Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2014 r. o sygn. akt V SA/Wa 1078/14 oddalił skargę A. F. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej: Minister) z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu ze środków z budżetu Unii Europejskiej.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 i ust. 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.; dalej: u.f.p.), utrzymał w mocy decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP) z dnia [...] września 2013 r. zobowiązującą A. F. do zwrotu środków w wysokości 893 700 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, udzielonych na mocy umowy o dofinansowanie realizacji projektu pn. "Nowy wzór linii krzeseł źródłem wzrostu konkurencyjności firmy [...]" z dnia [...] stycznia 2009 r. (dalej jako Umowa). Beneficjent zobowiązał się m.in. do wykonania zestawu 8 form ciśnieniowych do produkcji krzeseł. Minister uznał, że Beneficjent naruszył postanowienia § 2 ust. 2 pkt 1, § 7 ust. 15 oraz § 8 ust. 3 Umowy, a naruszenie wskazanych postanowień jest naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. i skutkuje zwrotem środków.
Zdaniem Ministra "Zestaw 8 form ciśnieniowych" nie został wykonany prawidłowo, zgodnie z postanowieniami Umowy. Beneficjent wskazał we wniosku o płatność na wykonanie 8 form ciśnieniowych, mimo że nie miał podstaw do przyjęcia, iż zestaw tych form został wykonany prawidłowo. Wykonanie odlewów próbnych form potwierdzających ich jakość i zgodność z projektem strona zaplanowała po zakończeniu terminu realizacji projektu, nie informując o tym organu, co stanowiło naruszenie postanowień Umowy. W ocenie Ministra kiedy Beneficjent podpisał protokół zdawczo-odbiorczy bez weryfikacji jakości form, oraz kiedy zdecydował się na odlew próbny form w późnym terminie, przez co nie zdołał wytworzyć nowych sprawdzonych form w terminie realizacji projektu, wziął na siebie ryzyko z tytułu niezrealizowania celu i wskaźników projektu. Minister podkreślił, że decyzja o tym, czy strona ma się domagać wykonania formy w ramach roszczeń z tytułu rękojmi, czy żądać od wykonawcy zwrotu wynagrodzenia nie należy do organu.
Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem i wyjaśnił w pierwszej kolejności, że procedurami, o których mowa w art. 184 u.f.p. są procedury określone w umowie o dofinansowanie.
Sąd zgodził się z organami, że skarżący naruszył § 2 ust 2 pkt 1, § 7 ust. 15 oraz § 8 ust. 3 Umowy. Stosownie do § 2 ust. 2 pkt 1 Umowy, Beneficjent zobowiązał się do zrealizowania projektu w pełnym zakresie zgodnie z umową i jej załącznikami, w tym przypadku do wytworzenia 8 form ciśnieniowych służących do produkcji krzeseł. W ocenie Sądu nie ma znaczenia, że Umowa nie określa żadnej procedury dokonywania odbioru form, której realizacja mogłaby pozwolić na wykrycie wad ukrytych ujawnionych po odbiorze. Beneficjent powinien ustalić taką procedurę z wykonawcą przedmiotu zamówienia, aby otrzymać wykonaną usługę bez wad oraz w terminie wynikającym z umowy o dofinansowanie. Wady ukryte form zostały ujawnione przez Wykonawcę na etapie dokonywania odlewów próbnych. Strona, mając świadomość, że wykonanie tych odlewów jest niezbędne do potwierdzenia ich jakości, powinna, zachowując należytą staranność, tak zaplanować podpisanie protokołu zdawczo-odbiorczego, aby odbyło się to po dokonaniu odlewów próbnych, mając pewność przy podpisaniu protokołu, że odlewy próbne nie potwierdziły żadnych wad.
Strona podpisała zaś protokół odbioru form i przedstawiła wydatki do refundacji przed ostatecznym upewnieniem się co do ich jakości. Sąd zwrócił uwagę, że Wykonawca nie dotrzymał żadnego z terminów wykonania prawidłowych form ciśnieniowych. W aktach sprawy nie ma też dokumentów stwierdzających, że strona aktywnie działała na rzecz uzyskania nowych form, wolnych od wad. Bierne zgadzanie się na terminy zaproponowane przez Wykonawcę, co słusznie podkreślił organ, nie może być uznane za dochowanie wszelkich starań w celu uzyskania form.
Podczas kontroli przeprowadzonej [...] grudnia 2011 r. ujawniono, że Beneficjent nie otrzymał od Wykonawcy opłaconych form, pomimo podpisania protokołu zdawczo-odbiorczego oraz że protokół likwidacyjny form ciśnieniowych podpisano dopiero po [...] listopada 2011 r. Fakt złomowania form ciśnieniowych został potwierdzony przez Beneficjenta wcześniej, co wynika z pisma z dnia [...] listopada 2011 r. Zgodnie z dokumentacją Beneficjenta, w dniu [...] sierpnia 2011 r. przyjęto jako środek trwały narzędzia do odlewów, a od [...] września 2011 r. rozpoczęto naliczanie ich amortyzacji, co oznacza, że formy powinny być użytkowane zgodnie z założonymi celami. Jednakże, zdaniem Sądu, nie można przyjąć, że były użytkowane, skoro skarżący potwierdził, iż pozostawił formy w czasowym posiadaniu Wykonawcy.
Mając na względzie treść pkt C.1.6 Biznes planu będącego załącznikiem do Umowy Sąd stwierdził, że odlew próbny nie należał do działań przewidzianych w biznes planie, natomiast zaprojektowanie formy o niewystarczających walorach estetycznych lub fizycznych było wymienione jako ryzyko mogące wystąpić w projekcie. W związku z tym Beneficjent już na etapie wniosku o dofinansowanie wiedział, że może wystąpić ryzyko związane z zaprojektowaniem formy o niewystarczających walorach fizycznych, jednak nie podjął działań mających na celu zweryfikowanie zaprojektowanych form przed ich odbiorem. Tym samym, w ocenie Sądu, organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny, ponieważ z zebranego materiału dowodowego wynika, że "Zestaw 8 form ciśnieniowych", który miał służyć do produkcji krzeseł, nie został wykonany prawidłowo, więc strona naruszyła zapisy Umowy, co doprowadziło do jej wypowiedzenia.
Dalej Sąd wskazał, że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających zapewnienia Wykonawcy co do jakości form, a pisma strony z [...] sierpnia 2011 r. świadczą o tym, że skoro Beneficjent przed odbiorem form ciśnieniowych zaplanował wykonanie odlewów próbnych w celu potwierdzenia ich jakości i zgodności z projektem, nie można przyjąć, że formy odebrane przed wykonaniem odlewów próbnych były wykonane należycie i mogły być na tym etapie odebrane. Stąd wyjaśnienie strony, że odlewy próbne, z uwagi na czas potrzebny do wynajęcia zakładu metalurgicznego mogły być dokonane dopiero po kilku miesiącach, nie zasługiwały, w ocenie Sądu, na uwzględnienie. W dniu [...] grudnia 2009 r. skarżący podpisał umowę o dofinansowanie, natomiast umowę z Wykonawcą w dniu [...] marca 2010 r. Tym samym Sąd uznał, że nie zostały naruszone przepisy art. 643 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121 ze zm.; dalej: k.c.) w zw. z art. 556-576 k.c., bowiem strona miała wystarczająco dużo czasu, aby zaplanować odlewy próbne do [...] września 2011 r., czyli do dnia zakończenia projektu.
Za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 471 k.c. poprzez przyjęcie, że skarżący wykonywał projekt z zachowaniem należytej staranności przyjętej w obrocie. Beneficjent nie powinien podpisywać protokołu zdawczo-odbiorczego przed ostateczną weryfikacją jakości wykonanych form poprzez odlewy próbne, skoro "doświadczenie" strony wskazywało, że jest to niezbędne do jej potwierdzenia, o czym przekonuje korespondencja strony z Wykonawcą. W zakresie Umowy takie działania skarżącego świadczą tylko o tym, że nie dochował należytej staranności w celu otrzymania produktu zgodnego z umową z Wykonawcą. Zdaniem WSA nie został też naruszony art. 355 k.c. poprzez nieuwzględnienie przy ocenie należytej staranności zwyczajów istniejących w obrocie, bo Beneficjent mając doświadczenie w realizacji podobnych przedsięwzięć oraz znając zwyczaje istniejące w obrocie powinien tak zaplanować zlecenie wykonania usługi z Wykonawcą, aby móc wywiązać się ze zobowiązania zawartego w Umowie w terminie wskazanym w jej § 6 ust. 3 – do [...] września 2011 r. z należytą starannością zgodnie z Umową i jej załącznikami.
Jak uznał WSA, materiał dowodowy został zbadany w sposób wyczerpujący. W aktach znajdują się dodatkowe dokumenty i wyjaśnienia strony, w tym korespondencja prowadzona przez stronę z organem oraz przez stronę z Wykonawcą. Nie było zatem potrzeby przeprowadzania dodatkowych dowodów, a każda sprawa jest indywidualna, więc niezasadny okazał się zarzut różnych wymagań w przypadku innych projektów. Ustalone fakty zobowiązywały organy do zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. i na tej podstawie żądania od skarżącego zwrotu środków dofinansowania wykorzystanych z naruszeniem procedur.
Skargą kasacyjną A. F. domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie prawa materialnego:
- a) art. 98 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 [Dz. U. UE z dnia 31 lipca 2006 r. L 210, s. 25 ze zm.; dalej: rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006] w zw. z pkt 61 oraz pkt 66 preambuły tego rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię w kontekście umowy zawartej z PARP i uznanie, że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do żądania od Beneficjenta zwrotu uzyskanej dotacji, wobec niezrealizowania projektu, w sytuacji gdy projekt został zrealizowany [...] sierpnia 2011 r.;
- b) art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 u.f.p. poprzez ich wadliwą wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd prawidłowości zastosowania tego przepisu, w sytuacji niewskazania żadnych konkretnych procedur, które zostałyby naruszone w związku z wykorzystaniem przez stronę środków pochodzących z dotacji;
- c) art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na uznaniu za prawidłowe zastosowania go przez organ do sytuacji zrealizowania projektu, w którym bez winy Beneficjenta istniały wady, jednak które Beneficjent mógł wykryć dopiero w okresie użytkowania infrastruktury (8 form ciśnieniowych do produkcji krzeseł) i w odniesieniu do których wystąpił z roszczeniami z tytułu rękojmi do wykonawcy;
- d) art. 643 k.c. w zw. z art. 638 k.c. w zw. z art. 556-576 k.c. poprzez ich błędną wykładnię i nieuwzględnienie okoliczności, ze doszło do odbioru przedmiotu zamówienia i projekt został zrealizowany, w sytuacji gdy Beneficjent przyjął 8 form ciśnieniowych (w formie odbioru dzieła w rozumieniu przepisów k.c. o odbiorze dzieła), gdyż wedle zapewnień wykonawcy były one wykonane należycie i dlatego, że nie miały żadnych widocznych wad, natomiast z roszczeniami z tytułu rękojmi wystąpił dopiero po ich ujawnieniu w trakcie próbnych odlewów, natomiast w porozumieniu z wykonawcą zastrzegł, że uzupełniające zbadanie dzieła (relewantne w świetle kwestii ewentualnej utraty roszczeń z rękojmi – por. art. 563 § 1 k.c. w zw. z art. 638 k.c.) w zakresie wad ukrytych (niedostrzegalnych przy odbiorze dzieła dnia [...] sierpnia 2011 r.) nastąpił w dacie wykonania pierwszych odlewów, których w swoim zakładzie skarżący nie mógł wykonać, lecz które mogły być dokonane dopiero w specjalnie w tym celu zakontraktowanym zakładzie metalurgicznym;
- e) art. 355 k.c. poprzez jego błędną wykładnię i nieuwzględnienie przy ocenie należytej staranności zwyczajów istniejących w obrocie (zamawianiu u wykonawców form ciśnieniowych do produkcji metalurgicznej elementów metalowych w sposób przemysłowy), w świetle których należy uznać, że Beneficjent działał z zachowaniem należytej staranności;
- f) art. 471 k.c. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji braku naruszenia jakiegokolwiek elementu procedury odbioru przedmiotu, którego nabycie zostało sfinalizowane ze środków pochodzących z dotacji, można mówić o nienależytym wykonaniu umowy przez beneficjenta;
- 2) art. 65 k.c. poprzez nieuwzględnienie przy wykładni postanowień umowy o dofinansowanie, dyrektyw wykładni oświadczeń woli prowadzącą do błędnego wniosku, że skarżący nie wykonał umowy o dofinansowanie, pomimo że odebrał 8 zamówionych form, wyłącznie z tej przyczyny, że formy te – po odbiorze – okazały się wadliwe, zaś wady te były wadami ukrytymi; błędna wykładnia dotyczy następujących postanowień umowy o dofinansowanie:
- – § 2 ust. 2 pkt 1, § 7 ust. 15 oraz § 8 ust. 3 Umowy – ich błędna wykładnia polega na wadliwych ocenach, że Beneficjent naruszył postanowienia Umowy i nie zrealizował projektu, w sytuacji, gdy:
- - zrealizował on projekt w pełnym zakresie w terminie wskazanym w § 5 ust. 3 Umowy, z należytą starannością, zgodnie z umową i jej załącznikami, w szczególności z opisem zawartym we wniosku o dofinansowanie wraz z załącznikami – ponieważ zamówił on zaprojektowanie i wykonanie form objętych dotacją, wykonane formy odebrał w terminie oraz zapłacił za nie w terminie; ujawnienie niezawinionych przez Beneficjenta wad form po ich odbiorze, nie daje podstawy do zarzutu niewłaściwej realizacji projektu przez Beneficjenta w sytuacji, gdy umowa z PARP nie określała żadnej procedury dokonywania odbioru form, której realizacja mogłaby pozwolić na wykrycie wad ukrytych ujawnionych po odbiorze; jak wynika zaś choćby z okoliczności innej umowy o dofinansowanie dotyczące form do stołu [...], nie uznano za przejaw niezachowania należytej staranności, braku próbnych odlewów przed odbiorem tych form, a więc także organ w praktyce wykonywania umów o dotacje, nie wymaga takiego trybu odbioru dzieł tego samego rodzaju, zaś niedopuszczalne jest ocenianie dochowania należytej staranności przez pryzmat ujawnienia się bądź nieujawnienia wad ukrytych;
- - Beneficjent nie naruszył obowiązku informowania instytucji wdrażającej o wszelkich zagrożeniach oraz nieprawidłowościach w realizacji projektu, gdyż po jego stronie żadne nieprawidłowości nie wystąpiły, a o wadach w projekcie poinformował PARP niezwłocznie po ustaleniu ich istnienia; do wykonania i odbioru form doszło w terminie, natomiast brak jest podstaw do przyjęcia, że realizacja przez Beneficjenta uprawnień z tytułu rękojmi w związku z wadami form ujawnionymi po ich przyjęciu, kwalifikuje się jako zagrożenie bądź nieprawidłowość w realizacji projektu;
- - nie wystąpiła okoliczność mogąca opóźnić realizację zadania określonego w harmonogramie rzeczowo finansowym - formy zostały bowiem wykonane i odebrane w terminie; ujawnienie wad ukrytych po ich przyjęciu było zdarzeniem, które nastąpiło po realizacji zadania i po złożeniu przez Beneficjenta wniosku o płatność z dnia [...] września 2011 r., a więc nie mogło opóźnić jego realizacji – tym samym nie podlegało regulacji zawartej w § 8 ust 3;
- - generalnie zaskarżona decyzja oraz wyrok w sposób nieuprawniony kwalifikują zdarzenia, które miały miejsce po realizacji zadania w postaci wykonania form, jako elementy realizacji projektu, podczas gdy realizacja uprawnień związanych z wadami nie mieści się w tym zakresie, zaś ani umowa, ani przepisy prawa nie zawierają żadnych regulacji, które dotyczyłyby kwestii obowiązków Beneficjenta w przypadku stwierdzenia wad rzeczy nabytej ze środków pochodzących z dotacji;
- - całkowicie dowolna jest ocena – dokonana przy odniesieniu się do zapisów pkt C.1.6 biznes planu będącego załącznikiem do umowy o dofinansowanie, że beneficjent nie podjął odpowiednich działań mających na celu zweryfikowanie np. cech fizycznych zaprojektowanych form ciśnieniowych, w sytuacji gdy próbny odlew nie należał do działań przewidzianych w biznes planie zaakceptowanym przez PARP, zaś organ nie stwierdził i nie opisał w uzasadnieniu niepodjęcia jakichkolwiek działań mających na celu zagwarantowanie prawidłowości formy, które byłyby przewidziane w biznes planie; procedur takich nie zidentyfikował także Sąd;
- - wadliwa jest ocena skuteczności wypowiedzenia umowy dokonanego przez PARP w sytuacji nieistnienia podstaw do jej wypowiedzenia z § 12 tejże umowy;
- – § 8 ust. 3 Umowy poprzez błędne przyjęcie, że Beneficjent "nie zrealizował zadania" w rozumieniu Umowy, w sytuacji gdy nie wykazano w jakim zakresie Beneficjent miał go nie zrealizować, skoro odebrał dnia [...] sierpnia 2011 r. formy, które nie miały wówczas żadnych widocznych wad, a próbne odlewy (z uwagi na czas potrzebny na wynajęcie stosownego zakładu metalurgicznego) mogły być dokonane dopiero po paru miesiącach;
- b) art. 8 k.p.a. poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na uznaniu, że nie narusza zasady zaufania do organów państwa przyjmowanie różnych wymagań co do odbioru analogicznych przedmiotów finansowanych z dotacji – form ciśnieniowych – w przypadku form na stół, objętych projektem dofinansowanym przez PARP na podstawie umowy [...] (której dotyczy analogiczna skarga kasacyjna złożona do tut. Sądu), PARP nie wymagał próbnego odlewu i nie uznał jego braku za nieprawidłowy; w tamtej sprawie, po odbiorze form do produkcji stołu, w trakcie użytkowania infrastruktury, tj. pierwszych – próbnych odlewów, ujawniły się wady i niedociągnięcia form, które były przez szereg miesięcy sukcesywnie usuwane przez Beneficjenta, częściowo we własnym zakresie, a częściowo wespół z wykonawcą tych form. W niniejszej sprawie sytuacja była analogiczna – w trakcie pierwszych próbnych odlewów dostrzeżono wady, lecz PARP (inaczej niż w umowie [...]) uznał, że projekt (z wadami) nie może zostać uznany za zrealizowany.
Minister udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarżonym kasacyjnie wyrokiem Sąd I instancji zgodził się z organem, że przy realizacji projektu doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 i że zaistniała przesłanka zwrotu przyznanych na realizację projektu środków finansowych na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w związku z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. – postanowień umowy o dofinansowanie.
Oparta na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I instancji błędną ocenę, iż skarżący wykorzystał przyznane mu środki finansowe z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu oraz wadliwe przyjęcie, że naruszone zostały postanowienia umowy o dofinansowanie i nie doszło do zrealizowania projektu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie projekt został zrealizowany, skoro doszło do jego odbioru, a organ nie wskazał naruszenia procedury odbioru.
Skarga kasacyjna oparta została na nieusprawiedliwionych podstawach i podlega oddaleniu.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga kwestia podstawowa, a mianowicie czy postanowienia umowy o dofinansowanie stanowią "inne procedury", o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., których naruszenie skutkuje obowiązkiem zwrotu przeznaczonych na realizację projektu środków finansowych, zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Otóż, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy stwierdzić, że interpretacja pojęcia "inne procedury" musi zostać dokonana na tle zarówno potocznego rozumienia terminu "procedura" jak i sposobu uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych (wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r. o sygn. akt II GSK 732/11, wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GSK 1546/12, wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2015 r. o sygn. akt II GSK 1141/14; dostępne w CBOSA). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wątpliwości, że pod pojęciem "innych procedur" należy rozumieć nie tylko procedury określone przepisami prawa powszechnie obowiązującego ale również postanowienia umowy zawarte w wyniku wyłonienia danego projektu do sfinansowania, co wynika ze specyfiki uregulowań przyjętych ustawą z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej: u.z.p.p.r.).
Powyższą regulacją przyjęto, że u podstaw tworzenia krajowych systemów realizacji programów operacyjnych nie leżą przepisy prawa powszechnie obowiązującego, zaś same projekty realizowanie są w oparciu o zaakceptowany wniosek oraz umowę, która określa obowiązki zarówno beneficjenta, jak też instytucji udzielającej dofinansowania, a której wzór jako element systemu realizacji programu operacyjnego (co wynika z art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r.) stanowi dokumentację konkursową. Podpisana przez beneficjenta według wzoru umowa określa procedurę wykonywania przez niego projektu. W tej sytuacji, stosując zarówno gramatyczną, jak też systemową wykładnię przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. należy przyjąć, że w pojęciu "innych procedur" mieszczą się umowy zawierane przez beneficjentów na wykonanie projektów zgłoszonych przez nich w ramach określonych programów operacyjnych i wyłonionych do dofinansowania (patrz: wyrok NSA z dnia 13 października 2015 r. o sygn. akt II GSK 2109/14, publik. CBOSA).
W świetle niespornych okoliczności sprawy i postanowień umownych należy stwierdzić, iż w związku z realizacją projektu doszło do nieprawidłowości, o których mowa w art. 98 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 7 cyt. rozporządzenia Rady (WE), a które to uzasadniały żądanie zwrotu przyznanych skarżącemu środków finansowych na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Oceniając działania skarżącego w kontekście wywiązania się z umowy o dofinansowanie, należy mieć na względzie fakt, iż niezbędne dla realizacji całości umowy formy ciśnieniowe krzeseł zostały wykonane na tyle wadliwie, że uległy złomowaniu, skutkując tym, iż ostatecznie projekt nie został zrealizowany.
Z niespornych okoliczności sprawy wynika, że przedmiot umowy, zgodnie z harmonogramem, miał zostać wykonany do dnia [...] września 2011 r. i że skarżący nie występował o jego zmianę. Nie jest też sporne, że skarżący podpisał protokół odbioru form ciśnieniowych w dniu [...] sierpnia 2011 r., mimo że próbne odlewy z tych form sprawdzające jakość form wykonawca zaplanował dopiero na [...] listopada 2011 r. Skarżący przyznał też, że fizycznie formy pozostawił u wykonawcy w czasowym posiadaniu, oczekując na weryfikację, co miało być wykonane na jego żądanie dla zachowania roszczeń z tytułu rękojmi. W skardze kasacyjnej podkreśla się, że takie działanie skarżącego powielało model zachowania właściwy przy innej umowie o dofinansowanie (formy do produkcji stołu), a PARP nie kwestionowała możliwości odbioru przedmiotu umowy przed jego próbnymi testami.
Skarżący twierdzi, że ujawniony w trakcie użytkowania fakt, iż wykonane formy nie dają optymalnych odlewów i konieczne jest ponowne ich wykonanie nie dawał podstawy do wypowiedzenia umowy i dochodzenia zwrotu wypłaconych środków.
Zarzuty i przywołana na ich poparcie argumentacja nie mogą zostać uwzględnione.
Skarżący traci z pola widzenia przedmiot projektu pn. Nowy wzór linii krzeseł źródłem wzrostu konkurencyjności firmy [...] i te postanowienia umowy, zgodnie z którymi, jako beneficjent, miał przede wszystkim obowiązek osiągnięcia celów i wskaźników określonych we wniosku o dofinansowanie (§ 7 ust. 1 umowy). Oznaczało to, iż powinien był w okresie kwalifikowalności wydatków tj. do dnia [...] grudnia 2011 r. (§ 5 ust. 3 umowy aneksowany) zakończyć realizację zakresu rzeczowego i finansowego projektu (§ 5 ust. 4 umowy), a zgodnie z ust. 7 § 5 umowy zakończenie realizacji projektu oznaczało wykonanie pełnego zakresu rzeczowego projektu.
Skarżący celu umowy nie osiągnął, a jego prezentowane w sprawie stanowisko zdaje się uwzględniać możliwość pozornego wykonania projektu tzn. uzyskania pełnej dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności, przy niewykonaniu materialnej części umowy stanowiącej jej istotę, bo nie można uznać, jak tego chce skarżący kasacyjnie, że protokół zdawczo-odbiorczy odbioru form stanowi o wykonaniu umowy. Należy przyznać słuszność rozumowaniu Sądu I instancji, który pozbawia znaczenia brak umownego określenia procedury odbioru form, uznając że skarżący we własnym interesie powinien był tak zaplanować i przeprowadzić odbiór, aby uzyskać niewadliwy przedmiot usługi.
Nie można uznać, że projekt jest realizowany w pełnym zakresie i z należytą starannością, czego wymaga w § 2 ust. 2 umowy, jeśli działanie skarżącego zakłada możliwość otrzymania wadliwych, a nawet – jak to miało miejsce w sprawie – całkowicie bezużytecznych odlewów, a nadto godzi się na wykonanie próbnych odlewów w terminie zapowiadającym niewykonanie przedmiotu umowy w okresie kwalifikowalności. Co nie jest bez znaczenia dla oceny zachowania przez skarżącego miernika należytej staranności, to mając świadomość że próby odlewów wyznaczone zostały na dzień wykraczający poza termin zrealizowania umowy i mogą przynieść negatywny wynik, powinien był on wykonać, wynikający z § 7 ust. 15 umowy, obowiązek informowania Instytucji Pośredniczącej o zagrożeniach wykonania projektu, a przynajmniej skorzystać z przysługującej, na podstawie § 8 ust. 3 umowy, możliwości wydłużenia okresu wykonania zadań. Skarżący z tych uprawnień nie skorzystał.
Zupełnie inną, nieprzystającą do stwierdzonych okoliczności rozpatrywanej sprawy kwestią jest sygnalizowane w skardze kasacyjnej zapewnienie trwałości projektu i możliwość analizowania ewentualnych naruszeń procedur pod tym kątem. Aby doszło do oceny zachowania trwałości projektu warunkującej utrzymanie wkładu funduszy, o czym mowa w art. 57 ust. 1 tiret pierwsze rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, cel projektu i przedmiot umowy musi zostać zrealizowany, co nie nastąpiło. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem ocenę Sąd I instancji, który zgodził się z organem, że projekt wykonany nie został, a samo podpisanie protokołu zdawczo-odbiorczego form o takim wykonaniu nie mogło stanowić.
Nawiązując do zarzutów opartych na przepisach kodeksu cywilnego, stwierdzić należy, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania w sprawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w związku z art. 184 tej ustawy, pozostać należy na gruncie publiczno-prawnym zakreślonym przez przedmiot sprawy, czyli właściwych przepisów wymienionych we wstępie do umowy o dofinansowanie aktów prawnych oraz Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007 – 2013 i samej umowie o dofinansowanie. Oznacza to, że ocenie powinny podlegać przede wszystkim przepisy w danej sprawie administracyjnej stosowane, a przepisy k.c. znajdują zastosowanie jedynie pomocniczo dla oceny respektowania postanowień umowy o dofinansowanie np. art. 355 § 1 k.c., nie zaś dla oceny umowy zawartej przez skarżącego z wykonawcą form.
Skarżący, mając na względzie konieczność osiągnięcia celu nakreślonego umową o dofinansowanie i wskaźników określonych we wniosku, winien był tak zawierać umowę z wykonawcą, aby jej postanowienia nie postawiły pod znakiem zapytania wywiązania się z umowy o dofinansowanie. Brak jest podstaw, aby zarzucać czy to Sądowi, czy organowi naruszenie wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów k.c. skoro np. w nawiązaniu do zarzutu naruszenia art. 643 k.c. nie było przeszkód, aby odbiór dzieła nastąpił po weryfikacji prawidłowości odlewów.
Kierując się powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. przy czym, w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a. i kierując się udokumentowaną trudną sytuacją finansową skarżącego Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w części.