Uzasadnienie
Objętym skargą kasacyjnym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. siedzibą w W. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, oddalił skargę.
Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd przyjął następujący stan sprawy:
W dniu [...] lutego 2009 r. funkcjonariusze Policji dokonali kontroli drogowej samochodu M. o nr rej. [...]. Kierowcą pojazdu był J.P., który przedstawił wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób udzielonej przedsiębiorstwu A. Sp. z o.o. z siedzibą w W., prawo jazdy, dowód rejestracyjny, zaświadczenie o zatrudnieniu wystawione przez A. Sp. z o.o., książkę kasy rejestrującej stanowiącej własność A. Sp. z o.o. W wyniku czynności kontrolnych ustalono, iż w kontrolowanym pojeździe zamontowany jest taksometr fiskalny CEZAR nr fabr. [...]. Kasa fiskalna zarejestrowana była na A. i raz w tygodniu kierowca na podstawie wydruków z kasy rozliczał się ze spółką. Pojazd miał na dachu zainstalowaną lampę podłączoną do instalacji elektrycznej z napisem "[...]".
Przesłuchany w charakterze świadka kierowca pojazdu potwierdził powyższą okoliczność oraz zeznał, że prowadzi własną działalność gospodarczą i świadczy usługi przewozowe na rzecz spółki.
Komendant Rejonowy Policji W. I decyzją z [...] lipca 2009 r. nałożył na spółkę [...] karę pieniężną 2 razy po 5000 zł (w łącznej kwocie 10000 złotych), wobec stwierdzenia wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem art. 18 ust. 5 lit. a) i c) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004, Nr 204, poz. 2088 ze zm.) dalej: u.t.d., dotyczącym zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru i umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 92 ust. 1 oraz ust. 4 u.t.d.
W wyniku rozpatrzenia odwołania spółki Komendant Stołeczny Policji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż wyniki kontroli pozwoliły bezspornie uznać, że strona skarżąca, wykonując krajowy transport drogowy osób naruszyła zakazy, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. a) i lit. c) u.t.d., gdyż skontrolowany pojazd nie będąc taksówką osobową został wyposażony w taksometr, jak również w zainstalowane na dachu urządzenie techniczne w postaci podświetlanego szyldu reklamowego. Podane naruszenia przepisu ustawy o transporcie drogowym potwierdzają dowody znajdujące się w aktach sprawy, w tym dokumentacja fotograficzna oraz zeznania świadka. Zdaniem organu, zgromadzony w sposób wyczerpujący materiał dowodowy pozwalał stwierdzić wskazane powyżej naruszenia, uzasadniając nałożenie na skarżącą spółkę kary pieniężnej w łącznej wysokości 10.000 złotych, zgodnie z L.p. 2.9.1 oraz L.p. 2.9.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę spółki A. stwierdził, że nakładając karę pieniężną w wysokości 10000 złotych, organy obu instancji, powołując się na zebrane w toku postępowania dowody, prawidłowo uznały, że w dniu [...] lutego 2009 r. spółka wykonywała przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, co wyczerpało znamiona naruszenia określonego w art. 18 ust. 5 lit. a) i c) u.t.d.
Sąd wskazał, że w myśl art. 4 pkt 1 u.t.d. krajowy transport drogowy oznaczał podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej, której przedmiotem jest przewóz osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na podejmowanie i wykonywanie transportu drogowego, jako gospodarczej działalności usługowej, stosownie do art. 5 ust. 1 u.t.d., wymagane jest uzyskanie odpowiedniej licencji. Tej odpowiedniej licencji, zgodnie z art. 6 ust. 1 u.t.d., wymaga wykonywanie transportu drogowego taksówką, której to licencji udziela się przedsiębiorcy, po spełnieniu warunków podanych w tym przepisie.
Sąd I instancji przedstawił ustalenia organów co do stanu faktycznego sprawy, z których wynikało, że skarżąca spółka posiadała licencję nr [...] uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób.
Licencja ta zdaniem Sądu niewątpliwie nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 u.t.d. dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie była bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała, zgodnie z tym przepisem - obszaru, na którym przedsiębiorca był uprawniony do świadczenia usług transportowych osób. Zatem licencja ta w ocenie Sądu uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 u.t.d., jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, gdyż nie odpowiadała warunkom licencji "taksówkowej".
Sąd podkreślił, że ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 5 ust. 1 u.t.d., iż na wykonywanie transportu drogowego wymagana jest odpowiednia licencja, do otrzymania której przedsiębiorca musi spełniać konkretne warunki, inne dla licencji na przewozy okazjonalne oraz inne dla licencji "taksówkowej" (art. 6 u.t.d.). Skutkiem tej regulacji zostały ograniczone uprawnienia dla przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji uprawniającej do przewozów okazjonalnych w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie licencji "taksówkowej", co znalazło jednoznaczny wyraz w dyspozycji przepisu art. 12 ust. 1b u.t.d., według którego licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką.
Mając na uwadze zarzuty skarżącej dotyczące błędnej wykładni art. 18 ust. 5 lit. a) i c) u.t.d., Sąd uznał za nietrafne argumenty skargi podważające prawidłowość ustaleń dokonanych przez organy w zakresie zamontowania w kontrolowanym pojeździe taksometru (a nie drogomierza), gdyż z protokołu kontroli, dokumentacji fotograficznej i zeznań kierowcy wynika, że w pojeździe poddanym kontroli był zamontowany taksometr fiskalny CEZAR nr fabr. [...].
Zdaniem Sądu niezasadny był również zarzut o bezpodstawnym nałożeniu, na podstawie art. 92 u.t.d., kary za umieszczenie na dachu kontrolowanego pojazdu podświetlanego banneru, która to okoliczność (w opinii skarżącej) nie została wykazana przez organy administracji. Stanowisku skarżącej przeczą ustalenia poczynione przez kontrolujących utrwalone w protokole kontroli jak również protokole przesłuchania świadka, z których wynika, że tzw. banner reklamowy był podłączony do instalacji elektrycznej pojazdu i załączał się po uruchomieniu silnika. A to oznacza, że posiadał cechy konstrukcyjne, na konieczność wystąpienia których powołała się skarżąca, pozwalające zakwalifikować wspomniany banner jako urządzenie techniczne, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d.
Za niezasadny Sąd I instancji uznał zarzut uniemożliwienia czynnego udziału w postępowaniu wskazując, że strona była powiadomiona o toczącym się postępowaniu, brała w nim udział składając pismo procesowe z 20 czerwca 2009 r. zawierające jej stanowisko i wnioski dowodowe.
W ocenie Sądu organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 k.p.a.). Organy wskazały również w uzasadnieniu decyzji dowody, na podstawie których został ustalony stan faktyczny.
A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła w całości powyższy wyrok skargą kasacyjną wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca Spółka zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:
- - na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, to jest błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
- 1) art. 4 pkt 11 u.t.d. poprzez przyjęcie na podstawie posiadanego materiału dowodowego, że w imieniu skarżącej był wykonywany okazjonalny przewóz osób, w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą – podczas gdy powyższa okoliczność nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego;
- 2) art. 4 pkt 11 u.t.d. poprzez bezzasadne wyłączenie spod definicji przewozów okazjonalnych przewozu dokonywanego taksówką;
- 3) art. 18 ust. 5 u.t.d. poprzez błędne ustalenie przedmiotowego i podmiotowego zakresu obowiązywania tego przepisu;
- 4) art. 6 u.t.d. poprzez przyjęcie, że określa on, obok transportu drogowego taksówką, także rodzaj przewozu taksówkowego;
- 5) art. 92 u.t.d. poprzez przyjęcie kary łącznej w miejsce kar za każde naruszenie przepisu ustawy z osobna;
- 6) art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. poprzez zrównanie taksometru z drogomierzem - dalmierzem, a zatem urządzeniem, którego stosowanie nie narusza art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d.
- 7) art. 18 ust. 5 lit. a) poprzez uznanie na podstawie posiadanego materiału dowodowego, iż w pojeździe był zamontowany taksometr podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby urządzenie zamontowane w pojeździe było taksometrem w rozumieniu definicji legalnej tego urządzenia;
- 8) art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. poprzez uznanie, że na pojeździe było umieszczone urządzenie, które było lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy z materiału dowodowego nie wynika, aby urządzenie zamontowane na dachu samochodu było lampą lub urządzeniem technicznym, które konstrukcyjnie odpowiada urządzeniom określonym w tym przepisie;
- 9) uznanie, że banner reklamowy jest lampą lub innym urządzeniem technicznym, co nie wynika z materiału dowodowego,
- - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, to jest:
- 1) art. 134 p.u.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej wyroku, co jest objęte pojęciem przewozu okazjonalnego, przez co zaskarżony wyrok jest niekompletny, albowiem nie rozstrzyga co do istoty sprawy w zakresie ustalenia czy organy administracyjne w zaskarżonych decyzjach prawidłowo ustaliły przesłankę wykonywania przewozu okazjonalnego osób przez skarżącą;
- 2) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku za prawidłową ustaloną przez organy administracyjne okoliczność, że w dniu 27 lutego 2009 r. r. w imieniu skarżącej był wykonywany okazjonalny przewóz osób, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, podczas gdy okoliczność przewozu jakiejkolwiek osoby w tym dniu nie wynika z protokołu kontroli, oraz z pozostałego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie a powyższe błędne ustalenie skutkuje zastosowaniem wobec skarżącej art. 92 ust. 1 i 4 oraz art. 93 u.t.;
- 3) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku za prawidłową, ustaloną przez organy administracyjne okoliczność, że w imieniu skarżącej był wykonywany okazjonalny przewóz osób, w krajowym transporcie drogowym, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, podczas gdy organy administracyjne obydwu instancji nie przesłuchały w charakterze świadka pasażera – osoby, która miała być przewożona skontrolowanym pojazdem;
- 4) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w zaskarżonym wyroku, iż w pojeździe był zamontowany taksometr oraz, że nie ma różnicy pomiędzy taksometrem (urządzenie które posiada swoją legalną definicję) a dalmierzem, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenia Sądu skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d. wobec skarżącej oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną;
- 5) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w zaskarżonym wyroku poprzez uznanie, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, tj. okoliczność, że na pojeździe była umieszczona podświetlona lampa lub inne urządzenie techniczne, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie Sądu skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 llit. c) u.t.d. wobec skarżącej oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną.
- 6) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w zaskarżonym wyroku na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału fotograficznego, okoliczności zamontowania w pojeździe taksometru a na dachu pojazdu lampy lub innego urządzenia technicznego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie Sądu skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a oraz lit. c u.t.d. wobec skarżącej oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną
Skarżąca "z ostrożności procesowej" wniosła również o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z art. art. 2, 20, 31 ust. 3, 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania skarżąca Spółka wskazała w pierwszej kolejności, że aby orzec iż decyzja zaskarżona oraz utrzymana nią w mocy są zgodne z prawem (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), Sąd winien rozstrzygnąć co jest przewozem okazjonalnym, ponieważ powyższe pojęcie dotyczy istoty odpowiedzialności przypisywanej skarżącej w zaskarżonych decyzjach. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyjął, że skarżąca wykonywała przewóz osób z naruszeniem art. 18 ust 5 lit a u.t.d., ale nie rozstrzygnął co jest przewozem okazjonalnym. Skarżąca nie zgodziła się również z oceną Sądu, polegającą na przyjęciu za udowodnioną okoliczności wykonywania przez skarżącą okazjonalnego przewozu osób, w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym do przewozu nie więcej niż 9 osób wraz z kierowcą, podczas gdy z materiału dowodowego nie wynika by w dniu [...] lutego 2009 r. była przewożona jakakolwiek osoba.
W ocenie skarżącej, Sąd błędnie przyjął za udowodnioną okoliczność, że w samochodzie umieszczony był taksometr a ustalenie, że taksometr jest tym samym urządzeniem co drogomierz połączony z kasą fiskalną jest błędne. Postępowanie dowodowe i ocena znajdujących się w aktach fotografii opierają się na sprzecznych ocenach i twierdzeniach obydwu organów administracyjnych jak i samego Sądu. Ponadto w toku postępowania administracyjnego nie zabezpieczono dokumentacji technicznej, która wskazywałaby na fakt umieszczenia w pojeździe skarżącej urządzenia, które było taksometrem. Zarówno fotografie urządzenia jak i świadectwo legalizacji nie przesądzają o cechach konstrukcyjnych urządzenia zamontowanego w pojeździe.
Nadto, organ kontroli nie ustalił, że pojazd był wyposażony w urządzenie na dachu, które było urządzeniem technicznym bądź lampą w rozumieniu przepisów o transporcie drogowym a ponadto nie zabezpieczył dokumentacji technicznej i dokumentacji instalacji elektrycznej, z której miałoby to wynikać.
Skarżąca podniosła, że Sąd ustalił zakres definicji przewozu okazjonalnego zawarty w art. 4 pkt. 11 u.t.d. przy pomocy treści art. 5 i 6 tej ustawy, nieprawidłowo wywodząc istnienie niezdefiniowanego w słowniczku przewozu taksówkowego, jako odrębnego przewozu. Sąd dokonał błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował art. 4 pkt 11 u.t.d. wyłączając spod przewozów okazjonalnych przewozy dokonywane taksówką. Udzielenie licencji na wykonywanie transportu drogowego lub licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką nie zmienia w żaden sposób definicji przewozów okazjonalnych, zawartej w art. 4 pkt 11 u.t.d.
Zdaniem skarżącej, art. 18 ust. 5 u.t.d., obejmuje swym zakresem podmiotowym jedynie przedsiębiorców wykonujących transport drogowy, jako działalność pomocniczą w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej. Przepis ten nie ma zastosowania do przedsiębiorców wykonujących krajowy transport drogowy, jako podstawową działalność gospodarczą. Za takim stanowiskiem, zdaniem skarżącej, przemawiają względy wykładni systemowej i celowościowej, co wynika z analizy art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 4 pkt 11, a także przepisów ogólnych o zasadach podejmowania i wykonywania transportu drogowego. Naruszony został także art. 92 u.t.d. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie kary łącznej w miejsce kar za każde naruszenie z osobna.
W konkluzji skarżąca stwierdziła, że zakazy wprowadzone przepisami art. 18 ust. 5 u.t.d. nie dotyczą przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne w krajowym transporcie drogowym profesjonalnie, jako działalność podstawową, zgodnie z uzyskaną licencją, nie naruszają licencji wydanych przed datą ich wprowadzenia. Niezależnie od powyższego, przepisy art. 18 ust. 5 u.t.d. mogą zostać uznane za sprzeczne z przepisami art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji RP, pozostają w kolizji z zasadami wynikającymi z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i kolidują z przyjętymi w prawie Unii Europejskiej zakazami podejmowania działań ograniczających podaż usług transportowych oraz różnicowania warunków działania przewoźników świadczących usługi równoważne.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Stołeczny Policji wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przystępując do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy na wstępie wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł uzasadnionych podstaw do uwzględnienia złożonego w skardze kasacyjnej - wniosku o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego co do zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją, "w szczególności z art. 2, art. 20, art. 22 art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie powziął wątpliwości co do zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją RP, a argumentacja uzasadniająca to stanowisko zostanie przedstawiona w dalszej części motywów wyroku.
Skarżąca Spółka oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.
Pierwszy z zarzutów procesowych według kolejności ich zgłoszenia sformułowany został jako naruszenie art. 134 p.u.s.a "przez nierozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej (wpadkowej) poprzez nie wyjaśnienie co nie jest objęte pojęciem przewozu okazjonalnego". Rzecz jednak w tym, że ustawa p.u.s.a przepisu o takiej numeracji nie zawiera. Gdyby uznać, że jest to omyłka pisarska i kasatorowi chodziło o powołany w uzasadnieniu zarzutu prócz art. 134 p.u.s.a. także przepis art. 134 p.p.s.a. to zarzut naruszenia tego ostatniego jest wadliwie skonstruowany, bowiem przepis składa się z dwóch jednostek redakcyjnych a autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, o którą z nich chodzi. Powyższa ułomność zarzutu powoduje, iż uchyla się on spod kontroli kasacyjnej, jeśli zważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie jest uprawniony do doprecyzowania za stronę zgłoszonych zarzutów.
We wszystkich pozostałych zarzutach skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania, skarżąca zarzuciła między innymi naruszenie przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast § 2 kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei powołany przez skarżącą przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. określa zakres działania sądów administracyjnych.
Sąd I instancji nie naruszył żadnego z tych przepisów, ponieważ skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym wymierzył sprawiedliwość w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia omawianych przepisów ustrojowych nie może być uznany za uzasadniony.
Wszystkie zarzuty, z wyjątkiem wymienionego w pkt. 1, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazują również na naruszenie art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a., oraz art. 77 § 2 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a.
Skarżąca zarzucając naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 p.p.s.a. nie wskazała w sposób dokładny, która jednostka redakcyjna tego przepisu została naruszona w zaskarżonym wyroku. Takie przytoczenie podstawy kasacyjnej nie odpowiada w pełni wymaganiom materialnym skargi kasacyjnej, określonym w art. 176 p.p.s.a.
Ponownie należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie może z własnej inicjatywy ustalać, który przepis stanowi podstawę skargi kasacyjnej. W związku z nieprecyzyjnym powołaniem przepisu art. 141 p.p.s.a. w podstawie kasacyjnej należy jedynie zauważyć, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia Sądu w kwestionowanym zakresie.
Pozostałe podstawy kasacyjne odnoszące się do omawianej grupy zarzutów procesowych dotyczą art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.,art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a i kwestionują prawidłowość przyjętych za podstawę wyroku a dokonanych przez organy administracji ustaleń stanu faktycznego. Dotyczy to prawidłowości przyjętych za podstawę wyroku ustaleń dotyczących uznania, że w kontrolowanym pojeździe był zamontowany taksometr a nie dalmierz oraz zainstalowanego na dachu samochodu urządzenia banneru z podświetlanym napisem.
Stwierdzić należy, że Sąd I instancji zasadnie uznał te ustalenia organu za prawidłowe, gdyż znajdują one potwierdzenie w treści protokołu z kontroli pojazdu przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2009 r., w treści protokołu przesłuchania w charakterze świadka kierowcy pojazdu, zdjęć urządzeń umieszczonych w pojeździe, kopii świadectwa legalizacji ponownej taksometru fiskalnego Sąd I instancji wskazał, że przedmiot określony w tym świadectwie to taksometr elektroniczny a miejsce jego ustawienia to M. nr rej. [...] a więc pojazd kontrolowany. Z treści tych dowodów wynika, że w kontrolowanym pojeździe umieszczony był taksometr, a nie drogomierz (dalmierz), jak twierdzi strona skarżąca.
Niezależnie od powyższego należy zauważyć, iż drogomierz (dalmierz) jest urządzeniem, które służy temu samemu celowi co taksometr, tj. obliczeniu według ustalonej taryfy należności za kurs pojazdu (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 911/08 - niepubl.) zatem w warunkach rozpoznawanej sprawy różnica między tymi urządzeniami byłaby nieistotna skoro ich funkcje są zbieżne.
Z dokonanych przez organy ustaleń wynika, że na dachu pojazdu zamontowany był banner reklamowy z napisem, podłączony do instalacji elektrycznej samochodu włączający oświetlenie po uruchomieniu silnika pojazdu. Zarzut, iż urządzenie to nie jest lampą ani innym urządzeniem technicznym w rozumieniu art. 18 ust. 5 c) jest chybiony skoro urządzenie korzystając z możliwości podświetlenia ma cechy swego rodzaju lampy.
Za chybiony należy także uznać zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny stanowi dowód potwierdzający okoliczności objęte hipotezą art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d., gdyż skarżąca formułując zarzut tej treści nie wzięła pod uwagę, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zawarta w tym przepisie zasada równej mocy środków dowodowych dopuszcza w postępowaniu administracyjnym środki dowodowe nie wymienione w art. 75 k.p.a., a więc także zdjęcia fotograficzne, jeżeli, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, mogły one przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej dotyczącej naruszenia przez skarżącą zakazów zawartych w art. 18 ust. 5 lit. a) i c) u.t.d. Autor skargi kasacyjnej zarzuca, że postępowanie dowodowe i ocena znajdujących się w aktach sprawy fotografii "opiera się na sprzecznych ocenach i twierdzeniach obydwu organów administracyjnych jak i samego Sądu", nie uzasadniając tego twierdzenia w najmniejszym nawet stopniu. Czyni to niemożliwym ustosunkowanie się do tego zarzutu.
Należy zauważyć, że prawidłowości ustaleń stanu faktycznego nie podważa również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut braku w momencie kontroli w samochodzie pasażera - osoby, która miała być przewożona skontrolowanym pojazdem. Kwestia, czy w dacie kontroli w samochodzie znajdował się pasażer czy go tam nie było, jest obojętna dla oceny czy ziściła się hipoteza art. 18 pkt. 5 u.t.d., bo w przepisie nie chodzi o wykonanie przewozu okazjonalnego w danym momencie lecz wykonywanie takich przewozów jako działalności gospodarczej. z naruszeniem wymienionych w nim zakazów. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, że brak pasażera miałby mieć jakikolwiek prawne znaczenie dla ustaleń czy hipoteza art. 18 pkt. 5 lit. a) i c) u.t.d. została wypełniona.
Konkludując stwierdzić należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, że stanowiące podstawę wyroku ustalenia w zakresie okoliczności faktycznych, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d., zostały przyjęte przez Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. czy też 151 p.p.s.a. polegającym na niedostrzeżeniu, że organy administracji przy ich dokonywaniu i przedstawianiu w motywach zaskarżonej decyzji uchybiły przepisom art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Ma to ten skutek, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe nie stanowią usprawiedliwionych podstaw tej skargi (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy na wstępie przypomnieć, że dotyczą one błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 5, art. 6 oraz art. 92 u.t.d.
Zawarta w art. 4 pkt 11 u.t.d. enumeracja negatywna wskazuje, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji.
Specjalnym rodzajem licencji, innym niż przewidziana w art. 5 ust. 1 u.t.d. jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Udzielenie tej licencji wymaga spełnienia przez przedsiębiorcę dodatkowych wymagań określonych w art. 6 u.t.d. Zgodnie z art. 12 ust. 1b ustawy licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką.
Analiza treści powyższych przepisów wskazuje w sposób jednoznaczny, że przewozy wykonywane na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego osób są odrębnym rodzajem przewozów od transportu drogowego taksówką. Przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą polegającą na wykonywaniu transportu drogowego osób taksówką, niezależnie czy jest to osoba fizyczna, osoba prawna, czy jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej powinien legitymować się uprawnieniem w postaci licencji do wykonywania tego rodzaju działalności, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Licencji udziela się na określony pojazd i obszar (art. 6 ust. 4 u.t.d.). W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie posiadała licencji na wykonywanie transportu drogowego osób taksówką w odniesieniu do samochodu marki M. o nr rej [...]. W świetle powyższego uznać należy, że zarzuty naruszenia art. 4 pkt. 11, art. 5 i art. 6 u.t.d. nie są usprawiedliwione.
Nie jest również uzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 18 ust. 5 u.t.d. Przepis ten odnosi się wyłącznie do przewozów okazjonalnych innych niż wykonywane na podstawie licencji na transport drogowy taksówką, stwarzając odpowiednie ograniczenia, do których nie zastosowała się strona skarżąca, w zakresie zakazu instalowania taksometru i umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Dodać należy jeszcze, że argumentacja skargi kasacyjnej jakoby art. 18 ust. 5 u.t.d. dotyczył także przewozu taksówką nie ma dla rozpoznawanej sprawy żadnego znaczenia skoro, o czym była mowa wyżej, skarżąca nie ma licencji na przewóz taksówką a jej licencja dotyczy krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób i jako taka nie uprawnia do wykonywania przewozów taksówką (art. 12 ust. 1 lit. b).
Należy raz jeszcze podkreślić, że krajowy drogowy transport osób, który wykonywała skarżąca nie był przewozem regularnym, przewozem regularnym specjalnym ani przewozem wahadłowym a więc w myśl art. 4 pkt. 11 stanowił przewóz okazjonalny a przy wykonywaniu takich przewozów ustawa w art. 18 ust 5 lit. a) i c) umieszczania i używania w pojeździe taksometru, oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.
Nietrafny jest zarzut skarżącej, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. dotyczy tylko działalności pomocniczej i nie ma zastosowania do przedsiębiorców, którzy tak jak skarżąca, wykonują transport drogowy, jako działalność podstawową. W związku z powyższym należy podkreślić, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d., jak i zresztą żaden inny przepis tej ustawy, w tym art. 4 pkt 11, nie dają podstaw dla prezentowania takiego stanowiska. Nieprzekonywujące są przy tym wywody zaprezentowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wyprowadzające powyższy wniosek z systemowej i celowościowej wykładni ustawy, a zwłaszcza art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 4 pkt 11, a także przepisów ogólnych o zasadach podejmowania i wykonywania transportu drogowego. I tak, przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy dotyczy przewozu niezarobkowego, a takiego nie wykonywano skontrolowanym pojazdem.
Natomiast przepis art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy odnosi się do przewozów wykonywanych przez zespoły ratownictwa medycznego oraz w ramach usług transportu sanitarnego, co w sprawie nie miało miejsca. Powyższe stanowisko skarżącej, jak już wskazano, nie znajduje także uzasadnienia w powołanym przepisie art. 4 pkt 11 u.t.d.
Podnieść należy również, że ograniczenia przewidziane w art. 18 ust. 5 u.t.d., wbrew stanowisku skarżącej, nie naruszają zasady wolności (swobody) prowadzenia działalności gospodarczej w świetle art. 2, 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. W myśl przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, czemu nie sprzeciwia się art. 18 ust. 5 lit.c) u.t.d. Przepis ten daje przedsiębiorcom prawo wyboru możliwości wykonywania na równych prawach transportu drogowego taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.t.d., czy też przewozów osób na podstawie licencji z art. 5 u.t.d., jednakże z zachowaniem rygorów wymienionych w przepisie art. 18 ust. 5 u.t.d.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawienie przedsiębiorców na równych prawach przed wyborem formy prawnej, na podstawie której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, nie godzi w zasadę wolności (swobody) gospodarczej, jak również nie ogranicza konkurencji. Wręcz przeciwnie, przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. zapewnia równe szanse prowadzenia działalności gospodarczej przez obie wspomniane grupy przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Bez istnienia takiego przepisu przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy taksówką mogliby być eliminowani z rynku przez przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, którzy nie podlegają wszystkim rygorom i ograniczeniom, jakie odnoszą się do przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką.
Z powyższych względów trudno byłoby uznać, aby przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. naruszał art. 2, 20 i 22 Konstytucji RP, tym bardziej w sytuacji, gdy zasada wolności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP, nie jest wartością absolutnie chronioną. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest bowiem dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, a taka sytuacja ma miejsce na gruncie ustawy o transporcie drogowym w okolicznościach niniejszej sprawy.
Za chybiony i całkowicie niezrozumiały należy uznać zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 92 u.t.d., "poprzez przyjęcie kary łącznej w miejsce kar za każde naruszenie przepisu ustawy z osobna", skoro w rozpoznawanej sprawie kary została wymierzone po 5000 zł, za każde z naruszeń a kwota 10 000 zł stanowi po prostu sumę kar za poszczególne przekroczenia. Wskazać należy, że art. 92 ust. 2 u.t.d. nie sprzeciwia się sumowaniu kar a wręcz wskazuje na taką potrzebę, skoro suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć 15 000 zł. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a i art. 204 pkt. 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.