Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 1 września 2015 r. oddalił skargę P. G. Sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] lutego 2015 r., w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu do gry.
Sąd I instancji przyjął następujący stan faktyczny spawy:
w dniu 21 grudnia 2009 r., przeprowadzono kontrolę w lokalu "B. u L." F. A. – B., w trakcie której funkcjonariusze celni, po przeprowadzeniu na automacie do gry o niskich wygranych Hot Spot Platin nr [...], eksperymentu stwierdzili, że wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze na tym urządzeniu była wyższa niż określona w ustawie o grach i zakładach wzajemnych i wynosiła 10 zł przy 100 kredytach na liczniku. W toku wszczętego postępowania Naczelnik Urzędu Celnego w K. zasięgnął opinii biegłego sądowego z dnia 2 sierpnia 2010 r. oraz opinii Jednostki Badającej upoważnionej przez Ministra Finansów do przeprowadzania badań technicznych automatów i urządzeń do gier - Wydział Laboratorium Celne Izby Celnej w P.. Wymieniona Jednostka wydała negatywną opinię z badań sprawdzających, stwierdzając możliwość wykasowania elektronicznego systemu trwałej rejestracji i zapamiętywania danych (księgowości elektronicznej) z poziomu opcji serwisowych automatu bez naruszania plomb jednostki badającej, możliwość zmiany wskazań liczników elektromechanicznych automatu bez naruszania plomb jednostki badającej; możliwość zmiany maksymalnej stawki za grę z poziomu opcji serwisowych; niespełnienie warunku, o którym mowa wart. 129 ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U.
Nr 201, poz. 1540 ze zm. dalej: u.g.h.). w zakresie maksymalnej stawki za grę - przekroczenie maksymalnej stawki za udział w jednej grze do 10 zł i możliwość przekroczenia wartości maksymalnej jednorazowej wygranej; niespełnienie wymogu wyposażenia w system trwałej rejestracji i zapamiętywania danych; niespełnienie warunku wyposażenia automatu w widoczne dla grających informacje umieszczone w sposób uniemożliwiający ich usunięcie bez uszkodzenia lub zniszczenia automatu.
Ustalenia te stały się podstawą decyzji Naczelnik Urzędu Celnego w K. z [...] listopada 2014 r., którą organ cofnął rejestrację automatu do gry o niskich wygranych Hot Spot Platin z dnia 11 maja 2009 r.
Objętą skargą decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Dyrektor Izby Celnej w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy sprawy, w szczególności uzyskana w toku postępowania dowodowego opinia z badań sprawdzających przedmiotowego automatu do gier wydana przez jednostkę badającą - Wydział Laboratorium Celne Izby Celnej w P., w sposób nie budzący wątpliwości potwierdzał fakt, że sporny automat nie spełniał warunków określonych w ustawie. Umożliwiał grę za stawkę przewyższającą stawkę określoną w ustawie.
Odnosząc się do zarzutu braku posiadania przez Wydział Laboratorium Celne Izby Celnej w P. statusu jednostki badającej i stosownego certyfikatu akredytacji adekwatnego do badań automatów do gier, organ stwierdził, że prowadzący postępowanie w sprawie cofnięcia rejestracji automatu organ nie ma uprawnień do weryfikacji, a tym bardziej podstaw do podważania udzielonych przez Ministra Finansów upoważnień uprawniających jednostki badające do przeprowadzania badań kontrolnych na automatach i urządzeniach do gier. Wskazał, że Wydział Laboratorium Celne Izby Celnej w P. zostało upoważnione przez Ministra Finansów do przeprowadzania badań automatów i urządzeń do gier i sporządzania opinii technicznych upoważnieniem z dnia 8 kwietnia 2011 r. Znajdowała się w, sporządzonym przez Ministerstwo Finansów opublikowanym na stronie internetowej ministerstwa, wykazie jednostek badających upoważnionych do badań technicznych automatów i urządzeń do gier, wobec czego brak było podstaw do podważania zasadności wyboru Laboratorium Celnego przy Izbie Celnej w P., jak również do kwestionowania kompetencji i niezależności biegłych przeprowadzających badania w tej jednostce.
Oddalając skargę na tą decyzję Sąd I instancji wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego nastąpiła zmiana przepisów ustawy o grach hazardowych. Organ w związku ze zmianą stanu prawnego miał podstawy do zastosowania art. 23b u.g.h. dodanego ustawą zmieniającą i zasadnie zastosował przepisy nowe w dniu wydawania decyzji.
W ocenie Sądu czynności podejmowane przez organ w trakcie prowadzonego postępowania znajdowały umocowanie w przepisach ustawy o grach hazardowych. Przeprowadzony w trakcie kontroli, w dniu 21 grudnia 2009 r., eksperyment wskazywał, że sporny automat nie spełniał warunku, o którym mowa w art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych w zakresie maksymalnej jednorazowej wygranej i maksymalnej stawki za udział w jednej grze. Przeprowadzone następnie badanie sprawdzające tego automatu przez upoważnioną jednostkę badającą – Wydział Laboratorium Celne Izby Celnej w P. - potwierdziło ustalenia dokonane przez kontrolujących oraz biegłego sądowego, że urządzenie to umożliwiało grę za stawki wyższe niż określone przepisami prawa. Badanie wykazało, że automat nie odpowiadał obowiązującym przepisom dotyczącym maksymalnej stawki za grę i maksymalnej jednorazowej wygranej. Stwierdzenie tej niezgodności, w ocenie Sądu, dawało samoistną podstawę do wydania decyzji cofającej rejestrację automatu do gier o niskich wygranych na podstawie art. 23a ust. 7 ustawy o grach hazardowych.
Sąd podkreślił przy tym, że w ramach postępowania dotyczącego badania sprawdzającego automatu skarżąca miała zapewniony czynny udział w postępowaniu - miała możliwość zapoznania się ze wszystkimi postanowieniami organu I instancji.
Za niezasadne Sąd I instancji uznał zarzuty podważające uprawnienia jednostki badającej upoważnionej do badania sprawdzającego automatu na podstawie art. 23f u.g.h., a w konsekwencji brak w okolicznościach sprawy badania przeprowadzonego przez należycie upoważnioną przez Ministra jednostkę badającą.
Odnosząc się do kwestii uprawnień jednostki badającej Wydziału Laboratorium Celnego Izby Celnej w P. do przeprowadzania badań sprawdzających, Sąd przywołując teść, że art. 23f u.g.h. wskazał, że jednostka badająca działa na podstawie upoważnienia do badań technicznych automatów i urządzeń do gier, udzielonego przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Okoliczność, czy jednostka badająca spełnia ustawowe warunki do uzyskania upoważnienia, o którym mowa w art. 23b ust. 3 i w art. 23f ust. 1 u.g.h. sprawdzana jest wyłącznie w toku postępowania prowadzonego przez Ministra Finansów. Organy orzekającym w sprawach automatów do gier o niskich wygranych nie mają natomiast podstaw do kwestionowania decyzji Ministra Finansów upoważniającej konkretną jednostkę do wykonywania badań sprawdzających i wpisu na listę tych jednostek.
Sąd wskazał w tym zakresie, że strona może kwestionować badanie sprawdzające dokonane przez jednostkę badającą, poprzez wykazanie błędów merytorycznych badania, ale nie poprzez zakwestionowanie prawidłowości działania Ministra Finansów w postaci udzielenia upoważnienia, bądź w postaci zaniechania odebrania upoważnienia - i w rezultacie przez postawienie tezy, że jednostka badająca nie miała uprawnienia do wykonania badania sprawdzającego.
W odniesieniu do kwestionowanego przez stronę zakresu akredytacji Sąd I instancji uznał, mając na uwadze treść z zamieszczonego na stronie internetowej Polskiego Centrum Akredytacji załącznika do certyfikatu Akredytacji nr [...] Wydział Laboratorium Celne Izby Celnej w P., że okoliczność ta nie miała istotnego znaczenia w sprawie, gdyż przepisy ustawy o grach hazardowych nie wymagają, aby jednostka ubiegająca się o udzielenie upoważnienia przedstawiła sprecyzowaną zakresową akredytację. Wobec konsekwencji, Sąd za niezasadne uznał zarzuty w zakresie niespełniania przez jednostkę badającą uprawnień do przeprowadzenia badań sprawdzających przedmiotowego automatu. Podkreślił, że wydana opinia akredytowanej jednostki badającej odpowiadała wymogom wynikającym z obowiązującego w dacie jej wydania rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 9 marca 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków rejestracji i eksploatacji automatów i urządzeń do gier (Dz.U. z 2012 r., poz. 312).
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
P. G. Spółka z o.o. w K. skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:
- 1) art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 12 ust. 1 i 2 tej ustawy oraz w zw. z art. 23 f ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych i w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 16 ust. 2 pkt 5 ustawy o z 8 sierpnia 2002 r. o systemie zgodności poprzez jego pominięcie, podczas gdy z mocy tego przepisu upoważnienie nr SC14/070/4/UP/2011/2050 z dnia 8 kwietnia 2011 r. udzielone Laboratorium Celnemu Izby Celnej w P. wygasło z mocy prawa z dniem 14 lipca 2012 r. wobec niedysponowania przez Laboratorium akredytacją w zakresie badania automatów i urządzeń do gier;
- 2) art. 23a ust. 7 w zw. z art. 23b u.g.h. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu niezgodności automatu o niskich wygranych HOT SPOT PLATIN nr fabr. [...] z warunkami rejestracji pomimo nieprzeprowadzenia badania przez jednostkę badającą upoważnioną zgodnie z u.g.h. przez Ministra Finansów;
- 3) art. 129 ust. 3 u.g.h. i art. 2 ust. 2 b ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. 1992 r. Nr 68 póz. 341) i w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz.U. z 2003 r., nr 102, poz. 946) w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 marca 2009 r. - poprzez zastosowanie sprzecznej z tymi przepisami wykładni pojęć, jedna gra i stawka za jedną grę, a w konsekwencji błędnym uznaniu, jakoby automat o niskich wygranych HOT SPOT PLATIN nr fabr. [...] umożliwiał grę za stawkę wyższą od maksymalnej lub uzyskanie wygranej wyższej od maksymalnej.
Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych Ponadto strona skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentu: pisma Polskiego Centrum Akredytacji z dnia 9 maja 2014 r. na okoliczność nieposiadania przez Wydział Laboratorium Celne Izby Celnej w P. akredytacji w zakresie badania automatów i urządzeń do gier, względnie o potraktowanie ich jako uzupełnienia merytorycznego stanowiska skarżącego.
Dyrektor Izby Celnej w K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem podniesionej w niej zarzut nie znajdują usprawiedliwionych podstaw.
Zasadniczym i najszerszym, wobec pozostałych zarzutów i motywów skargi kasacyjnej zawartych w uzasadnieniu, jest zarzut pomieszczony w jej punkcie 1 petitum, w ramach którego spółka zarzuca Sądowi I instancji naruszenie poprzez pominięcie przepisów art. 12 ustawy z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 23f ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych oraz w związku z art. 16 ustawy o systemie zgodności. Strona wywodzi w tym zakresie, że upoważnienie udzielone Laboratorium Celnemu w P., które przeprowadziło badanie spornego automatu i które miało wpływ na rozstrzygnięcie organów cofających skarżącej kasacyjnie rejestrację HOT SPOT PLATIN nr fabr. [...], wygasło z mocy prawa, wobec czego brak było podstaw do uznania za skuteczne przeprowadzone badania automatu i w konsekwencji cofnięcie jego rejestracji.
Odnosząc się do tak postawionego zarzutu, który powiązany jest ściśle z zarzutem sformułowanym w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, iż nie jest on zasadny zaś stanowisko strony skarżącej w swej istocie nie miało wpływu na wynik postępowania administracyjnego oraz przeprowadzoną przez Sąd I instancji jego kontrolę.
W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż przedmiotem sprawy administracyjnej, a w ślad za nim sprawy sądowoadministracyjnej było cofnięcie rejestracji automatu należącego do skarżącej. Podstawą materialno - prawną rozstrzygnięć organów administracji był zatem art. 23a ust. 7 ustawy o grach hazardowych, stanowiący, że naczelnik urzędu celnego, w drodze decyzji, cofa rejestrację przed jej wygaśnięciem, jeśli zarejestrowany automat lub urządzenie do gier nie spełnia warunków określonych w ustawie. Ustalenia poczynione w toku kontroli lokalu gdzie umiejscowiony został sporny automat wskazywały na naruszenie przepisów powołanej ustawy – automat w ramach możliwości prowadzonych na nim gier nie spełniał warunków określonych w art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych. Ustalenia te znalazły potwierdzenie tak w opinii biegłego sądowego z dnia 2 sierpnia 2010 r. jak i przeprowadzonego badania przez Jednostkę Badającą, które to badanie władny był zlecić organ stosownie do art. 23b ust. 1 – 3 u.g.h.
Podkreślenia w tym zakresie wymaga, że zgodnie z regulacją zawartą w ustępie 3 art. 23b, badanie sprawdzające przeprowadza, na zlecenie naczelnika urzędu celnego, jednostka badająca upoważniona do badań technicznych automatów.
Kluczowe, w świetle omawianego zarzutu, upoważnienie zgodnie z art. 23f ust. 1 ustawy o grach hazardowych, udziela minister właściwy do spraw finansów publicznych biorąc pod rozwagę spełnienie przez jednostkę badającą ubiegającą się o upoważnienie, warunków określonych w punktach od 1 do 4 przywołanego przepisu. Zauważyć również należy, że zgodnie z ustępem 6 tego przepis, to Minister do spraw finansów publicznych podaje do wiadomości publicznej, na stronie internetowe, wykaz jednostek badających upoważnionych do badań technicznych automatów i urządzeń do gier.
Wynikający z powołanych przepisów zakres kompetencji związanych z szeroko rozumianą działalnością sektora gier hazardowych, nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości co do tego, że wyłącznie władnym do rozstrzygania kwestii upoważnień jednostek badających do prowadzenia badań sprawdzających urządzeń i automatów do gier jest minister właściwy do spraw finansów publicznych, który w ramach tej właściwości prowadzi również rejestr w formie ogólnie dostępnego wykazu. Organ celny władny jest natomiast wyłącznie do zlecenia przeprowadzenia badania sprawdzającego w przypadku powzięcia przez ten organ uzasadnionego podejrzenia, że zarejestrowane urządzenie lub automat nie spełnia warunków określonych w ustawie o grach hazardowych.
Skoro ustawa o grach hazardowych w sposób klarowny i jednoznaczny określa zakres kompetencji poszczególnych organów administracji państwowej, to brak było jakichkolwiek podstaw po stronie zarówno Naczelnika Urzędu Celnego w K. jaki i Dyrektora Izby Celej w K. do kwestionowania upoważnienia Wydziału Laboratorium Celnego Izby Celnej w P. do przeprowadzenia badania sprawdzającego oraz wyników przeprowadzonego przez tą Jednostkę badania sprawdzającego spornego automatu skarżącej spółki, szczególnie w sytuacji gdy jak podaje organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną Jednostka ta figurowała i figuruje na stronie internetowej Ministerstwa Finansów jako Jednostka upoważniona do badań technicznych automatów i urządzeń do gier.
Wskazywane w ramach zarzutu naruszenie art. 12 ustawy zmieniającej ustawę o grach hazardowych i niektórych innych ustaw, również pozostaje bez wpływu dla sprawy, albowiem wynikając z tej regulacji obowiązek przedłożenia przez jednostkę badającą dokumentu określonego w art. 23f ust. 2 pkt 11 ustawy o grach hazardowych, skutkujący w przypadku niedopełnienia tego wymogu, wygaśnięciem upoważnienia, również leży w kompetencjach ministra do spraw finansów publicznych. Wobec tego do stwierdzenia wygaśnięcia upoważnienia władny jest wyłącznie minister, który zobligowany jest w takiej sytuacji do dokonania stosownej korekty wykazu jednostek badających.
Reasumując, w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym cofnięcia rejestracji automatu do gier skarżącej spółki, organy wydające w tej sprawie rozstrzygnięcia nie miały podstaw prawnych do zakwestionowania, czy zdyskwalifikowania przeprowadzonego przez Wydziału Laboratorium Celnego Izby Celnej w P. badania sprawdzającego automatu, z powodu podnoszonej przez kasatora okoliczności wygaśnięcia upoważnienia tejże Jednostki Badającej do przeprowadzania tego rodzaju badań technicznych. Jak już bowiem wskazano, kwestie upoważnienia dla jednostek badających do przeprowadzania badań należą do wyłącznej kompetencji ministra, co w konsekwencji oznacza, iż nie mogą być przedmiotem badania bądź innych czynności organów dokonujących kontroli prowadzonych działalności hazardowych zgodnie z przepisami ustawy o grach hazardowych.
Powyższe rozważania czyniąc, niezasadnym zarzut sformułowany w punkcie 1 skargi kasacyjnej, skutkuje również niezasadnością zarzutu postawionego w jej punkcie 2, w którym podnosi się naruszenie art. 23a ust. 7 w zw. z art. 23b ust. 3 ustawy o grach hazardowych, wynikające z przeprowadzenia badania przez jednostkę nieupoważnioną i w konsekwencji cofnięcie skarżącej spółce rejestracji automatu.
Nie jest również zasadny zarzut, postawiony w punkcie 3 skargi kasacyjnej, naruszenia art. 129 ust.3 ustawy o grach hazardowych i art. 2 ust. 2b ustawy o grach i zakładach wzajemnych powiązany z przepisem aktu wykonawczego do tej ustawy.
Z zawartej w art. 129 ust 3 ustawy o grach hazardowych definicji gry na automatach o niskich wygranych wynika, że przez gry na automatach o niskich wygranych rozumie się gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych i elektronicznych o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których wartość jednorazowej wygranej nie może być wyższa niż 60 zł, a wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze nie może być wyższa niż 0,50 zł.
Wykładnia pojęć "wartości jednorazowej wygranej" oraz "wartości maksymalnej stawki za udział w jednej grze", którymi ustawodawca operuje na gruncie przywołanego przepisu, prowadzi do wniosku, że istotnie - za jedną grę należy uznać zamknięty cykl rozpoczynający się uruchomieniem gry i kończący się wraz z jej finałem, niezależnie od tego czy dana gra ma przebieg jednoetapowy, czy też składający się z wielu etapów (losowań), a pod pojęciem maksymalnej stawki za udział w jednej grze należy uznać kwotę najwyższej opłaty, jaką grający może poddać ryzyku w trakcie tak rozumianej jednej gry. W przeciwnym wypadku, mechanizm gry pozwalający na jej kontynuowanie za uzyskane wygrane prowadziłby do przyjęcia wyższej niż ustawowa stawki za udział w jednej grze i w konsekwencji do wyższej niż ustawowa maksymalnej wygranej. Jakkolwiek więc ustawodawca nie określił z ilu losowań (etapów) składa się (może składać się) jedna gra, to jednak nie można za uzasadnione uznać twierdzenia, że może się ona składać z nieskończonej ilości losowań podobnie, jak nie można byłoby przyjąć, że w jednej grze na automatach do gier o niskich wygranych może wystąpić nieskończona liczba jednorazowych wygranych, każda o wartości nie niższej i nie wyższej niż określona w ustawie, gdyż oznaczałoby to brak jakiegokolwiek pułapu limitującego górną granicę wygranej, a w konsekwencji prowadziłoby to do sytuacji podważającej sens regulowania rynku gier na automatach o niskich wygranych.
Nie ma zatem racji strona skarżąca kasacyjnie dokonując podziału na "stawkę za udział w jednej grze" oraz "stawkę w grze". Takie rozumienie sprzeciwia się celowi i istocie najpierw wprowadzenia (ustawa o grach i zakładach wzajemnych), a następnie utrzymania i umożliwienia dokończenia działalności (ustawa o grach hazardowych) w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa także, iż omawiany zarzut, nawet gdyby przyjąć jego skuteczność, nie mógł mieć kluczowego znaczenia w sprawie, bowiem cofnięcie rejestracji spornego automatu nastąpiło z kilku powodów, szczegółowo wskazanych w opinii jednostki badającej, wśród których znajduje się m. in. możliwość zmiany wskazań liczników elektromechanicznych bez naruszenia plomb jednostki badającej czy możliwość zmiany maksymalnej stawki za grę z poziomu opcji serwisowych.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach postanowiono w punkcie 2 na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Z 2013 r., poz. 490).