. II FSK 1259/17).
Zarzut naruszenia wskazanych przepisu nie jest więc trafny.
Usprawiedliwienia nie znajduje też oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl pierwszego z powołanych przepisów Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania - inne niż naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia tego przepisu co do zasady nie pozostaje więc "w związku" z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto art. 141 § 4 powołanej ustawy określa wymogi uzasadnienia wyroku i zgodnie z wiążącą (w myśl art. 269 p.p.s.a.) uchwałą NSA z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09, przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Taki stan rzeczy w rozpoznawanej sprawie nie miał zaś miejsca.
W konsekwencji powyższego stan faktyczny sprawy, zarówno co do ustaleń nacisku podwójnej osi napędowej pojazdu jak i co do masy całkowitej pojazdu, nie został w niniejszej sprawie skutecznie podważony - jest zatem wiążący dla oceny podstaw materialnoprawnych.
Nietrafny jest więc zarzut naruszenia prawa materialnego przez wadliwe zastosowanie art. 140aa ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym (stanowiącego, że za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 nakłada się karę pieniężna w drodze decyzji administracyjnej) oraz art. 140ab ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy (regulującego zasady ustalania wysokości tej kary).
W podstawach kasacyjnych wskazano też na naruszenia art. 64c, d i f ustawy - Prawo o ruchu drogowym, tj. przepisów dotyczących kategorii zezwoleń i opłat za ich wydanie. Z uwagi na fakt, że nie tylko nie doprecyzowano jednostek redakcyjnych wskazanych przepisów ale i nie uzasadniono zarzutu ich naruszenia - tak sformułowana podstawa kasacyjna nie poddaje się kontroli.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1. sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. z w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).
Zdanie Odrębne
Zdanie odrębne sędziego NSA Joanny Sieńczyło-Chlabicz do wyroku NSA z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 3913/16.
Nie zgadzam się z rozstrzygnięciem zawartym w wyroku NSA z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 3913/16 i jego uzasadnieniem. Uważam, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarga kasacyjna W. D. powinna zostać uwzględniona. W rozpoznawanej sprawie bowiem doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni art. 2 pkt 35a p.r.d., której dopuścił się zarówno Sąd I instancji, jak i organy administracji, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. - powinien był uchylić zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznać skargę, uchylając zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2015 r.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została skierowana przez W. D. przeciwko wyrokowi WSA, którym oddalił on skargę wniesioną na zaskarżoną decyzję utrzymującą w mocy decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.
Za usprawiedliwiony powinien być uznany zarzut naruszenia prawa materialnego, zawarty w punkcie 1) petitum skargi kasacyjnej, tj. art. 2 pkt 35a p.r.d. przez błędną jego wykładnię i wadliwe przyjęcie, że przekroczenie nacisków osi wielokrotnych - w odniesieniu do norm określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz ich niezbędnego wyposażenia - skutkuje uznaniem pojazdu za nienormatywny w rozumieniu tego przepisu.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia podstawy prawnej nienormatywności pojazdu w zakresie dopuszczalnych nacisków osi w rozumieniu art. 2 pkt 35a p.r.d. dla nałożenia kary pieniężnej za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 140aa ust. 1 - 3 p.r.d. Kwestia sporna dotyczy rozważenia, czy ustawodawca - używając w art. 2 pkt 35a p.r.d. zwrotu: "w przewidzianych dla danej drogi przepisach o drogach publicznych" - zawarł odesłanie do przepisów ustawy o drogach publicznych, tj. do art. 41 tej ustawy, który stanowi expressis verbis o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdów poruszających się po drogach publicznych, czy do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, wydanym na podstawie art. 66 ust. 5 p.r.d., a zwłaszcza do § 5, w którym mowa o dopuszczalnych naciskach osi, w tym osi wielokrotnych pojazdów dopuszczonych do ruchu.
Moim zdaniem Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwie zastosował art. 2 pkt 35a p.r.d. podzielając stanowisko organów administracji wskutek uznania § 5 ust. 1 pkt 5 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia za podstawę ustalenia nienormatywności pojazdu w zakresie dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych, a w rozpoznawanej sprawie pojazdu przekraczającego nacisk dla podwójnej osi napędowej i nałożenia kary pieniężnej na stronę za przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi wielokrotnej - biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie dokonania kontroli drogowej, jak i w dniu wydania zaskarżonej decyzji.
Na wstępie należy stwierdzić, że podstawowe znaczenie dla stwierdzenia deliktu administracyjnego, określonego w art. 140aa ust. 1 p.r.d., ma pojęcie "pojazdu nienormatywnego". Pojęcie to zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 2 pkt 35a p.r.d. Zgodnie z tym przepisem "pojazd nienormatywny" oznacza pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy, tj. ustawy - Prawo o ruchu drogowym.
Rację ma autor skargi kasacyjnej podnosząc w jej uzasadnieniu, że ustawodawca definiując pojazd nienormatywny w art. 2 pkt 35a p.r.d. i wskazując, że pod pojęciem pojazdu nienormatywnego rozumie się pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy - wyraźnie odróżnia przepisy odniesienia, tj. w aspekcie nacisków osi wyraźnie deleguje do przepisów o drogach publicznych, zaś w aspekcie rzeczywistej masy całkowitej deleguje do przepisów "niniejszej ustawy", czyli przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Gdyby intencją ustawodawcy było odniesienie nacisków osi pojazdu nienormatywnego do norm ustawy - Prawo o ruchu drogowym i do wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia - dałby temu wyraz w przepisach wskazując przykładowo, że za pojazd nienormatywny uznaje się pojazd którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych oraz w przepisach niniejszej ustawy - czego jednak ustawodawca nie uczynił.
Podzielam stanowisko wyrażone przez NSA w orzecznictwie, że granice odpowiedzialności administracyjnej strony wyznacza definicja "pojazdu nienormatywnego" z art. 2 pkt 35a p.r.d. oraz w zakresie nacisków osi na drogę - przepisy o drogach publicznych, tj. art. 41 ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenie wykonawcze wydane na podstawie art. 41 ust. 2 u.d.p. Fundamentalne dla niniejszej sprawy jest odwołanie się ustawodawcy definiującego pojazd nienormatywny w art. 2 pkt 35a p.r.d. w zakresie przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi - do przepisów o drogach publicznych, z których mają wynikać dopuszczalne naciski osi na daną drogę. Zaś, co wymaga podkreślenia, ustawodawca normuje tę problematykę wyłącznie w art. 41 u.d.p. (por. m.in. wyroki NSA: z 1 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 3289/17; z 12 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3692/15; z 18 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 2670/15; z 23 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2172/14; z 17 listopada 2016 r., sygn. akt 2663/16, CBOSA).
W stanie prawnym obowiązującym w chwili dokonania kontroli ustawodawca określił dla dróg publicznych dopuszczalny nacisk osi jedynie wobec pojedynczych osi napędowych. W art. 41 ust. 1 u.d.p. wyraźnie jest bowiem mowa o "nacisku pojedynczej osi napędowej". Z kolei regulacje zawarte w art. 41 ust. 2 i ust. 3 stanowią przepisy szczególne wobec ust. 1, o czym świadczy użycie w ust. 1 sformułowania "z zastrzeżeniem", przez co także ust. 2 i 3 odnoszą się do "nacisku pojedynczej osi napędowej".
Taka treść art. 41 u.d.p. obowiązuje od 19 października 2012 r. Zaproponowane w art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 222, poz. 1321) brzmienie art. 41 u.d.p. wprowadza jako zasadę ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. - stosownie do pkt 3.4. załącznika I do dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz. Urz. UE. L 235 z 17.09.1996, str. 59; Polskie wydanie specjalne, rozdz. 7, t. 2, s. 478).
Podstawę prawną ustalenia "nienormatywności" pojazdu w zakresie dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych mogłyby stanowić przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, w tym § 5 tego rozporządzenia, gdyby nie było normy zawartej w ustawie, tj. w art. 41 u.d.p. Jest to przepis ustawowy, który ma rangę wyższą w hierarchii aktów prawnych od przepisu rozporządzenia jako aktu wykonawczego. Ponadto art. 41 u.d.p. reguluje kwestię dopuszczalnych nacisków osi przewidzianych dla danej drogi – jak wynika z literalnego brzmienia art. 2 pkt 35a p.r.d., czego z kolei nie normują przepisy rozporządzenia z 31 grudnia 2002 r.
Artykuł 41 u.d.p. odwołujący się w swojej treści do dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej, a nie nacisku osi wielokrotnych obowiązuje od 19 października 2012 r. Ten brak w systemie wyraźnej podstawy prawnej w zakresie dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych wydaje się być świadomą decyzją prawodawcy, skoro we wcześniejszym stanie prawnym przepisy ustawy o drogach publicznych normowały dla dróg publicznych - oprócz nacisków pojedynczych osi napędowych, także naciski osi wielokrotnych.
Kolejnym argumentem przeciwko uznaniu przepisów rozporządzenia z 31 grudnia 2002 r. za podstawę prawną ustalenia "nienormatywności" pojazdu w zakresie dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych jest zakres delegacji do wydania tego rozporządzenia zawarty w art. 66 ust. 5 p.r.d. Z treści delegacji ustawowej upoważniającej do wydania tego rozporządzenia wynika, że ustawodawca postanowił, że w drodze rozporządzenia określi warunki techniczne pojazdów oraz zakres ich niezbędnego wyposażenia. Zatem przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie regulują "dopuszczalnych nacisków osi przewidzianych dla danej drogi", o czym stanowi art. 2 pkt 35a p.r.d., ponieważ określają warunki techniczne pojazdów w zakresie możliwości dopuszczenia ich do ruchu – zgodnie z treścią upoważnienia ustawowego. O "nienormatywności" danego pojazdu decyduje bowiem to, czy jego parametry odpowiadają parametrom przewidzianym dla danej drogi, a nie to, czy pojazd ten spełnia ogólne warunki techniczne dopuszczenia go do ruchu.
Przepis § 5 ust. 1 pkt 5 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r., na który powołały się organy obu instancji w niniejszej sprawie - i co zaakceptował Sąd I instancji - jako przepis uzasadniający nienormatywność przedmiotowego pojazdu ze względu na przekroczenie dopuszczalnego nacisku podwójnej osi napędowej: po pierwsze nie reguluje norm nacisku tej osi na daną drogę, lecz określa nacisk podwójnej osi napędowej, spełniającej parametry opisane w tym przepisie - jako wymóg techniczny pojazdu, który musi spełniać każdy pojazd wyposażony w taką oś, a po drugie - nie jest to przepis o drogach publicznych, do których odsyła ustawodawca w art. 2 pkt 35a p.r.d.
Co również istotne takie rozumienie treści art. 2 pkt 35a p.r.d. - w zakresie nacisków osi na drogę przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, tj. w art. 41 u.d.p. - pozostaje w zgodności z wykładnią literalną (językową), która ma pierwszeństwo przed pozostałymi rodzajami wykładni. W doktrynie i w orzecznictwie zarówno TK, SN oraz NSA powszechnie akcentuje się prymat wykładni językowej nad pozostałymi rodzajami wykładni, tj. funkcjonalną, systemową i celowościową. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w orzecznictwie w państwie prawnym interpretator musi zawsze w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego. Jeżeli językowe znaczenie tekstu jest jasne, wówczas - zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda - nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni. W takim wypadku wykładnia pozajęzykowa może jedynie dodatkowo potwierdzać, a więc wzmacniać, wyniki wykładni językowej wykładnią systemową czy funkcjonalną.
Językowe znaczenie tekstu prawnego stanowi granicę wykładni, w tym sensie, że nie jest dopuszczalne przyjęcie swoistych wyników wykładni funkcjonalnej, jeżeli wykładnia językowa prowadzi do jednoznaczności tekstu prawnego (zob. m.in. wyrok TK z dnia 28 czerwca 2000 r., K 25/99, OTK 2000/5/141). Nie oznacza to jednakże, że granica wykładni, jaką stanowić może językowe znaczenie tekstu, jest granicą bezwzględną. Oznacza to jedynie, że do przekroczenia tej granicy niezbędne jest silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych (K. Płeszka, Językowe znaczenie tekstu prawnego jako granica wykładni (w:) Filozoficzno-teoretyczne problemy sądowego stosowania prawa, red. M. Zirk-Sadowski, Łódź 1997, s. 69-77).
Przyjmuje się, że tylko w wyjątkowych sytuacjach wolno odstąpić od literalnego znaczenia przepisu. Może to mieć miejsce, gdy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z danego tekstu prawnego wyinterpretować jednoznacznej normy postępowania w jakieś sprawie albo gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego dnia 28 czerwca 2000 r. K 25/99, OTK Zb.Urz. 2000, nr 5, poz. 141 oraz orzeczenia Sądu Najwyższego: z dnia 8 stycznia 1993 r., III ARN 84/92, OSNC 1993, nr 10, poz. 183; z dnia 8 maja 1998 r., I CKN 664/97, OSNC 1999, nr 1, poz. 7; z dnia 25 kwietnia 2003 r., III CZP 8/03, OSNC 2004, nr 1, poz. 1).
W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją uzasadniającą odstąpienie od literalnego znaczenia (językowego sensu) art. 2 pkt 35a p.r.d., dlatego nie jest uzasadnione sięganie do innych rodzajów wykładni (odmienne stanowisko zajął NSA w wyrokach: z 21 czerwca 2018 r. o sygn. akt II GSK 2342/16 oraz o sygn. akt II GSK 2395/16, CBOSA).
Ponadto podkreślenia wymaga, że przepisy określające granice deliktu administracyjnego, a w konsekwencji odpowiedzialności administracyjnej podmiotu wykonującego przejazd pojazdem nienormatywnym, nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Konieczna jest bowiem ścisła wykładnia przepisów będących podstawą nałożenia kar pieniężnych.
Nie jest również przekonujący argument, że taka wykładnia art. 2 pkt 35a p.r.d. prowadziłaby do niedopuszczalnej sytuacji, że pojazd, którego parametry w zakresie nacisków osi wielokrotnych są większe nawet od maksymalnych określonych przepisami ustawy - Prawo o ruchu drogowym dla wszystkich kategorii i rodzajów dróg publicznych - nie mógłby być uznany za pojazd nienormatywny, a w konsekwencji przejazd po drogach publicznych takim pojazdem nie skutkowałby powstaniem deliktu administracyjnego.
Przyjęcie, że w stanie prawnym obowiązującym w chwili dokonania kontroli ustawodawca określił dla dróg publicznych dopuszczalny nacisk osi jedynie wobec pojedynczych osi napędowych, o czym stanowi art. 41 u.d.p., a do którego odsyła ustawodawca w art. 2 pkt 35a p.r.d. – nie skutkowałby niemożliwością nałożenia kary pieniężnej za przejazd po drogach publicznych pojazdów wieloosiowych, jednakże pod warunkiem ustalenia przez organy, czy nastąpiło w wyniku ważenia przekroczenie dopuszczalnego nacisku na pojedynczą oś napędową. Jak wynika z orzecznictwa również w przypadku pojazdów wieloosiowych organy – po ustaleniu przekroczenia dopuszczalnych nacisków na pojedynczą oś napędową – nakładały kary pieniężne za przejazd pojazdem uznanym za nienormatywny, co akceptował NSA w orzecznictwie (zob. m.in. wyroki NSA: z 27 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2556/16, sygn. akt 2560/16, sygn. akt II GSK 2557/16, sygn. akt II GSK 2562/16; z 21 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 2276/15).
Ponadto w rozpoznawanej sprawie przedmiotowy pojazd członowy mógłby być uznany za nienormatywny z uwagi na stwierdzone przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, co skutkowałoby również nałożeniem kary pieniężnej na skarżącego.
Z uwagi na powyższe w rozpoznawanej sprawie NSA powinien był podzielić stanowisko wyrażone przez ten Sąd w niektórych orzeczeniach (por. m.in. wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3692/15; wyrok NSA z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2172/14) i stwierdzić, że brak było podstaw do przyjęcia w oparciu o art. 140aa ust. 1 p.r.d., że podmiot wykonujący przejazd lub inne czynności związane z przewozem drogowym ponosi odpowiedzialność administracyjną za przejazd po drodze publicznej pojazdem "ponadnormatywnym" w zakresie nacisków osi wielokrotnej, bowiem przepisy o drogach publicznych, do których w tym zakresie odwołuje się art. 2 pkt. 35a p.r.d., nie przewidują dla tego rodzaju osi żadnych wartości dopuszczalnych.
W konsekwencji - moim zdaniem - istniały podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej i wydania orzeczenia na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., a zatem z powyższych przyczyn zgłaszam zdanie odrębne.