Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 października 2014 r., sygn. akt II GSK 744/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 355/12, oddalił skargę J. L. na decyzję Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], w przedmiocie płatności na zalesienie gruntów rolnych.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

W dniu [...] grudnia 2004 r. J. L. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w T. wniosek o przyznanie pomocy na zalesianie na rok 2004. Zadeklarował do zalesienia działki ewidencyjne położone w województwie [...], powiecie T., gminie P., obrębie P. M. o nr [...]. Wniósł o przyznanie: wsparcia na zalesianie, na terenach o korzystnej konfiguracji: iglaste na powierzchni 1,25 ha, liściaste na powierzchni 2,20 ha; grodzenie 2-metrową siatką powierzchni 3,45 ha; premii pielęgnacyjnej bez zastosowania repelentów na terenach o korzystnej konfiguracji na powierzchni 3,45 ha; premii zalesieniowej dla producenta rolnego uzyskującego co najmniej 20% dochodu z rolnictwa na powierzchni 3,45 ha.

Kierownik Biura Powiatowego w dniu [...] marca 2005 r. wydał postanowienie o spełnieniu niezbędnych warunków we wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych, pouczając stronę o niezbędnych warunkach do uzyskania płatności na zalesianie gruntów rolnych.

W dniu [...] maja 2005 r. wnioskodawca złożył w wymaganym terminie oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia, wraz z poświadczającym ten fakt zaświadczeniem z Nadleśnictwa w O. Ś. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Kierownik Biura Powiatowego przyznał płatności na zalesienie w łącznej kwocie 30.934 zł, w tym: 24.655 zł z tytułu wsparcia na zalesienie – płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia, 1.449 zł z tytułu premii pielęgnacyjnej – płatne corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia zalesienia, 4.830 zł z tytułu premii zalesieniowej – płatne corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia.

J. L. corocznie składał wnioski o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych.

W dniu [...] lipca 2010 r. skarżący złożył wniosek o wypłatę szóstej premii zalesieniowej.

W dniu [...] listopada 2010 r. wnioskodawca złożył w Biurze Powiatowym ARiMR prośbę z [...] września 2010 r. skierowaną do Starosty Powiatowego w T. o wykonanie ponownej wizji lokalnej w celu określenia udatności uprawy leśnej na wskazanych działkach o łącznej powierzchni 3,45 ha, pismo ze Starostwa P. z dnia [...] października 2010 r. informujące o braku podstaw do dokonania powtórnej wizji lokalnej, pismo Nadleśnictwa w O. Ś. z dnia [...] kwietnia 2006 r. z zaleceniami prac na uprawie leśnej oraz protokół z wizji lokalnej dokonanej w dniu [...] maja 2009 r. przez pracowników Starostwa Powiatowego i Nadleśnictwa na zalesionych działkach.

Kierownik Biura Powiatowego w dniu [...] stycznia 2011 r. wezwał J. L. do dostarczenia decyzji w sprawie przekwalifikowania gruntów rolnych na leśne na podstawie § 10 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929 ze zm.; powoływanego dalej jako: rozporządzenie zalesieniowe).

W odpowiedzi na powyższe wezwanie wnioskodawca przedłożył decyzję Starosty Powiatowego w T. z dnia [...] lipca 2009 r. orzekającą o pozostawieniu bez zmian dotychczasowych konturów klasyfikacyjnych na zalesionych działkach. W uzasadnieniu tej decyzji Starosta podniósł, że zgodnie z protokołem z wizji lokalnej z dnia [...] maja 2009r. udatność uprawy określono symbolem kwalifikacyjnym 3-4 co oznacza, iż uprawa leśna jest nieudana.

W lipcu 2011 r. J. L. złożył wniosek o wypłatę kolejnej transzy płatności zalesieniowej w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. wstrzymał płatności na zalesianie, jako podstawę prawną powołując § 13 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia zalesieniowego.

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że wnioskodawca nie spełnił wymogów z § 10 ust. 6 powołanego rozporządzenia, ponieważ nie złożył do wniosku o wypłatę decyzji starosty powiatowego o przekwalifikowaniu gruntu rolnego na leśny.

W odwołaniu J. L. stwierdził, iż wszelkie prace nasadzeniowe dokonywane były zgodnie z zaleceniami Nadleśnictwa. Ubytki były dosadzane olszą czarną. Podczas wizji lokalnej przeprowadzonej [...] maja 2009 r. nowe, uzupełnione nasadzenia nie zostały uznane za udane. Zdaniem strony winę za powyższą sytuację należy przypisać błędnie sporządzonemu planowi zalesienia, przewidującemu nasadzenie sosny, dębu, świerka, klonu, modrzewia, buka i olszy. Strona stwierdziła, że po roku okazało się, iż taki skład gatunkowy jest niewłaściwie dobrany, ponieważ ze względu na podmokły teren sadzonki wypadały, a jedynym gatunkiem nadającym się do zalesienia na zadeklarowanych działkach była olsza czarna.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Dyrektor D. Oddziału Regionalnego ARiMR we W. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść § 10 ust. 6 rozporządzenia zalesieniowego oraz stwierdził, że nieprzekwalifikowanie gruntu rolnego na leśny powoduje konieczność zastosowania § 13 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia zalesieniowego, zgodnie z którym następuje wstrzymanie oraz zwrot w pełnej wysokości płatności na zalesianie za cały okres jej pobierania. W ocenie Dyrektora D. Oddziału Regionalnego, dokumentacja zgromadzona w sprawie pozwala na stwierdzenie, iż uprawa leśna założona przez J. L. na powierzchni 3,45 ha została oceniona jako nieudatna, a grunty rolne nie zostały na mocy decyzji właściwego starosty powiatowego przekwalifikowane na grunty leśne. Stanowi to bezwzględną przeszkodę do wypłaty premii, a organ I instancji zobligowany był do wydania decyzji o wstrzymaniu płatności.

Zdaniem organu odwoławczego, okoliczność niewłaściwego sporządzenia planu zalesienia nie może stanowić podstawy do dalszej wypłaty pomocy, bowiem powołane rozporządzenie określa konsekwencje, jakie ponosi rolnik, gdy nie uzyska i nie dostarczy w określonym terminie decyzji lub zaświadczenia o przekwalifikowaniu gruntów na leśne. Organ wskazał, ze regulacje rozporządzenia zalesieniowego mają charakter bezwzględnie obowiązujący i niedopuszczalna jest uznaniowość organu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. J. L. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, wypłatę kolejnej transzy płatności oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił organowi niedostateczne wyjaśnienie istotnych okoliczności, w tym oparcie rozstrzygnięcia na nieaktualnych wynikach z wizji lokalnej. Skarżący zarzucił niewykonanie oględzin zalesionych działek, w konsekwencji czego wyprowadzono by odmienne wnioski. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, wypłatę skarżącemu kolejnej transzy płatności oraz o zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania.

Wyjaśnił, że od 3 lat dokonywał intensywnego nasadzenia olszy czarnej i obecnie uprawa leśna jest już prawidłowa. Organy nie wzięły zatem pod uwagę stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji, a jedynie oparły się o zdezaktualizowane dokumenty.

W piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. oraz na rozprawie przed Sądem I instancji skarżący wskazał, że błędny jest pogląd organu płatniczego, iż płatność na zalesianie podlega wstrzymaniu oraz zwrotowi przez skarżącego w przypadku nieprzekwalifikowania gruntu rolnego na grunt leśny do 31 grudnia 2010 r. bez względu na powody. Według § 13 ust. 8 rozporządzenia, płatność na zalesianie nie podlega zwrotowi, jeżeli wystąpiły wyjątkowe okoliczności, o których mowa w art. 39 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. UE L 153 z 30.04.2004, str. 30, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 46, str. 87). Zgodnie z art. 39 ust. 1 Państwa Członkowskie mogą uznać w szczególności następujące kategorie siły wyższej: a) śmierć rolnika; b) długoterminowa niezdolność rolnika do wykonywania zawodu; c) wywłaszczenie dużej części gospodarstwa, jeżeli wywłaszczenie to nie mogło być przewidziane w dniu podjęcia zobowiązania; d) klęska żywiołowa poważnie dotykająca grunty rolne gospodarstwa; e) wypadek powodujący zniszczenie budynków dla zwierząt gospodarskich; f) choroba epizootyczna dotycząca części lub całości należących do rolnika zwierząt gospodarskich.

Zdaniem skarżącego treść tego przepisu pozwala organowi płatniczemu na indywidualne odstąpienie od zwrotu płatności na zalesianie. Skoro bowiem akt wspólnotowy posługuje się zwrotem "w szczególności", a akt krajowy nie sprecyzował jakie okoliczności należy uwzględnić w sprawie dotyczącej zwrotu płatności na zalesianie, to konkretne okoliczności sprawy dają podstawę do zastosowania tego przepisu. Okoliczności niezależne od skarżącego, a dotyczące działań i zaniechań organów płatniczych i Nadleśnictwa, uniemożliwiające mu przekształcenie gruntu rolnego w grunt leśny do końca 2010 r. stanowią, zdaniem strony, siłę wyższą w rozumieniu art. 39 ust. 1 rozporządzenia. Organy płatnicze nie miały zatem podstaw do wydania zaskarżonych decyzji i mogły przedłużyć termin realizacji decyzji o zalesieniu.

Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd I instancji podniósł, że podstawą prawną określającą warunki i tryb udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich jest rozporządzenie zalesieniowe. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest zbadanie istnienia przesłanek do wstrzymania płatności na zalesienie, w sytuacji nieprzedłożenia przez producenta rolnego decyzji starosty w sprawie przekwalifikowania gruntu rolnego na grunt leśny oraz ocena prawidłowości działania organu rolnego.

Sąd wskazał na treść § 10 ust. 6 rozporządzenia zalesieniowego, w którym określono w jakim przypadku jest możliwa wypłata premii zalesieniowej. Zgodnie z powyższym przepisem producent zobligowany jest w określonym terminie do złożenia decyzji lub zaświadczenia właściwego starosty powiatowego o przekwalifikowaniu gruntów rolnych na leśne. Sąd wskazał, że z uwagi na fakt, iż oświadczenie o wykonaniu zalesienia skarżący złożył w maju 2005 r., do 31 grudnia 2010 r. miał obowiązek przedłożenia wskazanego powyżej dokumentu. WSA podkreślił, że powołane przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a ustawodawca nie przewidział żadnych odstępstw od wymienionych wymogów.

Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji przez organ w oparciu o nieaktualne dokumenty, bez dokonania przed wydaniem decyzji oględzin, które zobrazowałyby stan obecny, WSA podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż wykonanie tego typu dowodu byłoby niezasadne. Stosownie do treści powołanego powyżej przepisu, przekwalifikowanie gruntów rolnych na leśne powinno być przedłożone przez skarżącego kierownikowi biura powiatowego w określonym terminie, który upłynął w dniu 31 grudnia 2010 r. W wyniku zaś wezwania organu I instancji, strona dostarczyła decyzję starosty z dnia [...] lipca 2009 r. o pozostawieniu bez zmian dotychczasowych konturów klasyfikacyjnych w obrębie P. M. na wskazanych działkach oraz stwierdzającą, iż uprawa leśna na tych działkach została oceniona jako nieudatna.

Sąd I instancji podniósł ponadto, że wyłącznie dowód w postaci stosownego dokumentu o przekwalifikowaniu gruntu rolnego na grunt leśny może być podstawą do dalszej wypłaty producentowi rolnemu pomocy i w żadnym wypadku nie może być to wynik oględzin wykonanych przez jakikolwiek inny organ, w tym organy ARiMR. Z przepisu wynika bowiem, że ustalenia co do udatności uprawy dokonywane są w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed Starostą i dotyczącym przekwalifikowania gruntów rolnych na leśne, a nie w postępowaniu przed organami ARiMR dotyczącym wypłaty premii zalesieniowej. Obowiązkiem skarżącego było przedstawienie Kierownikowi Biura Powiatowego do końca roku kalendarzowego 2010r., w którym upłynął termin 5 lat od złożenia oświadczenia o wykonaniu planu zalesienia, decyzji lub zaświadczenia starosty w sprawie przekwalifikowania spornych działek rolnych na leśne.

Sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż skarżący nie zakwestionował ustaleń Starosty Powiatowego i mimo pouczenia nie zaskarżył jego decyzji, ani nie wzruszył jej w trybie nadzwyczajnym. W związku z tym, iż do końca 2010 r. nie przedstawił organowi I instancji wymaganej decyzji albo zaświadczenia o przekwalifikowaniu gruntów, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zobligowany był do wstrzymania pomocy w formie decyzji administracyjnej, na podstawie § 13 ust. 3 pkt 1 w zw. z § 13 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia zalesieniowego. W ocenie WSA, obecny stan uprawy leśnej nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcia wydane przez organy obu instancji.

Zdaniem Sądu, na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut niezastosowania § 13 ust. 8 powołanego rozporządzenia. Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest bowiem skarga na decyzję o zwrocie płatności lecz skarga na decyzję o wstrzymaniu płatności. WSA wskazał, że zarzut z art. 39 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 może mieć miejsce w postępowaniu w przedmiocie ustalenia zwrotu płatności. Dla zniesienia obowiązku zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności niewystarczającym jest wystąpienie okoliczności określanych w prawie wspólnotowym jako przypadki siły wyższej. Koniecznym jest bowiem w przypadku ich wystąpienia, powiadomienie o ich wystąpieniu na piśmie właściwego organu w określonym terminie 10 dni z odpowiednimi dowodami na okoliczność wystąpienia siły wyższej. WSA podniósł, że na producencie rolnym, który otrzymuje płatności spoczywa ciężar wykazania, iż spełnił warunki do otrzymania dofinansowania. Skarżący nie przedłożył natomiast we właściwym terminie żadnego dowodu przekwalifikowania gruntów rolnych na leśne, co skutkowało wstrzymaniem płatności.

II

Skargę kasacyjną złożył J. L. Wyrok zaskarżył w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie – w przypadku zajścia jedynie naruszenia prawa materialnego – o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.). W obu przypadkach wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:
2. 1. art. 6, art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 15, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.), poprzez przyjęcie za prawidłowe ustalenia organów I i II instancji, niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów, brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i przyjęcie, na podstawie nieaktualnych wyników wizji lokalnej z [...].05.2009 r., że uprawa leśna założona na działkach jest nieudatna w sytuacji, gdy wizja lokalna przeprowadzona przez organy Agencji ustaliłaby udatność uprawy;
3. 2. art. 10 § 1 oraz art. 73 k.p.a. poprzez brak zapewnienia czynnego udziału skarżącego w postępowaniu, polegającego na braku zawiadomienia skarżącego przed wydaniem decyzji przez Kierownika Powiatowego ARiMR w T. z [...].04.2012 r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;
4. 3. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutu niezweryfikowania przez Dyrektora oraz Kierownika złożonego wraz z wnioskiem planu zalesiania sporządzonego przez Nadleśnictwo O. Ś., pomimo tego, iż plan zalesiania został nieprawidłowo wykonany, ponieważ nie uwzględniał warunków terenowych (teren podmokły - łąka), w konsekwencji jedynie olsza czarna mogła rozwijać się na tym terenie;
5. 4. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutu nieprzeprowadzenia kontroli realizacji decyzji o zalesieniu przez Kierownika do 31.12.2010 r. oraz przez Nadleśnictwo O. Ś. po 2006 r., pomimo corocznej wypłaty płatności, co oznacza, iż ww. podmioty nie miały żadnych uwag i zastrzeżeń do realizacji przez skarżącego decyzji o zalesieniu
6. - a w konsekwencji nieuchylenie przez WSA do ponownego rozpoznania decyzji organów Agencji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).
7. II. Na podstawie art. 174 § 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez:
8. 1. błędną wykładnię § 13 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia zalesieniowego polegającą na przyjęciu, iż przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący;
9. 2. niezastosowanie i błędną wykładnię § 13 ust. 8 ww. rozporządzenia
10. - a w konsekwencji nieuchylenie do ponownego rozpoznania decyzji organów (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podtrzymano całość argumentacji przedstawionej w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2012 r., stanowiącym uzupełnienie skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Kasator stwierdził ponadto, że Sąd I instancji nie dokonał samodzielnej i bezpośredniej oceny wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, mogących mieć wpływ na jej wynik, a jedynie bezkrytycznie oparł się na ustaleniach poczynionych przez organy obu instancji. Nieprzeprowadzenie przez WSA własnej wnikliwej analizy sprawy stanowi jawne naruszenie zasady dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej, a także narusza zasadę bezpośredniości, w konsekwencji czego naruszono art. 134 § 1 p.p.s.a.

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2014 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. o zawieszenie postępowania. Podniósł, że Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty T. z dnia [...] lipca 2009 r. o pozostawieniu bez zmian dotychczasowych konturów kwalifikacyjnych działek poddanych zalesieniu i toczy się obecnie spór kompetencyjny dotyczący ustalenia organu właściwego do rozpoznania zażalenia J. L. na niezałatwienie sprawy w terminie.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu.

Na wstępie wskazać należy, że wniosek z dnia [...] kwietnia 2014 r. o zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym został już rozpoznany i rozstrzygnięty postanowieniem z dnia 22 maja 2014 r., zaś obecne prowadzenie sporu kompetencyjnego, co do ustalenia organu właściwego do prowadzenia czynności w sprawie przekwalifikowania gruntów nie ma znaczenia prejudycjalnego w sprawie niniejszej, w której okolicznością prawnie istotną jest dostarczenie lub niedostarczenie decyzji o przekwalifikowaniu gruntów rolnych na leśne do dnia 31 grudnia 2010 r. W tym stanie rzeczy wniosek o zawieszenie postępowania kasacyjnego nie mógł być uwzględniony.

Przystępując do oceny zarzutów kasacyjnych należy stwierdzić, że przedmiotem sprawy nie jest ocena udatności obecnego stanu plantacji leśnej prowadzonej przez J. L., ani też przyczyny jej nieudatności w dniu [...] maja 2009 r., tylko spełnienie warunków prawnych do wypłaty szóstej transzy premii zalesieniowej oraz ewentualnie następnych transz. Zatem wszelkie zarzuty dotyczące wadliwości ustaleń co do stanu plantacji są bezprzedmiotowe, bowiem przedmiotem ustaleń organu była jedna tylko okoliczność, a mianowicie, czy do końca roku kalendarzowego, w którym upływało 5 lat od złożenia oświadczenia o założeniu plantacji, wnioskodawca złożył decyzję lub zaświadczenie o przekwalifikowaniu gruntu rolnego na leśny (co stanowiło jednocześnie potwierdzenie, że zalesianie powiodło się). W sprawie niniejszej oświadczenie o założeniu plantacji rolnik złożył dnia [...] maja 2005 r., zatem dokument o przekwalifikowaniu zobowiązany był przedłożyć organowi do końca grudnia 2010 r. Jest zaś niesporne, że tego nie uczynił.

Dalej wskazać należy, że przedmiotem sprawy nie jest zwrot dotychczas uzyskanej pomocy na zalesianie, zatem wszelka argumentacja dotycząca spełnienia bądź niespełnienia warunków do żądania przez organ zwrotu uzyskanych płatności nie dotyczy sprawy niniejszej.

Mając na uwadze powyższe rozważania wstępne Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego.

Pierwszy zarzut kasacyjny w tej grupie dotyczy błędnej wykładni § 13 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia zalesieniowego i wadliwego przyjęcia, że jest to przepis bezwzględnie obowiązujący.

Zarzut powyższy jest nieusprawiedliwiony, zaś ocena prawna dokonana przez Sąd I instancji jest trafna.

Na wstępie zauważyć należy, że zalesianie regulowane jest zarówno ustawą z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tj. Dz. U. Nr 12 z 2011 r., poz. 59), jak i przepisami cytowanego wyżej rozporządzenia zalesieniowego z dnia 11 sierpnia 2004 r. wydanego na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229 z 2004 r., poz. 2273 ze zm.).

Przepisy ustawy o lasach regulują zakładanie plantacji oraz organy właściwe do dokonywania oceny plantacji, zaś przepisy rozporządzenia zalesieniowego regulują warunki wypłaty pomocy na zalesianie oraz sposób oceny plantacji.

Z art. 14 ust. 7 ustawy o lasach wynika, że starosta właściwy ze względu na położenie gruntu objętego zalesieniem dokonuje oceny udatności upraw w czwartym lub piątym roku od zalesienia gruntu rolnego oraz przekwalifikuje z urzędu grunt rolny na leśny, jeżeli zalesienia gruntu dokonano na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej lub na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Zauważyć należy, że omawiana kontrola zalesiania wykonywana jest jedynie wtedy, gdy właściciel gruntu korzystał z pomocy finansowej z funduszów wskazanych w powołanym przepisie. Od oceny udatności plantacji uzależnione jest przekwalifikowanie gruntu przez starostę z rolnego na leśny. Sposób oceny plantacji reguluje precyzyjnie rozporządzenie zalesieniowe w § 10 pkt 7 i załączniku nr 4 do rozporządzenia.

Przepisy rozporządzenia zalesieniowego regulują także w sposób całościowy kwestie związane z wypłatą pomocy na zalesianie i m.in. w § 10 pkt 6 stanowią, iż wskazane wyżej przekwalifikowanie gruntów rolnych na leśne jest warunkiem uzyskania pomocy w szóstym roku zalesiania. Zauważyć należy, że przepisy te ustanawiają warunek formalny wypłaty w szóstym roku premii zalesieniowej, którym to warunkiem jest przedłożenie w stosownym terminie decyzji (zaświadczenia) o przekwalifikowaniu gruntów, co niejako potwierdza fakt ich rzeczywistego udanego zalesienia. Z § 10 pkt 6 skorelowany jest przepis § 13 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia zalesieniowego, z którego wynika, że nieprzekwalifikowanie gruntów z powodu nieudatności plantacji skutkuje wstrzymaniem płatności zalesieniowej.

Mając na uwadze treść wyżej przedstawionych uregulowań uznać należy, że brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, iż przepisy określające warunki wypłaty premii nie mają charakteru przepisów bezwzględnie obowiązujących, zatem omawiany zarzut kasacyjny uznać należy za nieusprawiedliwiony.

Drugi zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy błędnej wykładni § 13 ust. 8 rozporządzenia. Zarzut ten jest całkowicie nieusprawiedliwiony, bowiem jak wskazano wyżej sprawa niniejsza dotyczy wstrzymania, a nie zwrotu płatności i powołany przepis nie był stosowany.

Nie są także usprawiedliwione zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego, a w szczególności wadliwości postępowania dowodowego oraz poczynienia błędnych ustaleń na podstawie nieaktualnej wizji lokalnej.

Jak wskazano wyżej, z przepisów prawa materialnego wynika, że warunkiem wypłaty szóstej transzy pomocy jest przedłożenie dokumentu o przekwalifikowaniu gruntu. Zatem postępowanie dowodowe powinno być nakierowane na ustalenie, czy wymagany dokument został przedstawiony. Wszelkie zarzuty dotyczące wadliwości postępowania o przekwalifikowanie gruntów poddanych zalesieniu powinny być prezentowane w postępowaniu o przekwalifikowanie, nie zaś w postępowaniu niniejszym, które dotyczy niejako skutków braku przekwalifikowania. W sprawie niniejszej natomiast, decyzja Starosty z dnia [...] lipca 2009 r., potwierdzająca nieudatność plantacji w ogóle nie została przez rolnika zakwestionowana, ani też przez co najmniej półtora roku po jej wydaniu nie zostały podjęte działania naprawcze względem plantacji.

W tym stanie rzeczy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące braku ponownych oględzin plantacji, czy też braku wcześniejszej jej kontroli ze strony Agencji należy uznać za całkowicie nieusprawiedliwione, bowiem nie mają one żadnego wpływu na ocenę trafności wyroku i decyzji o wstrzymaniu płatności. Jak to już wyjaśniono wstrzymanie płatności było spowodowane nieprzedstawieniem przez rolnika wymaganego dokumentu dotyczącego przekwalifikowania gruntu, zaś przyczyny jego nieprzedstawienia nie są oceniane w postępowaniu o wstrzymanie płatności.

Na marginesie jedynie zauważyć należy, że nieudatność plantacji i wypadanie sadzonek były znane rolnikowi od pierwszego roku jej prowadzenia, jednak brak jakiegokolwiek dowodu, aby podjął on działania mające na celu poprawę stanu plantacji, a w szczególności zmianę planu zalesienia i wykonanie poprawek czarną olszą. Tymczasem uzyskiwanie corocznej premii pielęgnacyjnej rodzi też obowiązek pielęgnacji plantacji i dbałości o jej udatność, a także aktywność w jej "ratowaniu" w przypadku wadliwego planu lasu skutkującego wypadaniem sadzonek. Podjęcie działań pielęgnacyjnych dopiero po wstrzymaniu płatności jest spóźnione.

Nie jest trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku jest bowiem klarowne i wnikliwe oraz zawiera wszystkie wymagane ustawą elementy konstrukcyjne. Sąd wyjaśnił wystarczająco przyczyny rozstrzygnięcia i wskazał, że przyczyną wstrzymania płatności był brak przekwalifikowania gruntu. Natomiast ewentualna wadliwość planu zalesiania i brak kontroli plantacji przez organy Agencji pozostają bez wpływu na wstrzymanie płatności.

Za nieusprawiedliwiony uznać też należy zarzut kasacyjny naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. i art. 73 k.p.a. poprzez niezawiadomienie rolnika o możliwości końcowego zapoznania się z aktami. Zarzut kasacyjny naruszenia przepisów postępowania może być skuteczny jedynie wtedy, kiedy kasator wykaże jaki istotny wpływ na wynik postępowania miało zarzucane naruszenie. W sprawie niniejszej kasator wpływu tego nie wykazał, a w szczególności nie wskazał, że na skutek uchybienia nie przedstawił organowi dodatkowych dokumentów lub twierdzeń, które wpłynęłyby na rozstrzygnięcie. Jest natomiast niesporne, że rolnik uczestniczył w postępowaniu i przedstawił organowi wszystkie dowody, jakimi dysponował.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.