Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 20/16, Wojewódzki Sad Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Legnicy z dnia [...] września 2015r. (nr [...]) w części odmawiającej wszczęcia postępowania w zakresie należności finansowanych przez płatnika składek za ubezpieczonych za okres od grudnia 2007 r. do grudnia 2008 r. wraz z odsetkami, a w pozostałej części oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że skarżący zwrócił się w dniu 7 września 2015 r. do Zakład Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek wynikających z decyzji Zakładu z dnia [...] września 2013 r., wskazując na trudną sytuację materialną i zdrowotną.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Legnicy decyzją z dnia [...] września 2013 r. (znak: [...]) orzekł o osobistej odpowiedzialności strony za zaległości z tytułu nieopłaconych składek w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością "R. Sp. z o.o. w likwidacji" z siedzibą w B. Organ wskazał, że wnioskodawca odpowiada za zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie za zatrudnianych pracowników, w tym w części finansowanej przez płatnika za ubezpieczonych jak i w części finansowanej przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek.
Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Legnicy decyzją z dnia [...] września 2015 r. (znak [...]):
- - odmówił wszczęcia postępowania w części dotyczącej: składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek w okresie od 12/2007 do 12/2008, w kwocie 84.421,30 zł, na podstawie art. 61a § 1 kpa w związku z art. 123 oraz art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 121, określanej dalej także jako "u.s.u.s.");
- - odmówił wszczęcia postępowania w części dotyczącej: należności finansowanych przez płatnika składek za ubezpieczonych za okres od grudnia 2007 r. do grudnia 2008 r. w kwocie 69.478,58 zł - należności głównej plus odsetki liczone na dzień wydania decyzji, tj.: 10 września 2013 r., w wysokości 45.205,00 zł oraz w części dotyczącej należności z tytułu odsetek powstałych w związku z nieopłaconymi składkami finansowanymi przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek w okresie od grudnia 2007 r. do grudnia 2008 r., w kwocie 54.759,00 zł, liczonych na dzień wydania decyzji, na podstawie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 123 oraz art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia ZUS wskazał, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Powołany przepis umożliwia umorzenie należności składkowych w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem 3a. Natomiast na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z art. 28, z zastrzeżeniem ust. 3a u.s.u.s., mogą być umarzane wyłącznie należności opłacane przez płatnika za siebie, należności opłacane przez płatnika za ubezpieczonych oraz należności z tytułu odsetek powstałych w związku z nieopłaconymi składkami finansowanymi przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Natomiast w stosunku do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie znajduje zastosowania powołany powyżej przepis, a to z powodu treści art. 30 ww. ustawy.
Organ wskazał, że przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. umożliwia umorzenie wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, tym samym w stosunku do należności finansowanych przez płatnika składek za ubezpieczonych oraz do należności z tytułu odsetek powstałych w związku z nieopłaconymi składkami finansowanymi przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, należało także odmówić wszczęcia postępowania.
Jednocześnie w uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia ZUS wskazał także, że o rozstrzygnięciu sprawy w pozostałym zakresie strona zostanie poinformowana odrębną decyzją.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona podniosła, że złożyła dokumenty świadczące o sytuacji materialnej i zdrowotnej, a tym samym świadczące o braku możliwości zapłacenia należności z tytułu składek.
Po rozpoznaniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2015 r.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że strona pełniła funkcję prezesa zarządu przedsiębiorcy - R. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w likwidacji. Ponieważ ww. spółka nie odprowadziła należnych składek z zakresu ubezpieczenia Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Legnicy dnia [...] września 2013 r. wydał decyzję (nr [...]), na podstawie której określono osobistą odpowiedzialność wnioskodawcy za zobowiązania spółki na zasadach wskazanych w przepisach ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 613).
W związku z powyższym, strona na dzień wpływu wniosku, tj. 9 września 2015r. zalegała z opłatą składek na ubezpieczenia z tytułu zatrudnionych pracowników w okresie okres od grudnia 2007 r. do grudnia 2008 r. w kwocie 153.899,88 zł – tytułem należności głównej wraz z odsetkami w wysokości 99.964 zł oraz kosztami upomnienia w wysokości 104,40 zł. Organ wskazał, że strona odpowiada za zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za zatrudnianych pracowników, w tym w części finansowanej przez płatnika za ubezpieczonych, jak i w części finansowanej przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek.
Dalej wskazano, że w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który umożliwia umorzenie należności składkowych w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 z zastrzeżeniem 3a. Natomiast zgodnie ze art. 28 ust. 3a należności z tytułu składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.
Podniesiono, że zgodnie z art. 28 z zastrzeżeniem ust. 3a mogą być umarzane wyłącznie należności opłacane przez płatnika za siebie, należności opłacane przez płatnika za ubezpieczonych oraz należności z tytułu odsetek powstałych w związku z nieopłaconymi składkami finansowanymi przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Wskazuje to - zdaniem organu - że w stosunku do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie ma zastosowania powołany powyżej przepis, co wynika z przepisu art. 30 u.s.u.s. Dlatego zasadna jest, w stosunku do tych należności, odmowa wszczęcia postępowania w sprawie ich umorzenia.
Ponadto organ wskazał, że art. 28 ust. 3a u.s.u.s. umożliwia umorzenie wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, tym samym w stosunku do należności finansowanych przez płatnika składek za ubezpieczonych oraz do należności z tytułu odsetek powstałych w związku z nieopłaconymi składkami finansowanymi przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Dlatego, zdaniem organu, zasadna było w tym zakresie odmowa wszczęcia postępowania.
Od ww. decyzji strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi, wskazując na trudną sytuację materialną i zdrowotną, strona zarzuciła organom przekroczenie granic uznania administracyjnego oraz podniosła, że nie ma żadnego majątku z którego mogłaby opłacać składki, gdyż nie prowadzi działalności gospodarczej. Skarżący wskazał, że posiada rozdzielność majątkową z żoną. Natomiast stan zdrowia uniemożliwia podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Otrzymuje świadczenie w wysokości 973 zł.
W wyroku z dnia 6 maja 2016 r. Sąd I instancji wskazał, że art. 28 ust. 3a u.s.u.s., ze względu na treść art. 30 u.s.u.s., nie znajduje zastosowania do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek. Zgodnie bowiem ze wskazanym przepisem do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się przepisu art. 28 i art. 29 u.s.u.s.
Oznacza to zdaniem Sądu I instancji, że zobowiązany nie może skutecznie ubiegać się o umorzenie składek, w części nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne pracowników oraz ubezpieczenie zdrowotne finansowanych przez nich samych. Na ocenę istnienia podstaw do umorzenia przedmiotowych należności nie mogą mieć więc wpływu okoliczności podnoszone w skardze. Wprowadzony bowiem przez ustawodawcę w art. 30 u.s.u.s. zwrot "nie stosuje się", należy interpretować w sposób ścisły, tj., że w stosunku do wskazanych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia, opartego na art. 28 u.s.u.s. Dlatego też Sąd oddalił skargę w części dotyczącej składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek w okresie od grudnia 2007 r. do grudnia 2008 r.
Sąd podkreślił, że jak wynika ze wskazanych powyżej rozwiązań prawnych, również zasadna jest odmowa wszczęcia postępowania w części dotyczącej wniosku o umorzenie należności względem ZUS w zakresie dotyczącym składek na ubezpieczenia społeczne, za zatrudnionych pracowników i finansowanych przez płatnika tych składek za okres od grudnia 2007 r. do grudnia 2008 r. wraz z odsetkami na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Jak już wskazano, na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia (a więc składki, które nie są płacone za zatrudnionych pracowników).
W tej materii (tj. umorzenia należności względem ZUS w zakresie dotyczącym składek na ubezpieczenia społeczne, za zatrudnionych pracowników i finansowanych przez płatnika) wskazano, że stosownie do art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Oznacza to, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, o ile zostanie spełniona jedna z przesłanek wymienionych w ust. 3 powołanego przepisu. Ustawodawca wprowadził wyjątek od zasady umarzania należności tylko w razie całkowitej nieściągalności w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., jednakże ta regulacja obejmuje jedynie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia.
Wykładnia art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie pozwala więc na rozpoznanie merytoryczne wniosku skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników i finansowanych przez płatnika tych składek za okres od grudnia 2007 r. do grudnia 2008 r. oraz odsetek za zwłokę finansowanych przez płatnika składek należnych od nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników - na gruncie tego przepisu - gdyż dotyczy on wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne "ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia".
Sformułowanie użyte w treści art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odnosi się jedynie do należności z tytułu składek ciążących na stronie, jako osobie prowadzącej działalność gospodarczą, a zatem należności składkowych "ubezpieczonych", czyli ich własnych obciążeń z tego tytułu. Przedstawiona interpretacja art. 28 ust. 3a u.s.u.s. znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie, które przyjęło, że przewidziana w tym przepisie możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne dotyczy tylko zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie własne płatnika (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2006 r., III UK 84/06, OSNP 2007, Nr 19-20, poz. 287, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 451/07).
W konsekwencji zatem brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w odniesieniu do należności z tytułu przedmiotowych składek za zatrudnionych pracowników i finansowanych przez płatnika tych składek oraz odsetek za zwłokę finansowanych przez płatnika składek należnych od nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników.
Jednakże na tle unormowań zawartych w art. 28 ust. 1 i 2 oraz w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Sąd I instancji wskazał, że ewentualne umorzenie należności z tytułu składek finansowanych przez płatnika za pracownika jest możliwe na podstawie art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s., a więc przy istnieniu całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s.
Sąd I instancji wskazał, że rozstrzygniecie wniosku skarżącego nastąpiło tylko na gruncie art. 28 ust. 3a i art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Natomiast nie wynika z akt sprawy, aby wniosek skarżącego został rozpoznany merytorycznie w świetle przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1-3 ustawy. W odniesieniu do tej części wniosku, w uzasadnieniu decyzji podjętych przez Zakład wskazano, że wnioskodawca o rozstrzygnięciu w tym zakresie zostanie poinformowany odrębną decyzją. Sąd stwierdził też, że do dnia rozprawy, rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie zostało wydane.
Ta sytuacja, zdaniem Sądu, niewątpliwie wskazuje, że wniosek skarżącego w całości nie został rozpoznany. Sytuacja ta powoduje wątpliwości w zakresie merytorycznego rozpoznania wniosku, co pozostaje w sprzeczności z ogólnymi zasady postępowania administracyjnego, w tym w szczególności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli dla organów publicznych.
Sąd wskazał też, że w niniejszej sprawie, bez znajomości i wnikliwej analizy podstaw prawnych i przesłanek umorzenia przedmiotowych należności, czego nie można wymagać od strony postępowania, samo wydanie rozstrzygnięcia objętego zaskarżoną decyzją, z pominięciem wydania "uzupełniającego" rozstrzygnięcia niezbędnego dla rozpoznania wniosku w całości, może sugerować negatywnie rozstrzygnięcie wniosku w całości.
Mając powyższe okoliczności na względzie, Sąd I instancji uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w części dotyczącej należności finansowanych przez płatnika składek za ubezpieczonych za okres od grudnia 2007 r. do grudnia 2008 r. Sąd wskazał, że organ powinien, nawet jeżeli to czyni w formie dwóch odrębnych decyzji, wydać w sprawie rozstrzygnięcia jednocześnie, aby załatwienie wniosku było pełne i jednoznaczne dla skarżącego oraz czytelne dla właściwej oceny rozstrzygnięcia podjętego w sprawie.
Od powyższego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną w części, w której nastąpiło oddalenie skargi co do odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego należności innych niż składki finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek za okres od grudnia 2007 r. do grudnia 2008 r.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 2 i art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez ich błędną wykładnię i pominięcie okoliczności, że niemożność ubiegania się o umorzenie składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, nie wyklucza rozpoznania wniosku o umorzenie pozostałych elementów należności z tytułu składek, takich jak odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata - finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek.
Skarżący wniósł o zmianę punktu II wyroku przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Legnicy z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w części odmawiającej wszczęcia postępowania w zakresie należności innych niż składki finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek za okres od grudnia 2007 r. do grudnia 2008 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zmianami, powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec takich regulacji poza sporem powinna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Niniejsza skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji błędnie zinterpretował treść art. 28 ust. 1 w zw. 24 ust. 2 i art. 30 u.s.u.s., poprzez uznanie, iż niemożność ubiegania się o umorzenie składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, nie wyklucza rozpoznania wniosku o umorzenie pozostałych elementów należności z tytułu składek, takich jak odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata – finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek.
Treść art. 28 u.s.u.s. jest jasna i nie wymaga wykładni innej niż językowa, ale treść ta musi być odczytywana w powiązaniu z innymi przepisami u.s.u.s.
Art. 24 u.s.u.s. wyjaśnia używane w ustawie pojęcie "należności z tytułu składek". Z woli ustawodawcy "należności z tytułu składek" to pojęcie zbiorcze, które obejmuje składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. Wszędzie tam, gdzie w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca posługuje się pojęciem "należności z tytułu składek" regulacja ustawowa dotyczy więc nie tylko składek, ale także odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. "należności z tytułu składek" mogą być umarzane w całości lub w części. Mając na względzie treść art. 24 ust. 2 ustawy o s.u.s. i wywody zamieszczone wyżej uznać należy, że art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych dopuszcza umarzanie w całości lub w części wszystkich "należności z tytułu składek", tj. składek, odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Co do zasady, wymienione należności mogą być umarzane w całości lub w części, o ile spełnione będą warunki określone w ustawie i o ile nie zachodzi wyłączenie możliwości umorzenia objęte art. 30 ustawy o s.u.s.
Wyjątek od zasady dopuszczalności umarzania "należności z tytułu składek" objęty art. 30 ustawy o s.u.s. jest ściśle określony: umorzenia nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Wyjątki muszą być interpretowane ściśle, a to oznacza, że inne "należności z tytułu składek" (odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowej opłaty), także powiązane ze składkami, które nie podlegają umorzeniu (składkami finansowanymi przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek), mogą być umarzane w całości lub w części na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o s.u.s.
Należy wskazać, że w pkt II wyroku Sąd I instancji oddalił skargę na rozstrzygnięcie organu w przedmiocie składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek. Rozstrzygnięcie Sądu nie odnosiło się do pozostałych należności finansowanych przez ubezpieczonych (tj. odsetek czy kosztów egzekucyjnych). Z decyzji organu wynikało, że rozstrzygnięcie w przedmiocie tych należności będzie przedmiotem odrębnej decyzji.
Należy wskazać, że zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Natomiast w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest zobowiązany, w trybie art. 36 § 1 k.p.a. zawiadomić o tym strony postępowania, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Podkreślić też należy, że stronie postępowania administracyjnego przysługuje normatywne uprawnienie do zainicjowania postępowania w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego przez organy administracji publicznej w sytuacji niezałatwienia sprawy w normatywnie określonych terminach, wskazanych w art. 35 k.p.a.
W tym stanie rzeczy uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione, a Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i nie dopuścił się naruszenia prawa materialnego.
Z tych też względów na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania orzeczono jak pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.