Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2019r., sygn. akt III SA/Lu 434/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] września 2018r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], zaskarżając ten wyrok, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 2325), zwanej p.p.s.a., w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie spółka zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie:
- 1) przepisu prawa materialnego, a to przepisu art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 2140), zwanej u.t.d, przejawiające się wyrażeniem błędnego poglądu prawnego, że czasowe, faktyczne bezumowne korzystanie z przystanku autobusowego ujętego w rozkładzie jazdy - załączniku do zezwolenia na realizacje regularnych przewozów w transporcie drogowym - prowadzi do zmiany warunków realizacji zezwolenia, skutkując możliwością cofnięcia zezwolenia, w sytuacji gdy wskazany załącznik do zezwolenia obejmuje jedynie rozkład jazdy - wynika zatem z niego z jakich przystanków przewoźnik będzie faktycznie korzystał - co nie ulega zmianie, w przypadku czasowego, faktycznego bezumownego korzystania z przystanku autobusowego ujętego w rozkładzie jazdy;
- 2) przepisów prawa materialnego, a to przepisu art. 24 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 90 u.t.d., przejawiające się wyrażeniem błędnego poglądu prawnego, że właściwym zastosowaniem wyżej wskazanych przepisów, jest cofnięcie zezwolenia bez dokonania jakichkolwiek czynności kontrolnych w zakresie ewentualnego usunięcia wytkniętych przewoźnikowi naruszeń, w sytuacji gdy prawidłowe zastosowanie art. 24 ust. 4 pkt 4 u.t.d. w zw. z art. 90 u.t.d. wymaga, aby organ po wezwaniu do usunięcia uchybień i udzielenia terminu na poprawę, a przed cofnięciem zezwolenia obligatoryjnie sprawdził, zatem dokonał czynności kontrolnych, czy przedsiębiorca nadal narusza warunki zezwolenia;
- 3. przepisów prawa materialnego, a to art. 90 u.t.d., przejawiające się wyrażeniem błędnego poglądu prawnego, że sanowanie przez stronę wytkniętych przez organ nieprawidłowości już po dokonanym przez organ wezwaniu do ich usunięcia, a przed wydaniem przed organ decyzji ostatecznej jest bezskuteczne, w sytuacji gdy ustawa nie określa, w jakim terminie przewoźnik zobowiązany jest do wykazania, że nadal spełnia prawem przewidziane wymogi, biorąc zaś pod uwagę, że organ administracji rozpoznaje sprawę administracyjną wedle stanu rzeczy z dnia jej wydania, uznać należy, że spełniania przez przewoźnika określonego rodzaju wymogów możliwe jest do zakończenia toczącego się postępowania administracyjnego;
- 4. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 145 § 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a. przejawiające się nie uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] września E018r. nr [...] i poprzedzającej jej wydanie decyzji Marszałka Województwa Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2018r. o cofnięciu zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii komunikacyjnej [...] przez [...], w sytuacji gdy postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej, przeprowadzone zostało z naruszeniem:
- a) art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. przejawiającym się nie dokonaniem przez organ I instancji jakiejkolwiek czynności dowodowej, w toku wszczętego postępowania administracyjnego, skutkujące zaniechaniem poczynienia istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń,
- b) art. 24 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 90 u.t.d., przejawiającym się wyrażeniem przez organy obydwu instancji błędnego poglądu w zakresie interpretacji przepisów art. 24 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 9 u.t.d., polegającego na uznaniem, że po wezwaniu przedsiębiorcy do wytkniętych mu naruszeń, a przed cofnięciem zezwolenia nie zachodzi potrzeba sprawdzenia, czy uchybienia zostały usunięte, w sytuacji gdy samo wezwanie i udzielenie terminu na usunięcie uchybień nie wystarczy dla cofnięcia zezwolenia, a konieczna jest sprawdzenie, czy zostało usunięte,
- c) art. 90 u.t.d., przejawiającym się uznaniem bezskuteczności dokonania przez przewoźnika sanowania wytkniętego mu przez organ braku, jakie miało miejsce bezpośrednio przed wydaniem przez organ decyzji ostatecznej.
W tym stanie rzeczy, na zasadzie art. 176 i art. 185 § 1 p.p.s.a., skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego wedle norm prawem przepisanych. W oparciu o art. 182 § 2 p.p.s.a. oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r., "(...) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej". W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016r., I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017r., I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017r., I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017r., I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017r., II GSK 1869/17).
Analizowany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał zatem fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia" (tak wyrok NSA z dnia 27 marca 2018r., I GSK 612/18, LEX nr 2486227). Nie przedstawia on więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (tak np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018r., II OSK 1232/16, LEX nr 2495656).
Zważywszy na powyższą regulację prawną - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015r. Wobec tego do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a., a Sąd ten ograniczył jego treść do oceny prawnej zarzutów kasacyjnych.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. Skarga ta, oparta na obu określonych w art. 174 p.p.s.a. podstawach prawnych, nie zasługuje na uwzględnienie.
Istota sporu w tej sprawie - wyrażona sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi, pozostającymi w funkcjonalnym związku, uzasadniającym łączne ich rozpoznanie - sprowadza się do prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który za prawidłowy uznał pogląd organów obu instancji, że po pierwsze, bezumowne faktyczne korzystanie z przystanku autobusowego (w [...] przy ul. [...]) prowadzi do zmiany warunków zezwolenia na realizację regularnych przewozów osób, skutkujące cofnięciem tego zezwolenia; po drugie, że cofnięcie zezwolenia jest dopuszczalne bez dokonania ustaleń na okoliczność usunięcia wytkniętych naruszeń; oraz po trzecie, że sanowanie naruszeń przez stronę po wezwaniu organu do ich usunięcia a przed wydaniem decyzji ostatecznej jest bezskuteczne.
Rozpoznając tak zarysowaną istotę sporu – Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jednym z warunków udzielenia zezwolenia na regularny przewóz osób, a następnie realizowania tego rodzaju przewozów jest uzgodnienie zasad korzystania z przystanków z jego prawnym dysponentem (właścicielem/zarządcą) i wskazania rozkładu jazdy. Stosownie bowiem do art. 22 ust. 1 pkt 3 i art. 20 u.t.d. do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym dołącza się potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi; w zezwoleniu zaś określa się w szczególności 1) warunki wykonywania przewozów;
- 2) przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów;
- 3) miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób, a jego załącznikiem jest obowiązujący rozkład jazdy. Z tą regulacją skorelowany jest art. 18b u.t.d., który w ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 5 u.t.d. stanowi, że przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18; oraz, że podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się naruszania warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art.
- 18. Na przewoźniku ciąży w związku z tym ustawowy obowiązek, a wynikający z art. 22b u.t.d., zgłoszenia w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 22, nie później niż 14 dni od dnia ich powstania; z tym, że jeżeli zmiany te obejmują dane zawarte w zezwoleniu, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę zezwolenia. Na gruncie tych przepisów nie budzi wątpliwości, że wypowiedzenie przewoźnikowi przez właściciela przystanku warunków korzystania z przystanku, a tym bardziej jak to ma miejsce w tej sprawie ze skutkiem natychmiastowym, skutkuje zmianą warunków zezwolenia na regularny przewóz osób, materializującym obowiązek przewoźnika dokonania zmiany warunków zezwolenia w terminie 14 dni od daty zaistnienia zdarzenia skutkującego tą zmianę. Z dniem zaistnienia tego zdarzenia przedsiębiorca utracił prawo do zatrzymywania się na przystanku, a w tej sprawie właściciel przystanku zażądał natychmiastowego opuszczenia terenu przystanku i usunięcia tablicy z rozkładem jazdy, pod rygorem skierowania sprawy na drogę sądową. Skutków zaistnienia w określonej dacie, w tej sprawie w dniu [...] marca 2018r., zdarzenia materializującego obowiązek przewoźnika zmiany zezwolenia, w tej sprawie z uwagi na utratę prawa do korzystania z przystanku autobusowego, nie zmienia okoliczność faktycznego bezumownego i samowolnego dalszego korzystania z tego przystanku, mające – według skarżącego - świadczyć o realizowaniu zatwierdzonego rozkładu jazdy, ani też późniejsze uzgodnienie z właścicielem przystanku rekompensaty z tytułu bezumownego korzystania z przystanku. Okoliczności te jako irrelewantne prawnie nie wpływają za zgodne z warunkami zezwolenia realizowanie regularnego przewozu osób. Nie sanują one – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – uchybienia jednemu z warunków zezwolenia na regularny przewóz osób. Nie jest bowiem akceptowalna sytuacja, w której przewoźnik w uporczywy przez wiele miesięcy sposób wbrew woli właściciela przystanku korzysta z jego własności i nie ponosi z tego tytułu prawem przewidzianych konsekwencji. Przewoźnik zachowuje uprawnienie do realizacji przewozów w oparciu o dotychczasowe zezwolenie zatem o tyle, o ile w zakreślonym prawem terminie wystąpi o zmianę dotychczasowych warunków zezwolenia i zostanie podjęta przez organ czynność materialno-techniczna zmiany tego zezwolenia. W przeciwnym razie zatrzymując pojazd na przystanku, co do którego utracił uprawnienie do postoju celem zabrania/wysadzenia pasażerów, narusza warunki zezwolenia. Konsekwencją zmiany i niedopełnienia przez przewoźnika obowiązku zawiadomienia o zmianie warunków zezwolenia jest, stosownie do art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d., cofnięcie zezwolenia. Organ nie ma przy tym uznaniowości co do cofnięcia zezwolenia, lecz zobligowany jest do jego cofnięcia w każdym przypadku stwierdzenia naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane lub określonych w zezwoleniu. Ustawodawca przewidział obligatoryjne cofnięcie zezwolenia w przypadku naruszenia przez przewoźnika obowiązków określonych w art. 18b u.t.d. i rozkładu jazdy. Stanowisko przeciwne byłoby akceptacją dowolności i chaosu na drodze, zatem nie może być zaakceptowane (tak wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2008r., II GSK 78/08). Przed cofnięciem zezwolenia organ ma jedynie, stosownie do art. 90 pkt 1 u.t.d., obowiązek wezwania przewoźnika do usunięcia stwierdzonego naruszenia w zakreślonym terminie. Uregulowanie tego przepisu, uzupełniające treść art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d., ma na celu złagodzenie rygorów tego ostatnio wymienionego przepisu i danie przedsiębiorcy szansy na poprawę w wyznaczonym terminie. Tym samym ustawodawca dał wyraz temu, by z jednej strony przedsiębiorcy bezwzględnie przestrzegali warunków zezwoleń, a z drugiej strony, aby pochopnie nie pozbawiać ich prawa do prowadzenia działalności transportowej wymagającej zezwolenia. Wezwanie przedsiębiorcy do usunięcia naruszeń w określonym terminie jest więc oligatoryjnym etapem postępowania mającym na celu zdyscypliniowanie przedsiębiorcy. Ten etap postępowania musi być przeprowadzony przed cofnięciem zezwolenia i jego realizacja musi być ściśle przestrzegana (tak wyrok NSA z dnia 2 września 2008r., II GSK 312/08, czy wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2018r., II GSK 1970/17). Z akt tej sprawy wynika, iż organ pismem z dnia [...] kwietnia 2018r. wezwał skarżącego kasacyjnie do przedłożenia aktualnego potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania ze spornego przystanku ewentualnie złożenia wniosku o zmianę zezwolenia bez uwzględnienia spornego przystanku w rozkładzie jazdy i zakreślił na wykonanie wezwania 7 – dniowy termin. Jednocześnie w piśmie tym pouczył go, że brak odpowiedzi na wezwanie w tym terminie będzie skutkował wszczęciem postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia, a nadto poinformował o niemożności uzyskania tego zezwolenia w okresie 3 lat od dnia wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia. Tożsame pouczenia zawiera zawiadomienie z dnia [...] maja 2018r. o wszczęciu postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia. Skarżący kasacyjnie – pomimo świadomości konsekwencji prawnych niezastosowania się do wezwania - nie zareagował na to wezwanie. Ale również w późniejszym terminie aż do daty wydania decyzji w obu instancjach nie dopełnił – jak tego wymagają zaprezentowane przepisy u.t.d. – obowiązku złożenia aktualnego potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania z przystanku, ani też nie wystąpił o zmianę warunków zezwolenia i zmianę rozkładu jazdy poprzez usunięcie z niego spornego przystanku. Bezskuteczne pozostało również zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji i wypowiedzenia się w sprawie. Nie można zatem zarzucić organowi, iż wbrew art. 90 pkt 1 u.t.d. i zbyt pochopnie (przedwcześnie) wszczął, co miało miejsce zresztą dopiero w dniu [...] maja 2018r., postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia, a w dniu [...] czerwca 2018r. wydał decyzję o cofnięciu zezwolenia. Z akt administracyjnych wynika – wbrew nieuzasadnionemu, bo nie mającemu oparcia w aktach administracyjnych przekonaniu skarżącego – również i ta istotna okoliczność, że przed wydaniem decyzji o cofnięciu zezwolenia, tj. w dniu [...] maja 2018r., organ w wyniku zapytania uzyskał informację od właściciela przystanku o braku uzgodnienia ze skarżącym zasad korzystania ze spornego przystanku. Właściciel przystanku oświadczył wręcz, że skarżący nie posiada ważnej zgody na korzystanie z przystanku, a wypowiedzenie umowy korzystania z przystanku dokonane pismem z dnia [...] marca 2018r. odebrał w dniu [...] marca 2018r. Powyższe okoliczności niewątpliwie dowodzą, że skarżący na długi okres przed wydaniem zaskarżonej decyzji utracił prawo do korzystania z przystanku i nie podjął żadnych skutecznych działań w celu ponownego uzyskania tego prawa. Umowa o korzystanie z przystanku została zawarta dopiero w dniu [...] września 2018r. Z jej treści wynika, że prawo to skarżący otrzymał na okres od [...] września do [...] grudnia 2018. Umowa ta nie obejmuje więc okresu od dnia [...] marca 2018r., kiedy to została skarżącemu kasacyjnie wypowiedziana zawarta w dniu [...] marca 2018r. umowa o korzystanie z przystanku ze skutkiem natychmiastowym z uwagi na nieregulowanie należności wobec właściciela przystanku. Umowa ta nie konwaliduje więc braku uzgodnienia zasad korzystania z przystanku od dnia [...] marca 2018r. do daty wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia.
W tych okolicznościach faktycznych nie sposób zarzucić organom i Sądowi I instancji wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego, a to art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d. poprzez cofnięcie skarżącemu kasacyjnie zezwolenia na regularny przewóz osób, a to wobec nie przedstawienia aktualnego poświadczenia uzgodnienia zasad korzystania z przystanku. Nie budzi bowiem wątpliwości, że skarżący od dnia [...] marca 2018r. nie miał uprawnienia do korzystania ze spornego przystanku, a mimo to realizował przewozy osób z wykorzystaniem tego przestanku.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.