Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn.akt VI SA/Wa 1707/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.C. prowadzącego działalność gospodarczą Biuro Rachunkowe na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2006 r. w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym – oddalił skargę.
I
Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.
S.C. złożył wniosek o zmianę zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym na linii Siedlce –Warszawa przez dodanie trzech kursów dziennie do Warszawy i z Warszawy do aktualnie wykonywanych sześciu.
Prezydent m.st.Warszawy w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2005 r. podniósł, iż do obowiązków władz miasta w zakresie zadań wynikających z art. 7 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 142 z 2001 r. poz.1591) należy zapewnienie sprawnej organizacji ruchu drogowego oraz lokalnego transportu zbiorowego na administrowanym przez siebie obszarze. Z uwagi na te zadania istnieje konieczność ochrony miejskiego układu komunikacyjnego przed zagrożeniami dla płynności ruchu w kluczowych węzach komunikacyjnych w centrum miasta. Dalsze zwiększenie natężenia ruchu grozi paraliżem komunikacyjnym miasta. Planowane kursy pokrywają się, bądź są zbieżne z liniami autobusowymi komunikacji miejskiej oraz z przebiegiem linii i godzinami odjazdów innego przewoźnika. Na trasach objętych wnioskiem kursują też linie tramwajowe. Aktualne usługi komunikacyjne na terenie m.st. Warszawy są dofinansowywane ze środków budżetowych miasta, a planowane kursy stanowią zagrożenie dla istniejących regularnych linii komunikacji miejskiej w świetle art. 22 a ust.1 p.2 lit.a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.
Dz.U. nr 204 z 2004 r. poz.2088 z późn. zmianami, zwanej dalej utd). Istnieje możliwość udostępnienia przewoźnikowi przystanków zapewniających pasażerom korzystanie z połączeń do centrum miasta w ramach komunikacji miejskiej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. /dalej zwane SKO/ w postanowieniu z [...] lipca 2006r. uznało, że prezydent powinien mieć wpływ na kształt układu komunikacyjnego i wskazał jak zwiększenie liczby kursów wpłynie na przepustowość przystanków oraz ile i jakie autobusy zatrzymują się na tych przystankach w czasie wskazanym w nowym projekcie rozkładu.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. złożył na postanowienie SKO S.C. wnosząc o jego uchylenie. Wskazał na powierzchowną i lakoniczną argumentację obu organów i brak wskazania, która z przyczyn wymienionych w art. 22a ust.1 utd uniemożliwia uzgodnienie proponowanej zmiany. Organy mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia, gdy zostanie wykazane, że projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. Organy nie wykazały, że ta okoliczność zaistniała.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 17 stycznia 2007 r. oddalił skargę uznając jej zarzuty za nieuzasadnione.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art.7 i 77 § 1 kpa organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i w oparciu o ten materiał poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne zgodnie z art. 80 kpa. Organy wykazały, że zaistniała okoliczność z art. 22a ust.1 p.2 lit.a utd. Zgodnie z art.18 ust.1 p.1 lit.f utd zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych wymaga uzgodnienia ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej. W przypadku Warszawy takim organem opiniującym jest Prezydent m.st. Warszawy. Art.18 ust.1 p.1 utd nie precyzuje kryteriów uzgodnienia, a art.22a ust.1 p.2 lit.a utd wskazuje na okoliczności mogące stanowić przyczynę odmowy udzielenia lub zmiany zezwolenia. Taką okolicznością jest zagrożenie dla już istniejących linii regularnych z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane przez jednego przewoźnika.
Może to być zagrożenie finansowe lub zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu i zakłócenie jego płynności. Władze miasta muszą czuwać nad sprawną organizacją ruchu drogowego. Negatywna opinia dotyczy wjazdu do centrum, a istnieje możliwość udostępnienia przystanków poza centrum, zatem nie doszło do ograniczenia praw i obowiązków obywatela.
II
W skardze kasacyjnej S.C. zaskarżył wyrok WSA w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania.
Kasator powołał się na art. 174 p.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 z 2002 r. poz.1270 z późn. zmianami, zwana dalej p.p.s.a.) i zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 22 a ust.1 p.2 lit.a utd polegające na przyjęciu, że negatywne zaopiniowanie wniosku o zmianę zezwolenia jest uzasadnione zagrożeniem dla istniejących linii regularnych.
Wskazał, że w jego ocenie zagrożenie, o którym mowa w art. 22 a ust.1 p.2 lit.a utd, to przede wszystkim zagrożenie finansowe. Jego istnienie powinno opierać się na analizie zapełnienia autobusów w realizowanych kursach oraz wpływach i kosztach wykonywania linii regularnych. W opinii negatywnej powinien być podany przewidywany stopień pogorszenia rentowności już istniejących linii. Organy nie dopełniły tego obowiązku.
Kasator wskazał, że nie wykonuje przewozów w Warszawie, tylko na linii Warszawa - Siedlce. Argumentacja podana w decyzji Prezydenta Warszawy dotycząca pokrywania się kursów skarżącego z istniejącymi linami autobusowymi i tramwajowymi nie jest trafna i niezasadnie została zaakceptowana przez SKO i Sąd. Nie występuje zbieżność godzin linii B. i linii skarżącego, który zatrzymuje się na przystankach tylko 30 sekund i nie stanowi zagrożenia dla linii B. Nie wykazano, w jaki sposób zwiększenie liczby kursów wpłynie na przepustowość przystanków linii 521, a dla tramwajów skarżący nie stanowi żadnej konkurencji. Trzy dodatkowe kursy skarżącego nie spowodują paraliżu komunikacyjnego miasta. Prezydent powinien ograniczyć transport indywidualny, a nie zbiorowy, który powinien mieć priorytet.
Organy I i II instancji nie wyjaśniły należycie stanu sprawy mając na względzie słuszny interes obywatela, czym naruszyły art. 7 i art. 10 kpa oraz dopuściły się naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie ocenił postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy i SKO i naruszył art. 22a ust.1 p.2 lit.a utd.
W uzupełnieniu skargi kasacyjnej z dnia 5 marca 2008r. S.C. wskazał, że już po złożeniu przez niego wniosku o zmianę zezwolenia inne firmy ("A." i PKS Ł.) otrzymały zgodę na wjazd do ścisłego centrum Warszawy. Podkreślił, że chciałby zatrzymywać się wyłącznie na przystanku Rondo Wiatraczna, a ZTM nie wnosi sprzeciwu, co do korzystania z tego przystanku. Wskazał, że z żadnych dokumentów nie wynika, iż komunikacja miejska jest dofinansowywana z budżetu miasta.
Dołączył kopię postanowienia z dnia [...] lipca 2006 r. zawierającego uzgodnienie dodatkowych kursów dla firmy "A." oraz z 6 czerwca 2007 r. zawierające uzgodnienia wjazdu dla PKS "Ł." oraz pisma Prezydenta z dnia [...] marca 2008 r. wyjaśniającego przyczyny udzielonych uzgodnień.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny /dalej zwany NSA/ rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają podstawy kasacyjne, w których należy przywołać konkretne przepisy prawa, które naruszył Sąd I instancji oraz określić sposób naruszenia tych przepisów.
Rozpoznawana skarga została oparta na podstawie kasacyjnej z art. 174 p.1 p.p.s.a. Kasator postawił jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 22a ust.1 p.2 lit.a utd przez błędne jego zastosowanie. Skarga jest uzasadniona.
Przypomnieć należy, że sprawa niniejsza dotyczy postanowienia wydanego w trybie art. 106 kpa tj. wydanego w toku współdziałania organów. Podejmuje je inny organ niż ten, który jest właściwy do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji. Opinia wydana w trybie uzgodnienia na podstawie art. 18 ust.1 p.1 lit.f utd zawierająca stanowisko Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie zmiany zezwolenia na transport regularny jest zatem rozstrzygnięciem dotyczącym istoty sprawy i musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego.
W sprawie niniejszej chodzi o uzgodnienie wnioskowanej przez S.C. zmiany zezwolenia na regularny przewóz osób w krajowym transporcie drogowym. Zmiana ta miała polegać na zmianie rozkładu jazdy i dodaniu trzech kursów na obsługiwanej przez wnioskodawcę trasie Siedlce - Warszawa i Warszawa - Siedlce. W świetle zaakceptowanych przez Sąd I instancji ocen dokonanych przez organy administracji planowane kursy stanowią zagrożenie dla już istniejących linii regularnych komunikacji miejskiej w świetle art. 22 a ust.1 p.2 lit.a utd i ten właśnie przepis stanowi podstawę negatywnej opinii organów obu instancji.
Powołany przepis stanowi, że organy, o których mowa w art. 18 ust. 1p.1 utd mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia, jeżeli zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. Przypomnieć należy, że art. 18 ust.1 utd wymienia zarówno organy właściwe do udzielania zezwoleń na przewóz regularny jak i organy właściwe do czynienia uzgodnień. Powołany przepis nie wskazuje jednak żadnych kryteriów, wg których czynione są uzgodnienia, a organy opiniujące przyjęły, jako podstawę opinii, okoliczności wymienione w art. 22a ust.1 p.2 utd, tj. powołały się na przyczyny mogące stanowić podstawę odmowy wydania zezwolenia lub jego zmiany. Działanie takie, co do zasady jest prawidłowe, bowiem w istocie organ uzgadniający orzeka, gdy chodzi o podległe mu terytorium w takim zakresie, w jakim rozstrzyga następnie organ wydający (zmieniający) zezwolenie.
Zatem, jeżeli okoliczności z art.22a ust.1 p.2 utd mogą być przyczyną odmowy zmiany (wydania) zezwolenia przez organ właściwy, to mogą też stanowić przyczyny negatywnych opinii organów, przez których terytoria przebiega linia komunikacyjna, o proponowanej zmianie. To właśnie opinia (zbiór opinii) tych organów, stanowi podstawę do wydania przez organ rzeczowo właściwy decyzji o zmianie lub odmowie zmiany zezwolenia. Wymienione okoliczności mogą więc być podstawą negatywnej opinii pod warunkiem, że zostaną wykazane. Nie wystarczy samo powołanie się na treść przepisu art.22a ust.1 p.2 utd i twierdzenia organu, że okoliczności tam wymienione zaistniały. Dla zastosowania art. 22a ust.1 p.2 utd organ musi wykazać dowodami, że okoliczności, na które się powołuje rzeczywiście zaistniały. Gdy tego nie uczyni, nie może powoływać się na art. 22a ust.1 p.2 utd, jako podstawy prawnej negatywnej opinii o zmianie zezwolenia.
Zastosowanie art. 22a ust.1 p.2 lit.a jako podstawy negatywnej opinii o proponowanej zmianie zezwolenia, polegającej na zmianie rozkładu jazdy wymaga zatem wykazania zagrożenia, jakie nowe kursy stanowić będą dla linii już istniejących. Zagrożenie może być rozumiane szeroko i mieć charakter finansowy i organizacyjny, ale jego istnienie musi zostać w sposób konkretny dowiedzione, aby art. 22 a ust.1 p.2 lit.a utd mógł zostać zastosowany. Stwierdzenie, że nowa linia stanowić będzie konkurencję dla linii już istniejących nie jest równoznaczne z zagrożeniem. Konkurencja jest na rynku działaniem normalnym i pożądanym, zaś omawiany przepis utd ma za zadanie przeciwdziałać jedynie niszczącej konkurencji, która może zagrozić istnieniu firm dotychczasowych, nie zaś takiej konkurencji, która np. zmobilizuje przewoźników do lepszej organizacji pracy.
Zatem ustalenie zagrożenia, wymaga analizy sytuacji. Same ogólnikowe stwierdzenia zawarte w obu postanowieniach i akceptującym te postanowienia wyroku Sądu nie wystarczają dla oparcia się na art. 22a ust.1 p.2 lit.a utd, jako jedynej podstawie negatywnej opinii.
Organ wskazał, że od Ronda Wiatraczna do centrum Warszawy jeżdżą już autobusy miejskie i prywatne oraz tramwaje. Nie wyjaśnił jednak z czego wynika, że trzy nowe kursy zaproponowane przez wnioskodawcę w godzinach szczytu komunikacyjnego tj. o godzinie 8;05, 13;45 i 18;45 stanowią zagrożenie dla istniejącej komunikacji i na czym to zagrożenie będzie polegało, zaś twierdzenia o paraliżu komunikacyjnym, który mogą one spowodować, są całkowicie dowolne.
Wskazać należy że wnioskodawca wyjaśniał w toku postępowania, że jeździ małymi, krótkimi 19 osobowymi autobusami, które zajmują tylko część zatok autobusowych, a przede wszystkim, nie wykonuje transportu miejskiego, tylko transport międzymiastowy. Zabiera pasażerów z Siedlec, dowozi ich do Warszawy i wysadza w kliku punktach miasta, na wyznaczonych przystankach (Trawiasta, Plac Szembeka, Wiatraczna, PKIN). Ostatnim przystankiem jest parking przy PKIN, z którego to miejsca zabiera pasażerów w drogę powrotną do Siedlec. Na przystankach zatrzymuje się na 30 sekund tylko po to, aby wysadzić pasażerów przy wjeździe do Warszawy, lub zabrać nowych przy wyjeździe z miasta. Tych twierdzeń wnioskodawcy organy administracji nie kwestionowały, należy więc przyjąć, że są one niesporne.
W świetle powołanych okoliczności, kontrolując zaskarżony wyrok i potwierdzoną nim prawidłowość subsumcji rozumianej, jako przyporządkowanie stanu faktycznego ustalonego w procesie stosowania prawa do zastosowanej normy prawnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie prawa materialnego. Powołane przez organ fakty nie stanowią bowiem wystarczających podstaw do uznania, że nowe linie wnioskodawcy stanowią zagrożenie dla istniejących linii komunikacyjnych. Okoliczność, że linie skarżącego na odcinku od Ronda Wiatraczna do Placu Defilad, pokrywają się z linią autobusu 521 oraz linami tramwajowymi 9, 22 i 24, a na odcinku Trakt Lubelski – Centrum z liniami komunikacyjnymi M., B., PKS P., R. i PKS M. nie oznacza, że stanowią dla tych linii zagrożenie. Jak wskazano wyżej skarżący przywozi pasażerów z Siedlec i wysadza w kolejnych punktach Warszawy oraz zabiera pasażerów z różnych miejsc Warszawy i zawozi do Siedlec, zapewniając im transport w docelowe miejsce bez przesiadek.
Powołane okoliczności nie uzasadniają jednak wniosku, iż nowe linie spowodują zagrożenie dla linii już istniejących i nie dają podstaw do zastosowania art. 22a ust.1 p.2 lit.a utd jako przyczyny odmowy uzgodnienia.
Na zakończenie wskazać należy, że w świetle wynikającej z art. 22 Konstytucji RP zasady wolności działalności gospodarczej, wolność ta może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Zasadę tę statuuje art.6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. nr 173 z 2004r. poz.1807 z późn. zmianami) stanowiąc, że podejmowanie /.../ działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Jak wynika z powołanych przepisów wszelkie ograniczenia swobody działalności gospodarczej są wyjątkami od zasady wolności działalności gospodarczej, muszą wynikać z ustaw, a jako wyjątki, muszą być interpretowane ściśle.
W świetle powyższego art. 22 a ust.1 p.2 lit.a utd, stanowiący takie ograniczenie, musi być interpretowany ściśle i może znaleźć zastosowanie tylko wówczas, gdy prawidłowo zostaną poczynione i udowodnione rzeczywiste zagrożenia (finansowe lub organizacyjne) dla istniejących linii komunikacyjnych, przy czym, samo wystąpienie konkurencji nie jest równoznaczne z zagrożeniem.
Zważywszy powyższe NSA uznał zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na błędnym jego zastosowaniu za uzasadniony. Z uwagi na fakt, że w skardze kasacyjnej postawione są także merytorycznie uzasadnione zarzuty dotyczące akceptacji przez Sąd wadliwych ustaleń organów administracji odnośnie wystąpienia zagrożenia dla komunikacji miejskiej oraz występowania kolizji wnioskowanych kursów z kursami już istniejącymi, NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, uwzględniając powyższe wywody dotyczące charakteru i istoty zagrożenia w rozumieniu art. 22a ust.1 p.2 lit.a utd, Sąd oceni, czy zgromadzone dowody były wystarczające dla ustalenia, że nowe linie wnioskodawcy stanowić będą zagrożenie dla linii istniejących i zastosowania powołanego przepisu, jako podstawy negatywnej opinii o dodatkowych kursach w transporcie regularnym na linii międzymiastowej Sielce-Warszawa, Warszawa-Siedlce. Sąd rozważy, czy w stanie faktycznym sprawy niniejszej można uznać, że zakres działalności skarżącego, która polega na przywiezieniu dodatkowych, niewielkich grup pasażerów z Siedlec do centrum Warszawy i z powrotem, pokrywa się w ogóle w jakimkolwiek zakresie z transportem innych grup pasażerów podróżujących po Warszawie, a następnie rozważy, czy działalność ta może stanowić rzeczywiste zagrożenie dla innych linii komunikacyjnych. Oceniając "zagrożenie" Sąd rozważy, czy skarżący "odbiera" pasażerów dotychczasowym liniom, czy też jedynie nie przysparza im nowych pasażerów, gdyż "swoich" sam dowozi na miejsce.
Zważywszy powyższe NSA działając na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 p.1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. i zasądził kwotę 280,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Na sumę tę składa się kwota 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi kasacyjnej oraz na podstawie § 14 ust.2 p.1 lit.c w związku z ust.2 p.2 lit.b Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163 z 2002 r. poz.1349 z późn. zmianami) kwota 180,00 zł tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego, który sporządził skargę kasacyjną, ale nie uczestniczył w rozprawie przed NSA i nie reprezentował strony w postępowaniu przed sądem I instancji.