Uzasadnienie
Wyrokiem z 24 sierpnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Bd 597/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), uwzględnił skargę Podmiotu A (dalej zwanej "Skarżącą"), uchylając zaskarżoną decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Bydgoszczy (dalej zwanego "Dyrektorem OW NFZ") z [..] marca 2016 r. (nr [...]) w przedmiocie oddalenia odwołania w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Ponadto WSA zasądził od Dyrektora OW NFZ na rzecz skarżącej 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
WSA orzekał w następującym stanie sprawy.
W dniu [...] listopada 2012 r. Kujawsko-Pomorski OW NFZ zamieścił ogłoszenie o przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert nr [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju "podstawowa opieka zdrowotna" w zakresie "świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia do 150 000 osób - ryczałt miesięczny" na obszarze "[...]" na okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2015 r. Do konkursu przystąpiła Skarżąca (prowadząca NZOZ "[...]" w [...]), Podmiot B (dalej zwany "Uczestnikiem postępowania"), a także Podmiot C. Konkurs ten został rozstrzygnięty [...] grudnia 2012 r. przez wyłonienie jako zwycięzcy Uczestnika postępowania, z którym została następnie zawarta umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.
Skarżąca odwołała się od rozstrzygnięcia konkursu, lecz Dyrektor OW NFZ decyzją z [...] grudnia 2012 r. nie uwzględnił tegoż odwołania, a Prezes NFZ decyzją z [...] kwietnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora OW NFZ. Jednakże wyrokiem z 20 września 2013 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1649/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wspomnianą decyzję Prezesa NFZ, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 marca 2015 r. (sygn. akt II GSK 294/14) oddalił skargę kasacyjną Uczestnika postępowania od wspomnianego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W następstwie tych wyroków Prezes NFZ (jako organ odwoławczy w wówczas obowiązującym stanie prawnym) decyzją z [...] grudnia 2015 r. uchylił decyzję Dyrektora OW NFZ z [...] grudnia 2012 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpatrując sprawę, Dyrektor OW NFZ decyzją z [...] grudnia 2015 r. uwzględnił odwołanie Skarżącej od rozstrzygnięcia konkursu ofert z grudnia 2012 r. Skutkowało to wypowiedzeniem (pismo z [...] grudnia 2015 r.) umowy zawartej z Uczestnikiem postępowania, która w międzyczasie (w dniu [...] października 2015 r.) została przedłużona do [...] czerwca 2016 r.
W dniu [...] stycznia 2016 r. Dyrektor OW NFZ ogłosił o przeprowadzaniu w trybie rokowań postępowania nr [...] w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju "podstawowa opieka zdrowotna" w zakresie "świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia do 150 000 osób - ryczałt miesięczny" na obszarze "[...]" na okres od [...] kwietnia do [...] czerwca 2016 r. Do rokowań zaproszono wyłącznie Skarżącą. Jednakże w dniu [...] stycznia 2016 r. Dyrektor OW NFZ wydał komunikat o odwołaniu postępowania ogłoszonego w dniu [...] stycznia 2016 r.
W dniu [...] stycznia 2016 r. Dyrektor OW NFZ ogłosił o przeprowadzaniu w trybie rokowań postępowania nr [...] w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju "podstawowa opieka zdrowotna" w zakresie "świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia do 150 000 osób - ryczałt miesięczny" na obszarze "[...]" na okres od [...] kwietnia do [...] czerwca 2016 r. Do rokowań zaproszono wszystkie podmioty biorące udział w konkursie ofert w 2012 r., a mianowicie: Skarżącą, Uczestnika postępowania i Podmiot C. Skarżąca w pismach z 3 i 5 lutego 2016 r. (zatytułowanych "protest") zakwestionowała zasadność i podstawy zaproszenia Uczestnika postępowania do przedmiotowych rokowań. Komisja konkursowa w protokole z [...] lutego 2016 r. uznała wspomniane protesty Skarżącej za oczywiście bezzasadne.
W dniu [...] lutego 2016 r. komisja konkursowa dokonała wyboru - jako najkorzystniejszej - oferty Uczestnika postępowania (która uzyskała 84,99 punktów), natomiast nie wybrała oferty Skarżącej (która uzyskała 65 punktów).
Skarżąca złożyła odwołanie od rozstrzygnięcia komisji konkursowej. Podkreśliła w szczególności, że niniejsze postępowanie prowadzone w trybie rokowań jest kontynuacją niezakończonego postępowania z 2012 r., a zatem pod uwagę powinien być brany stan faktyczny istniejący w chwili składania ofert w 2012 r. Zdaniem Skarżącej, w postępowaniu prowadzonym w trybie rokowań Uczestnik postępowania, w następstwie niesłusznego zaproszenia go do udziału w rokowaniach, złożył nową ofertę, podczas gdy powinna być rozpatrywana oferta pierwotnie złożona przez tego świadczeniodawcę w grudniu 2012 r., która - jak uznały sądy administracyjne - nie spełniała wymogów formalnych, a zatem powinna być odrzucona.
Decyzją z [...] marca 2016 r. Dyrektor OW NFZ, działając na podstawie art. 154 ust. 4, 5 i 6 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 581 ze zm.; dalej zwanej "ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej"), oddalił odwołanie Skarżącej od rozstrzygnięcia komisji konkursowej. Dyrektor OW NFZ uznał, że w sprawie miał zastosowanie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej w brzmieniu z daty ogłoszenia konkursu ofert w 2012 r., zgodnie z którym "W przypadku uwzględnienia odwołania, o którym mowa w ust. 4, przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Do ponownie przeprowadzanego postępowania stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145". Zdaniem Dyrektora OW NFZ, w przepisie tym nie ma mowy o tym, że ponownie przeprowadzane postępowanie jest kontynuacją postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert oraz że w ramach ponownie przeprowadzanego postępowania nie składa się ofert albowiem ocenie podlegają oferty pierwotnie złożone w uprzednim postępowaniu.
Wobec tego organ uznał, że w ponownie przeprowadzanym postępowaniu oferenci, których oferty nie zostały odrzucone, są obowiązani złożyć nowe oferty, które podlegają ocenie według aktualnego stanu prawnego oraz w oparciu o stan faktyczny jaki zachodzi na dzień, w którym upływa termin składania ofert. W konsekwencji Dyrektor OW NFZ za chybione uznał stanowisko Skarżącej, że do rokowań powinien być zaproszony wyłącznie świadczeniodawca, który złożył skuteczne odwołanie.
Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] marca 2016 r. Podniosła w szczególności, że zgodnie z praktyką stosowania art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (w brzmieniu według stanu na grudzień 2012 r.) postępowanie w trybie rokowań przeprowadza się wyłącznie ze świadczeniodawcą, który złożył skuteczne odwołanie, a więc w niniejszej sprawie ze Skarżącą. Skarżąca dodała, że zgodnie z art. 145 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej do udziału w rokowaniach zaprasza się świadczeniodawców, których oferty nie zostały odrzucone w unieważnionym konkursie ofert. Tymczasem oferta Podmiotu C została odrzucona w grudniu 2012 r., zaś wniosek o konieczności odrzucenia oferty uczestnika postępowania wynika z treści wydanych w sprawie orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Ponadto, zdaniem Skarżącej, z uzasadnienia decyzji nie wynika, dlaczego Skarżąca uzyskała taką, a nie inną punktację w odniesieniu do poszczególnych kryteriów, podczas gdy pozostali oferenci otrzymali wyższą ilość punktów.
Decyzją z [...] marca 2016 r. Dyrektor OW NFZ utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2016 r. W szczególności organ podtrzymał swoje stanowisko, że nie ma podstaw do przyjęcia, że ponownie prowadzone postępowanie w sprawie zawarcia umowy na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej powinno być prowadzone z wyłączeniem Uczestnika postępowania oraz drugiego konkurenta Skarżącej, ponieważ ich oferty nie zostały odrzucone w postępowaniu prowadzonym w 2012 r. Odnosząc się do zarzutu, że w treści decyzji nie wskazano ani sposobu punktowania poszczególnych elementów oferty, ani uzasadnienia przyjętej oceny punktowej, Dyrektor OW NFZ wskazał ocenę i ilość punktów uzyskanych przez poszczególne oferty i podkreślił, że przedstawiona liczba punktów wynikała z oceny ankiety Skarżącej dla poszczególnych kryteriów.
Skarżąca złożyła do WSA skargę na decyzję Dyrektora OW NFZ z [...] marca 2016 r.
WSA uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż głównie z innych powodów, niż w niej podane.
WSA wskazał, że z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej należy wyprowadzić wniosek, że uwzględnienie odwołania przez organ przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Wskazuje to na taką dynamikę postępowania, która nie pozwala na cofnięcie się do ponownej oceny wyników postępowania konkursowego, pomimo uwzględnienia odwołania od rozstrzygnięcia w przedmiocie postępowania konkursowego. Dochodzi natomiast wyłącznie do przeniesienia postępowania do kolejnego etapu, o którym mowa w art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej w innym trybie - rokowań.
W ocenie WSA, decyzję Prezesa NFZ z [...] grudnia 2015 r. należy traktować jako decyzję zamykającą postępowanie administracyjne w rozumieniu art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej z punktu widzenia oceny przepisów, jakie należy aktualnie stosować w związku z brzmieniem regulacji przejściowej. Wydanie przez Dyrektora OW NFZ decyzji z [...] grudnia 2015 r. uwzględniającej odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu zapoczątkowało nowy etap postępowania, według nowej regulacji. Uwzględnienie odwołania przeniosło postępowanie do trybu rokowań według znowelizowanego art. 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, zaś to postępowanie prowadzi się z podmiotem, którego odwołanie uwzględniono.
WSA podkreślił jednak, że w tej sprawie stan faktyczny był bardziej zagmatwany. Powołując się na art. 143 i art. 144 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, WSA stwierdził, że w tej sprawie wystąpił stan prawny i faktyczny, w którym Skarżąca wykazała prawo do samodzielnego uczestnictwa w trybie rokowań, które nabyła w związku z poprzednio prowadzonym postępowaniem, zaistniały warunki do prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy i jednocześnie upłynął pierwotny termin, na który przewidziano obowiązywanie umowy, którą zawarto z Uczestnikiem postępowania. Przed upływem tego terminu - w związku z przedłużeniem umowy - zaistniała konieczność prowadzenia nowego postępowania, co wynika z art. 156 ust. 1e ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, a także konieczność przeprowadzenia procedury konkursowej przed zawarciem nowej umowy (tu na dalszy okres jej obowiązywania).
W ocenie WSA, w takiej sytuacji należało przeprowadzić postępowanie w trybie rokowań, gdyż tylko takie postępowanie zabezpieczało prawo udziału Skarżącej w postępowaniu, bez ryzyka poddania się ponownej weryfikacji w trybie konkursowym (ale co do zasady w konkursie będącym konsekwencją postępowania z 2012 r., który zakończył się jednak wyborem oferenta). WSA zauważył jednak, że z drugiej strony nie było już możliwości skonsumowania tego uprawnienia, gdyż postępowanie w rozumieniu przepisów ustawy zostało zakończone przez wybór świadczeniodawcy i podpisanie umowy z Uczestnikiem postępowania oraz upływ okresu świadczeniowego.
Jednocześnie konieczne było przeprowadzenie nowego postępowania, ponieważ dotyczyło ono nowego okresu świadczeniowego. Zdaniem WSA, w takim przypadku udział Uczestnika postępowania, którego umowę przedłużano, był niezbędny. Fakt, że postępowanie dotyczyło nowego okresu świadczeniowego, uprawnił do złożenia nowych ofert.
Zdaniem WSA, wybór rokowań jako sposobu wyłonienia kandydata do zawarcia umowy w zaistniałej sytuacji nie naruszał przepisów dotyczących trybów postępowania w sprawie zawarcia umowy. Przyjęty tryb rokowań jest konsekwencją sytuacji opisanej w art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, natomiast ustalenie liczby podmiotów uczestniczących w postępowaniu o zawarcie przedłużonej umowy wiąże się z nowym postępowaniem w sprawie zawarcia umowy (przedłużenia) na nowy okres świadczeniowy.
WSA zwrócił jednak uwagę, że postępowanie w sprawie zawarcia umów musi toczyć się według określonych standardów. Obowiązkiem organu, w ramach procedury uruchamianej wskutek wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej, nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (zamkniętej ogłoszeniem o rozstrzygnięciu postępowania) oferent nie doznał uszczerbku interesu prawnego przez naruszenie zasad postępowania. W szczególności WSA wskazał na art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, zgodnie z którym Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.
WSA stwierdził, że Skarżąca upatrywała uszczerbku swojego interesu prawnego w poprzednim postępowaniu, które dotyczyło poprzedniego okresu świadczeniowego i wcześniejszych ofert. Tymczasem uszczerbek ten został przyjęty przez uwzględnienie odwołania Skarżącej od rozstrzygnięcia konkursu w poprzednim postępowaniu, a korzyścią z tego wypływającą było uprawnienie Skarżącej w postaci zaproszenia do udziału w nowym postępowaniu.
WSA dodał, że zarzuty dotyczące aktualnego postępowania pojawiły się dopiero w odwołaniu od decyzji Dyrektora OW NFZ z [...] marca 2016 r. Wprawdzie Skarżąca nie wskazywała, że doznała uszczerbku interesu prawnego wskutek wad postępowania w zakresie zasad punktacji ofert, ale mając na uwadze szczególne okoliczności sprawy (brak możliwości realizacji prawa do indywidualnego prowadzenia rokowań z podanych wcześniej powodów) i zaproszenie przez organ do udziału w postępowaniu u w sprawie zawarcia umowy - pozwala na ocenę tego zarzutu Skarżącej. WSA wskazał, że zarzut ten dotyczy punktacji kryterium ciągłości świadczenia przez przyznanie punktów Uczestnikowi postępowania, w sytuacji niezależnej od Skarżącej niemożliwości spełnienia tego kryterium w warunkach późniejszego uwzględnienia odwołania od wyniku konkursu z 2012 r. Zdaniem WSA, organ nie odniósł się do tego zarzutu, a powinien go ocenić pod względem wpływu na możliwość wyboru do zawarcia umowy.
W ocenie WSA, w tej sprawie nie przedstawiono w taki sam sposób punktowania kryteriów pozostałych oferentów, jak to zrobiono w odniesieniu do Skarżącej, ani nie wskazano, czy w zaistniałych okolicznościach - skoro pomimo wszystko (inny okres świadczeniowy, brak wskazania uszczerbku w interesie prawnym w odwołaniu od rozstrzygnięcia konkursu z powodu wadliwej punktacji) zaproszono Skarżącą do rokowań - wchodził w grę element mediacyjny.
WSA zauważył, że jednym z podstawowych warunków dotrzymywania w toku postępowania konkursowego zasad równego traktowania i uczciwej konkurencji jest przestrzeganie przez organ szczegółowych unormowań związanych z dopuszczaniem do udziału w postępowaniu i oceną złożonych ofert. W tym zakresie WSA powołał się na art. 148 i art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.
WSA nakazał organowi, aby przy ponownym rozpoznawaniu sprawy uwzględnił te wskazania i żeby miał na uwadze okres świadczeniowy przewidziany w prowadzonym postępowaniu. O ile kontrakt już definitywnie wygasł, wówczas zarzuty mogą podlegać ocenie jedynie na drodze cywilnoprawnej, a postępowanie administracyjne stanie się bezprzedmiotowe.
Skargi kasacyjne od wyroku WSA złożyli: Dyrektor OW NFZ i Uczestnik postępowania.
Dyrektor OW NFZ w skardze kasacyjnej wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, a następnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 134 w związku z art. 143 ust. 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej przez nietrafne przyjęcie, że przepis ten dopuszcza możliwość prowadzenia mediacji ze świadczeniodawcą ubiegającym się o zawarcie umowy w postępowaniu prowadzonym w trybie rokowań ze względu na szczególne okoliczności;
- 2) przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej: kpa), polegające na tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli decyzji administracyjnej na skutek błędnych ustaleń zastosował środek, o którym mowa w "art. 145 § pkt 1 lit. c".
W uzasadnieniu Dyrektor OW NFZ stwierdził w szczególności, że WSA nietrafnie przyjął, iż art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej dopuszcza możliwość prowadzenia mediacji ze świadczeniodawcą ubiegającym się o zawarcie umowy w postępowaniu prowadzonym w trybie rokowań ze względu na szczególne okoliczności, w tym okoliczności wykazane w uzasadnieniu wyroku związane z uprzednio prowadzonym postępowaniem w trybie konkursu ofert. Zdaniem organu, art. 143 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, który dotyczy zawarcia umowy o udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w trybie rokowań, nie wskazuje na możliwość prowadzenia mediacji.
W ocenie Dyrektora OW NFZ, WSA nie zauważył, że materiał dowodowy związany z wydaniem zaskarżonej decyzji jest kompletny w świetle art. 77 § 1 i art. 80 kpa. WSA błędnie też stwierdził, że w decyzji nie przedstawiono w taki sam sposób punktowania kryteriów pozostałych oferentów, jak to zrobiono w odniesieniu do Skarżącej.
Uczestnik postępowania w skardze kasacyjnej zaskarżył wyrok WSA w całości. Wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA (ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Skarżącej), a ponadto o zasądzenie od Skarżącej zwrotu kosztów postępowania z tytułu zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Uczestnik postępowania zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 i 2 ppsa polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenia, że w sprawie nastąpiło naruszenie prawa materialnego lub procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu uczestnik postępowania stwierdził w szczególności, że WSA nie wskazał i nie uzasadnił, z jakich przyczyn i na jakiej podstawie prawnej dokonał uchylenia zaskarżonej decyzji, tym bardziej, że w całości nie podzielił i nie uwzględnił przedstawionych przez skarżącą zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i procedury. Uczestnik postępowania wskazał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty wskazujące na prawidłowość rozstrzygnięcia postępowania w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektora OW NFZ Skarżąca wniosła o oddalenie tej skargi kasacyjnej i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedziach na skargę kasacyjną Uczestnika postępowania: 1) Skarżąca wniosła o oddalenie tej skargi kasacyjnej i zasądzenie od Uczestnika postępowania na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, 2) Dyrektor OW NFZ wniósł o rozpoznanie tej skargi kasacyjnej na rozprawie.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Skarżącej (radca prawny) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnych i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.
Zgodnie z art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych cech skargi kasacyjnej (art. 176 ppsa). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie tych przepisów prawa (z uwzględnieniem podziału na jednostki redakcyjne, jeżeli taki podział występuje), które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04, OSP 2005/3, poz. 36).
Poprzedzenie rozpatrzenia obu skarg kasacyjnych przypomnieniem tych zasad było zatem niezbędne, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny bada legalność zaskarżonego wyroku w zakresie zakwestionowanym przez skargę kasacyjną, a nie rozpoznaje ponownie sprawy w jej całokształcie.
Przechodząc do rozpatrzenia skargi kasacyjnej Uczestnika postępowania (Podmiotu B), stwierdzić należy, że skarga ta zawiera jeden zarzut wskazujący na naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 i 2 ppsa, a "polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji (...), w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenia, że w sprawie nastąpiło naruszenie prawa materialnego lub procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zreasumowano stanowisko WSA oraz zacytowano treść art. 145 § 1 ppsa, nie wskazując jednak, z którym z punktów autor skargi kasacyjnej wiąże uchybienia WSA. Poza tym w uzasadnieniu zawarto polemikę ze stanowiskiem WSA, również bez powiązania jej z konkretnymi przepisami prawa, którym ewentualnie WSA miałby uchybić.
Dalsze rozważania dotyczące omawianego zarzutu należy poprzedzić uwagą, że WSA, odmiennie niż wynika to z osnowy zarzutu, stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego (a nie prawa materialnego lub procesowego), gdyż uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa, o czym napisał wprost na str. 46 uzasadnienia.
Zarzut postawiony w taki sposób, jak w skardze kasacyjnej, nie mógł być skuteczny z następujących powodów.
Po pierwsze, odnośnie do art. 145 § 1 (w zw. z art. 145 § 2) ppsa autor skargi kasacyjnej nie precyzuje, z którą z jednostek redakcyjnych tego przepisu łączy podnoszone uchybienie. Jak wcześniej wskazano, orzekający w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego formułowania i doprecyzowania zarzutów za stronę.
Po drugie, utrwalone jest w doktrynie i orzecznictwie stanowisko, że art. 145 ppsa należy do tzw. przepisów wynikowych i znajduje zastosowanie w sprawie, jeśli po przeprowadzonej kontroli WSA stwierdzi, że doszło do naruszeń prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Oznacza to, że jego naruszenie jest zawsze następstwem złamania przez sąd I instancji innych przepisów, a dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartej o ten przepis wymaga się wskazania tychże przepisów (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r. o sygn. akt II OSK 2077/10, czy wyrok NSA z 4 marca 2014 r. o sygn. akt II OSK 2387/12 - treść tych, jak i dalej powoływanych orzeczeń NSA jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Tym samym nie można zarzucać wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu naruszenia tego przepisu, jeżeli wcześniej nie wykaże się, że w sprawie doszło do naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 27 września 2016 r. o sygn. akt II GSK 637/15). W rozpatrywanym zarzucie skargi kasacyjnej jej autor, o czym już wcześniej wspomniano, takiego zabiegu nie przeprowadził, nie wskazał, uchybień których przepisów prawa procesowego czy materialnego dopuścił się WSA. Niewykazanie takiego powiązania z art. 145 § 1 ppsa oznacza nieskuteczność omawianego zarzutu.
Wreszcie po trzecie, skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga wykazania istnienia związku przyczynowego między zarzucanym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, tj. wykazania, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wynik rozstrzygnięcia byłby inny; że stwierdzone uchybienia były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia (tak wyrok NSA z 11 marca 2014 r. o sygn. akt II GSK 2103/12, wyrok NSA z 26 lutego 2014 r. o sygn. akt II GSK 1868/12, wyrok NSA z 13 września 2013 r. o sygn. akt I FSK 1174/12). Również i w tym zakresie brak jest stosownego uzasadnienia skargi kasacyjnej.
Z tych zatem przyczyn skarga kasacyjna Uczestnika postępowania, na podstawie art. 184 ppsa, podlegała oddaleniu.
Przechodząc do rozpatrzenia skargi kasacyjnej Dyrektora OW NFZ - jej zarzuty zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 ppsa, jako pierwszy sformułowano zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 134 w zw. z art. 143 ust. 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej przez ich błędną wykładnię.
Ze sformułowania art. 174 ppsa wynika, że naruszenie prawa materialnego będące przedmiotem zarzutu kasacyjnego, może nastąpić przez jego wadliwe zastosowanie lub błędną wykładnię. Przyjmuje się, że błędna wykładnia, to niewłaściwe zrozumienie treści lub znaczenia przepisu prawnego. W postanowieniu z 15 października 2001 r. (sygn. akt I CKN 102/99) Sąd Najwyższy wskazał, że "naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym zrozumieniu określonej normy prawnej (...)". Podobnie interpretuje tę formę naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny, którego zdaniem "naruszenie prawa materialnego przejawiające się w jego błędnej wykładni, polega na mylnym zrozumieniu, a więc wadliwej interpretacji treści normy prawnej, wynikającej z przepisu objętego zarzutem naruszenia", lub na "mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści"(por. wyroki NSA: z 15 lutego 2005 r. o sygn. akt OSK 1098/04 oraz z 23 lutego 2005 r. o sygn. akt OSK 539/04).
Chcąc postawić skuteczny zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, skarżący powinien wykazać na czym polegał błąd sądu w rekonstrukcji treści konkretnej normy prawnej i podać jaka powinna być wykładnia właściwa (tak np. NSA w wyroku z 15 lutego 2006 r. o sygn. akt II GSK 388/05).
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, po pierwsze, należy podkreślić, że autor skargi kasacyjnej w petitum skargi kasacyjnej nie wskazał, z którą częścią przepisu art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej łączy zarzucane uchybienie. Tymczasem omawiany artykuł dzieli się na dwie jednostki redakcyjne i dotyczy równego traktowania świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W ustępie drugim statuuje obowiązek udostępniania wszystkim świadczeniodawcom ubiegającym się o zawarcie umowy, na takich samych zasadach, wszelkich informacji, wymagań i dokumentów.
Z kolei art. 143 ust. 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zacytował cały przepis) stanowi, że "Do części niejawnej rokowań stosuje się odpowiednio art. 142 ust. 5", który natomiast wskazuje na sposób postępowania komisji konkursowej w części niejawnej konkursu.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, WSA błędnie przyjął, że art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej dopuszcza możliwość prowadzenia mediacji ze świadczeniodawcą ubiegającym się o zawarcie umowy w postępowaniu prowadzonym w trybie rokowań ze względu na szczególne okoliczności.
Tak postawionego zarzutu nie można podzielić. Po pierwsze, to jedynie wnoszący skargę kasacyjną jest upoważniony do sprecyzowania, o ile przepis składa się z kilku jednostek redakcyjnych, z którą jego częścią łączy zarzucane naruszenie. Sąd kasacyjny - orzekający tylko w granicach skargi kasacyjnej, o czym wcześniej wspominano - nie może za stronę doprecyzowywać zarzutów. Po drugie, z uzasadnienia kontrolowanego wyroku nie wynika, aby WSA w ogóle dokonywał wykładni art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej ponad jego dosłowną treść, lub żeby w ogóle wypowiadał się na temat zakresu i rozumienia art. 143 ust. 5 tej ustawy, a zwłaszcza, aby wywodził z treści tych przepisów możliwość prowadzenia mediacji. WSA zacytował art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, a następnie na końcu kolejnego akapitu wskazał, że "Nie wskazano również czy w zaistniałych okolicznościach, skoro pomimo wszystko (inny okres świadczeniowy, brak wskazania uszczerbku w interesie prawnym w odwołaniu od rozstrzygnięcia konkursu z powodu wadliwej punktacji) zaproszono skarżącą do rokowań, wchodził w grę element mediacyjny".
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z cytowanego sformułowania w żaden sposób nie wynika, aby WSA dokonywał w ten sposób wykładni art. 134 ust. 1 czy też art. 143 ust. 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. To prawda, że nie wiadomo z czego WSA wywodzi ów "element mediacyjny", ale dla zakwestionowania sformułowań niejasnych, niezrozumiałych, niepoddających się kontroli instancyjnej służą inne zarzuty – o charakterze procesowym, skierowane bezpośrednio przeciwko prawidłowości uzasadnienia kwestionowanego wyroku, których jednak w skardze kasacyjnej zabrakło.
Dlatego też zarzut naruszenia prawa materialnego postawiony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony.
Nie mógł również zostać podzielony zarzut naruszenia przepisów postępowania. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, WSA dokonał niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji i uchybił treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa (w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa), gdyż nie zauważył, że materiał dowodowy w sprawie jest kompletny.
Jak wspomniano na wstępie, z treści art. 174 pkt 2 ppsa wynika jednoznacznie, że nie każde uchybienie przepisom postępowania może stanowić podstawę skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, a tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. "Wpływ naruszenia prawa procesowego na wynik sprawy musi być istotny, a zatem nie wystarczy jedynie wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania. Skarżący musi jeszcze wykazać, że następstwa podnoszonych wadliwości postępowania miały wpływ na treść kwestionowanego w skardze kasacyjnej orzeczenia" (por. H. Knysiak-Sudyka, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz i orzecznictwo, wydanie IV, WKP 2018). Chodzi zatem o wykazanie, że gdyby nie doszło do określonego naruszenia przepisów postępowania, to WSA mógłby wydać orzeczenie o treści innej niż orzeczenie zaskarżone skargą kasacyjną. Tymczasem rozpoznawana skarga kasacyjna takiego wywodu w ogóle nie zawiera.
W przeważającej części uzasadnienia tej skargi poświęconej omawianemu zarzutowi przekopiowano obszerne fragmenty zaskarżonej decyzji, a następnie zmieszczono krótką polemikę ze stanowiskiem WSA odnośnie do kryterium ciągłości, zaniechano natomiast całkowicie uzasadnienia wpływu zarzucanego WSA uchybienia na wynik sprawy. Sam ten brak już stanowi o nieskuteczności omawianego zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa. Zarzut ten nie mógł stać się podstawą uchylenia zaskarżonego wyroku także i z tej przyczyny, że - jak wcześniej wspomniano - wyrokiem tym uchylono decyzję Dyrektora OW NFZ nie tylko z powodu stwierdzonych uchybień stanowiących podstawę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa, ale również na podstawie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa, a – co wyżej wspomniano – zarzuty dotyczące naruszenia przez WSA prawa materialnego nie okazały się zasadne.
Z tych wszystkich przyczyn, skarga kasacyjna Dyrektora OW NFZ, na podstawie art. 184 ppsa, podlegała oddaleniu.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od Uczestnika postępowania i od Dyrektora OW NFZ na rzecz Skarżącej po 360 zł tytułem wynagrodzenie pełnomocnika, który sporządził odpowiedzi na skargi kasacyjne, wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i prowadził sprawę w postępowaniu przed WSA.