Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z 20 września 2010 r., sygn. akt III SA/Gl 456/10, po rozpoznaniu sprawy L. T. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie płatności obszarowych uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, z następującym uzasadnieniem.
W dniu [...] kwietnia 2009 r. L. T. (skarżący) wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośredniej do gruntów rolnych, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęcej) oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009. Skarżący zgłosił powierzchnię 4,90 ha użytków rolnych do płatności z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO), powierzchnię 1,93 ha do uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) i powierzchnię 2,89 ha do "płatności zwierzęcej".
Decyzją z [...] listopada 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. przyznał skarżącemu płatności za rok 2009 do powierzchni deklarowanej wnioskiem w wysokości 3.172,19 zł, w tym: z tytułu (JPO) w wysokości 2.484,20 zł oraz z tytułu (UPO) w wysokości 687,19 zł. Odmówił zaś przyznania (UPO) do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, powołując przy tym § 6 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326 dalej: rozporządzenie z dnia 9 marca 2009 r.) wskazując, że skarżący nie był posiadaczem bydła, owiec, kóz lub koni w danym okresie ani nie zażądał uwzględnienia zwierząt zarejestrowanych na małżonka, nie została bowiem wypełniona sekcja IV wniosku.
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C., po rozpoznaniu odwołania, decyzją z [...] stycznia 2010 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek nie zawierał wypełnionego pkt. IV. Strona zaś przed wypełnieniem wniosku winna zapoznać się z instrukcją wypełniania wniosku. Zaznaczył też, że przepisy regulujące warunki przyznawania płatności mają charakter bezwzględnie obowiązujący i organ ma obowiązek ich zastosowania przy zaistnieniu określonych przesłanek, co oznacza zagwarantowanie wszystkim producentom rolnym równego traktowania w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Ponadto strona składając wniosek w sekcji X, czytelnym podpisem potwierdziła prawdziwość podanych danych i znajomość zasad przyznawania pomocy finansowej objętej wnioskiem.
Skarżący nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G., żądając przyznania płatności zwierzęcej.
Sąd I instancji uwzględniając skargę stwierdził, że można organom skutecznie zarzucić, iż przy rozstrzyganiu sprawy naruszyły obowiązujące przepisy prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z treści § 12 ust. 1, ust. 2, ust. 3 rozporządzenia z dnia 9 marca 2009 r., Sąd wywiódł, że w przypadku gdy bydło lub owce, lub kozy, lub konie były wpisane lub zostały zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, przez małżonka rolnika, który złożył wniosek o przyznanie płatności zwierzęcej, zwierzęta te uwzględnia się na żądanie rolnika przy ustalaniu powierzchni maksymalnej dla tego z małżonków, na którego drugi z małżonków wyraził pisemną zgodę.
Sąd wywiódł, że z treści art. 3 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051, ze zm. dalej: ustawa o płatnościach) wynika, iż wyłącza on zastosowanie niektórych zasad ogólnych postępowania administracyjnego, niemniej sam zawiera dyrektywę, stosownie do której organ administracji publicznej w toku postępowania stoi na straży praworządności. Uprawniony jest zatem – w ocenie Sądu – pogląd, że organy administracji publicznej realizując zasadę praworządności, mimo, iż są związane zakresem wniosku strony, mają obowiązek precyzyjnie ustalić zakres tego żądania, w szczególności gdy sposób wypełnienia formularza wniosku budzi wątpliwości co do rzeczywistej woli osoby, ubiegającej się o przyznanie płatności.
Sąd zauważył, że skarżący zaznaczył w nagłówku swojego wniosku, iż obejmuje on przyznanie płatności zwierzęcej (zakreślił przy tym drugi kwadrat od góry w lewym, górnym rogu pierwszej strony formularza), natomiast w dalszej części nie wypełnił pkt. IV wniosku, ani nie złożył oświadczenia małżonka, czyli nie wskazał okoliczności, które uzasadniałyby jego żądanie. Wobec tak oczywistej sprzeczności organ przyjmując wniosek, winien – zdaniem Sądu – poinformować o tym skarżącego, realizując zasadę wynikającą z § 3 ust. 2 ustawy o płatnościach.
Sąd uznał, że niewypełnienie pkt IV formularza i niedołączenie zgody współmałżonka należy w takiej sytuacji uznać za oczywisty błąd skarżącego, nie zaś za brak żądania przyznania płatności zwierzęcej, albowiem takie żądanie zostało wyrażone wobec zakreślenia żądania przyznania dopłaty zwierzęcej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C., domagając się uchylenia go w całości i przekazania do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonemu orzeczeniu jako zarzut kasacyjny na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). zarzucono "naruszenie prawa procesowego poprzez niewłaściwe zastosowanie normy prawnej, której miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia" oraz to, że "Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie zastosował normę prawną regulującą objętą Ustawą z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 170 poz. 1051 ze zm. Ustawą z dnia 26.01.2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej." W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ nie zgadza się z oceną Sądu I instancji odnośnie niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także, że skarżący nie posiada w swoim gospodarstwie zwierząt zarejestrowanych w bazie IRZ.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach określonych skargą kasacyjną stwierdza, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i podziela pogląd tego Sądu zaprezentowany w wyroku z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 30/11.
Badanie zasadności powołanych w skardze kasacyjnej podstaw poprzedzić należy przypomnieniem, że skarga ta jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne powinny być również uzasadnione. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych jest zatem obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do wskazania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony przez wojewódzki sąd administracyjny.
Ma również obowiązek uzasadnić w czym dopatruje się uchybienia temu przepisowi. Sąd II instancji uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Sąd I instancji konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, a nawet prawa do badania, czy w sprawie wystąpiły inne naruszenia prawa. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone, uzasadniając jednocześnie swoje stanowisko.
Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie NSA z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne. Należy przy tym podkreślić, iż przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych, a w sprawach obowiązków podatkowych – doradców podatkowych (art. 175 § 1 i § 3 p.p.s.a.), aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r., sygn. akt I FSK 2048/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Do zachowania formy skargi kasacyjnej nie wystarczy powołanie się na przepis wymieniający podstawy skargi kasacyjnej, ale konieczne jest także uzasadnienie podnoszonej podstawy skargi przez wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone i na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa, samo zaś pismo pozostaje namiastką środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt II FSK 719/09). Nie stanowi przytoczenia podstawy kasacyjnej ogólne zgłoszenie zarzutu naruszenia przepisów postępowania bez wskazania konkretnego przepisu, który w ocenie skarżącego został naruszony (wyrok NSA z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II GSK 944/10, LEX nr 965136). Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych.
Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy podkreślić, że skarga kasacyjna, wniesiona przez radcę prawnego, a więc profesjonalnego pełnomocnika, nie spełnia wskazanych powyżej standardów. Powołując się na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia "prawa procesowego, poprzez niewłaściwe zastosowanie normy prawnej, której miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia". Jednocześnie wskazano, że "Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie zastosował normę prawną regulującą objętą Ustawą z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 170 poz. 1051 ze zm. Ustawą z dnia 26.01.2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej." Podkreślenia wymaga to, że ani w petitum skargi kasacyjnej, ani też w uzasadnieniu autor nie wskazał przepisu prawa procesowego, którego naruszenie zarzucono Sądowi I instancji. W konsekwencji nie wykazał także, że owo naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono natomiast przepisy prawa materialnego określające przesłanki jakie należy spełnić celem otrzymania płatności zwierzęcej.
W odniesieniu do tak skonstruowanych zarzutów oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazać należy na niekonsekwencję autora, który zarzut naruszenia bliżej nieokreślonego przepisu postępowania, w istocie uzasadniał odwołując się do przepisów prawa materialnego. W dalszej kolejności podkreślenia również wymaga to, że istota takiego środka odwoławczego, jakim jest skarga kasacyjna, wymaga, aby jej autor nie tyle przedstawił swój odmienny pogląd, co miało miejsce w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w tej sprawie, ale aby wykazał, że wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko sądu nie daje się pogodzić z przepisami prawa wskazanymi w podstawach kasacyjnych (zob. też wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 900/10, LEX nr 746318).
W związku z powyższym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił.