Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 5 stycznia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2201/10 oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca Spółka) na decyzję Komendanta [...] Policji (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu [...] lutego 2010 r. zatrzymano do kontroli pojazd kierowany przez S. B. W wyniku kontroli stwierdzono wykonywanie pojazdem okazjonalnego przewozu osób. Kierowca okazał do kontroli m.in. wypis z licencji wydanej dla A. sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz paragon fiskalny. W toku kontroli stwierdzono, że na dachu pojazdu znajdowało się urządzenie techniczne – baner reklamowy z napisem umieszczonym na jego czole [...], na bokach pojazdu umieszczony był napis [...], a na pokrywie silnika napis [...] również z tym samym nr telefonu [...]. W pojeździe zamontowane było urzadzenie pomiarowe marki CEZAR współpracujące z kasą fiskalną Vega. Z oględzin pojazdu sporządzono dokumentację fotograficzną. Przesłuchany w charakterze świadka kierujący pojazdem podał, że wykonuje zarobkowy przewóz osób na zlecenie skarżącej Spółki, natomiast zlecenia otrzymywał drogą radiową z centrali firmy [...].
Po zawiadomieniu skarżącej Spółki o wszczęciu postępowania administracyjnego i jej wezwaniu do złożenia wyjaśnień w charakterze strony na okoliczność stwierdzonych naruszeń, skarżąca pismem z dnia [...] marca 2010 r. zanegowała, by dopuściła się wskazanych w protokóle kontroli naruszeń i wniosła o umorzenie postępowania oraz wnosząc szereg wniosków dowodowych.
Komendant Rejonowy Policji [...] (dalej: organ I instancji) postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. nie uwzględnił powyższych wniosków i następnie decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nałożył na skarżąca Spółkę kary pieniężne za wykonywanie przewozów okazjonalnych pojazdem przeznaczonym do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania lub używania w pojeździe taksometru (kwotę 5000 zł); umieszczanie w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy (kwotę 5000 zł) oraz za umieszczeniu na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych (kwotę 5000 zł) w sumie nakładając karę pieniężną w łącznej kwocie 15 000 zł. Organ uznał ustalenia kontroli za bezspornie uzasadniające stwierdzone naruszenia. W jego ocenie, oznakowanie pojazdu urządzeniem technicznym na jego dachu i napisami na bokach było niedozwolone w rozumieniu art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej: u.t.d.) W pojeździe znajdowało się również urządzenie niedozwolone w wymienionym przepisem – Cezar – a więc wszystkie stwierdzone naruszenia uzasadniały nałożenie wymienionych w decyzji kar pieniężnych.
Komendant [...] Policji, po rozpoznaniu odwołania skarżącej Spółki, decyzją z dnia [...] września 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z zachowaniem wymaganych przepisów, zgodnie z którymi nadano decyzji I instancji rygor natychmiastowej wykonalności, a także strona postępowania została prawidłowo ustalona. Ponadto wskazał, że kwestionowane urządzenie jako taksometr w istocie było taksometrem, co wynikało z dokumentacji dotyczącej tego urządzenia, bowiem na podstawie wskazań na wyświetlaczu urządzenia kierujący rozliczał się z pasażerem po wykonaniu usługi przewozowej. W postępowaniu wykazano, że na pojeździe znajdowały się napisy niedozwolone przez art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. Zdaniem organu II instancji ustawodawca posługując się określeniem "nazwa", a nie "firma" przedsiębiorcy nie dopuszcza umieszczania także napisów stwierdzonych podczas kontroli.
Jednocześnie na dachu pojazdu umieszczono niedozwolone urządzenie, które identyfikowało pojazd z taksówką co, w ocenie organu, było niedopuszczalne, gdyż wprowadzało potencjalnych klientów w błąd co do rodzaju przewozu.
Odnosząc się do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że wstrzymanie natychmiastowej wykonalności decyzji było pozostawione do uznania organu administracji i może nastąpić jedynie w uzasadnionych przypadkach. W sprawie organ odwoławczy nie dopatrzył się uzasadnienia dla uwzględnienia wniosku mając na uwadze fakt, że spółka wielokrotnie dopuszcza się naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, pomimo wielu już zapadłych wyroków sądu administracyjnego stwierdzających te naruszenia.
Decyzja organu odwoławczego stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Sąd I instancji oddalając skargę na wstępie wskazał, że wniosek zawarty w skardze o zawieszenie postępowania nie znalazł uzasadnionych podstaw. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że pod sygnaturą TS 224/09 toczy się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie dotyczące stwierdzenia niezgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 u.t.d., który był podstawą materialnoprawną nałożenia kary pieniężnej na skarżącą Spółkę. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że pod ww. sygnaturą została zarejestrowana w dniu 23 września 2009 r. skarga konstytucyjna z dnia 18 września 2009 r. zgłoszona w trybie art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, w której skarżący podmiot wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z art. 2, art. 20 i art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP.
W ocenie Sądu I instancji nie było wątpliwości co do zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją RP. Wskazano, że takie stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjnego w wyroku z dnia 9 grudnia 2009 r. wydanym w sprawie II GSK 189/09 dotyczącym analogicznego stanu faktycznego, w której Sąd ten również nie uwzględnił wniosku o zawieszenie postępowania, uzasadnianego także jak w rozpoznawanej sprawie zawisłością przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy pod sygnaturą TS 224/09.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu skarżącej, iż w momencie kontroli nie był wykonywany żaden przewóz, gdyż w pojeździe nie było pasażera, a wydruk z paragony fiskalnego nie stwierdzał jaki przewóz kierowca wykonał wcześniej, więc nie można było uznać, że zostały naruszone przepisy ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem Sądu należało zauważyć, że kontrolowany pojazd był konstrukcyjnie przystosowany wyłącznie do przewozów osobowych, na jego dachu znajdowało się urządzenie podobne jakim posługują się taksówki i znajdowała się w pojeździe także kasa fiskalna podłączona do taksometru. Kierujący pojazdem nie wykazał by był w czasie kontroli na urlopie i znajdował się na drodze w celach prywatnych.
Natomiast w swoich zeznaniach podał, że wykonywał usługi przewozu kontrolowanym pojazdem na rzecz skarżącej Spółki. Dowodem na potwierdzenie tych zeznań był paragon fiskalny zabezpieczony w trakcie kontroli, który wbrew twierdzeniom Spółki był dowodem w sprawie. Należało bowiem podkreślić, że w ocenie Sądu I instancji jako dowód należało dopuścić wszystko, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawa, a nie było sprzeczne z jej prawem w tym przypadku mi. in. zdjęcia fotograficzne również protokół kontroli.
WSA nie znalazł podstaw do uznania za wiarygodne stwierdzenia skarżącej Spółki, iż pojazd mógł w czasie kontroli być przeznaczony, na przykład do przewozu rzeczy. Zgodnie bowiem z posiadaną licencją przez Spółkę była ona uprawniona wyłącznie do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, a nie przewozu rzeczy. W kontrolowanym pojeździe nie ustalono by znajdowała się jakakolwiek przesyłka przewożona przez kierowcę. Ponadto kierowca zeznając w charakterze świadka nie podał, by kiedykolwiek zlecono mu tego rodzaju przewóz. Stwierdzenie skarżącej Spółki o tym, że zasadniczo trudni się przewozem przesyłek małogabarytowych nie zostało w ocenie Sądu przez nią wykazane żadnymi dowodami.
Jednocześnie skarżąca w skardze podała, że wykonuje (incydentalnie) przewozy osób obsługując konferencje, wesela, rauty itp. Jednakże nie przedstawiła żadnych dowodów (np. faktur, umów itp.) na potwierdzenie wykonania tych przewozów. W związku z tym paragon fiskalny był dowodem wskazującym na realizację przez skarżącą przewozów wykonywanych zgodnie z posiadaną licencją.
Sąd I instancji wyjaśnił, że umieszczenie na dachu pojazdu przez skarżącą Spółkę banera, spełniało kryteria zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Zgodnie bowiem z tym przepisem, przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych zabrania się umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Nie muszą więc być to urządzenia koniecznie podłączone do instalacji elektrycznej i podświetlane. Sąd zauważył, że wprowadzenie powyższego zakazu było niewątpliwie podyktowane potrzebą zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką, a także pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do rodzaju przewozu, w rozumieniu przewozu okazjonalnego na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób lub licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że jedną z charakterystycznych cech odróżniających taksówkę od innych pojazdów jest umieszczenie na dachu pojazdu urządzenia technicznego zwanego potocznie "szopką".
Takim urządzeniem był ów baner imitującej urządzenie instalowane na dachu taksówki. Organy zasadnie w ocenie Sądu nie uwzględniły wniosku dowodowego Spółki w postaci opinii biegłego polonisty co do rozumienia czym, jakiego rodzaju, było urządzenie zainstalowane na dachu kontrolowanego pojazdu. Biegła polonistka nie mogła bowiem wydać opinii o charakterze technicznym kwalifikującym przedmiotowe urządzenie, jako spełniające lub nie spełniające hipotezy art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym.
Dodatkowo umieszczenie na kontrolowanym pojeździe napisów z numerem telefonu również spełniało przesłankę z art. 18 ust. 5 lit. b u.t.d. Przepis ten zabrania bowiem umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy. Zauważenia wymagało, że sposób oznaczania pojazdu, wskazany w art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d., należy do cech charakterystycznych tylko i wyłącznie dla pojazdów służących do świadczenia usług przewozu osób w ramach licencji taksówkowej. W tej sytuacji inni przedsiębiorcy, którzy nie posiadają licencji taksówkowej, nie mogą - zgodnie z powołanym przepisem ustawy - wykonywać usług pojazdem, który swymi cechami ewidentnie przypominał, czy też sugerował transport drogowy osób taksówką. Konsument korzystający z przewozu nie może bowiem być wprowadzany w błąd i musi mieć pewność, że wchodząc do samochodu oznaczonego jako taksówka, korzysta z usług przedsiębiorcy, który ma stosowną licencję na transport drogowy osób taksówką. Swoboda prowadzenia działalności gospodarczej musi być w tym przypadku ograniczona, przede wszystkim z uwagi na dobro konsumenta.
W odniesieniu do zarzutu skargi dotyczącego nieprzeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ustalenia, czy umieszczony na pojeździe numer telefonu należał do skarżącej - Sąd I instancji uznał, iż nie ulega wątpliwości, że pojazd posiadał na obu bokach i na pokrywie silnika oznakowanie "[...]" z nr telefonu "[...]". Umieszczenie powyższego oznakowania pozostawało w sprzeczności z art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d., bowiem ustawodawca w ww. przepisie określił katalog elementów, które nie mogą być umieszczone na pojeździe. Elementy te zostały określone alternatywnie, zatem umieszczenie choćby jednego z nich skutkuje odpowiedzialnością administracyjną o której mowa w ustawie o transporcie drogowym. Z akt sprawy bezsprzecznie wynikało, iż firma, pod którą aktualnie działa A. Sp. z o.o. poprzednio brzmiała "[...]" Sp. z o.o., zatem aktualna firma skarżącej był kontynuacją poprzedniego bytu prawnego. Tym samym zarzut o braku przesłanki z art. 18 ust. 5 lit. b) ustawy nie jest trafny, a nałożona przez organ administracji kara pieniężna za naruszenie tego przepisu była uzasadniona.
Sąd nie uznał zarzutu skarżącej, o braku przesłanek do skategoryzowania urządzenia umieszczonego w kontrolowanym pojeździe jako taksometru, za niezasadny. Do urządzenia tego, marki CEZAR możliwe było podłączenie kasy fiskalnej, co miało miejsce w kontrolowanym pojeździe, w celu dokonywania wydruków paragonów fiskalnych dla pasażerów. Ustalenia organu administracji w tym zakresie były jednoznaczne, stąd twierdzenie skarżącej o tym, że przedmiotowe urządzenie nie było taksometrem nie znajduje uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym w sprawie. Zainstalowanie takiego urządzenia spełniało przesłankę z art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. Urządzenie to było nie tylko zainstalowane, ale również używane przez kierowcę, dowodem czego były zabezpieczone w toku kontroli paragony fiskalne. W związku z tym nałożenie kary pieniężnej w tym zakresie również było zasadne.
W ocenie Sądu, organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego oraz dokonały oceny zebranych dowodów uzasadniając swoje rozstrzygnięcie.
A. Sp. z o.o. złożyła od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sadowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie
- - art. 4 ust. 11 u.t.d. poprzez przyjęcie na podstawie posiadanego materiału dowodowego, że w imieniu skarżącej Spółki był wykonywany okazjonalny przewóz osób, w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, podczas gdy powyższa okoliczność nie wynikała ze zgromadzonego materiału dowodowego,
- - art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d., poprzez uznanie na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, iż w pojeździe był zamontowany taksometr, a nie drogomierz, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynikało, aby urządzenie zamontowane w pojeździe było taksometrem w rozumieniu definicji legalnej tego urządzenia oraz uznanie, że urządzenie umieszczone w pojeździe było używane, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynikało, aby urządzenie zamontowane w pojeździe było używane, zaś deliktem określonym w art. 18 ust 5 lit a u.t.d., było objęte jedynie zachowanie przedsiębiorcy obejmujące równoczesne umieszczenie i używanie taksometru w pojeździe,
- - art. 18 ust. 5 lit. b u.t.d. poprzez uznanie, iż na pojeździe zostały umieszczone oznaczenia z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy, podczas gdy na pojeździe nie umieszczono takich napisów,
- - art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. poprzez uznanie, iż na pojeździe było umieszczone urządzenie, które było lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego, nie wynikała okoliczność aby na pojeździe zamontowano lampę lub urządzenie techniczne, które konstrukcyjnie odpowiadało zakazowi określonemu w art. 18 ust 5 lit c u.t.d., bowiem z zebranych w sprawie materiałów dowodowych wynikała okoliczność, iż na pojeździe umieszczono plastykową puszkę pozbawioną cech powyższych urządzeń.
- 2) naruszenie przepisów postępowania:
- - art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność, że w imieniu skarżącej Spółki był wykonywany okazjonalny przewóz osób, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, podczas gdy okoliczność przewozu jakiejkolwiek osoby w tym dniu nie wynikała z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, które to ustalenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem powyższe błędne ustalenie skutkowało zastosowaniem art. 92 ust 1 i 4 oraz art. 93 u.t.d.
- - art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność, że w imieniu skarżącej Spółki był wykonywany okazjonalny przewóz osób, w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, podczas gdy organy administracyjne obydwu instancji nie przesłuchały w charakterze świadka pasażera osoby, która miała być przewożona skontrolowanym pojazdem,
- - art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, że w samochodzie był zamontowany taksometr, podczas gdy w pojeździe zamontowano dalmierz oraz przyjęcie, że nie ma różnicy pomiędzy taksometrem (urządzeniem, które posiada swoją legalna definicję), a drogomierzem - dalmierzem (tj. urządzeniem nie spełniającym cech taksometru), oraz przyjęcie, że urządzenie umieszczone w pojeździe było używane, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenia skutkowały wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d. wobec skarżącej oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,
- - art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, poprzez uznanie że organy administracyjne obydwu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, tj. okoliczność, że na pojeździe były umieszczone napisy będące oznaczeniem nazwy, adresu lub telefonu skarżącej Spółki, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkowało wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. b u.t.d. wobec skarżącej oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,
- - art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, poprzez uznanie że organy administracyjne obydwu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, tj. okoliczność, że na pojeździe była umieszczona podświetlona lampa (lub inne urządzenie techniczne), podczas gdy na pojeździe umieszczono plastykową puszkę pozbawioną cech lampy lub innego urządzenia technicznego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkowało wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. wobec skarżącej Spółki oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym kasator podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant [...] Policji wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.
We wszystkich zarzutach skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania, skarżąca Spółka wskazała na naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a., oraz art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a.
Art. 3 § 2 p.p.s.a. określa zakres działania sądów administracyjnych. Sąd I instancji nie naruszył tego przepisu, ponieważ skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym wymierzył sprawiedliwość w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia omawianego przepisu nie może prowadzić do zamierzonego przez wnoszącego skargę kasacyjną skutku.
Spółka A. zarzucając naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 p.p.s.a. nie wskazała, która jednostka redakcyjna tego przepisu (paragraf) została naruszona w zaskarżonym wyroku. Takie przytoczenie podstawy kasacyjnej nie odpowiada w pełni wymaganiom materialnym skargi kasacyjnej, określonym w art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej i wymienionymi w niej podstawami zaskarżenia musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez stronę i nie może z własnej inicjatywy ustalać, który przepis stanowi podstawę skargi kasacyjnej.
W związku z nieprecyzyjnym powołaniem art. 141 p.p.s.a. w podstawie kasacyjnej należy jedynie zauważyć, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Pozostałe podstawy kasacyjne odnoszące się do omawianej grupy zarzutów procesowych dotyczą art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a i kwestionują prawidłowość przyjętych za podstawę wyroku, a dokonanych przez organy administracji ustaleń stanu faktycznego. Dotyczy to prawidłowości przyjętych za podstawę wyroku ustaleń dotyczących uznania, że w imieniu skarżącej Spółki był wykonywany okazjonalny przewóz osób oraz przyjęcia, że w kontrolowanym pojeździe był zamontowany taksometr, na pojeździe były umieszczone napisy będące oznaczeniem nazwy przedsiębiorcy, który przyjmował zlecenia na wykonywanie przez skarżącą usług, a na dachu pojazdu zainstalowane było inne urządzenie techniczne.
Stwierdzić należy, że Sąd I instancji zasadnie uznał te ustalenia organu za prawidłowe, gdyż znajdują one potwierdzenie w treści protokołu z kontroli pojazdu, w treści protokołu przesłuchania w charakterze świadka kierowcy pojazdu, a także wynikają ze zdjęć urządzeń umieszczonych w pojeździe i na pojeździe. Zgodnie zaś z art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zawarta w tym przepisie zasada równej mocy środków dowodowych dopuszcza w postępowaniu administracyjnym środki dowodowe nie wymienione w art. 75 k.p.a., a więc także zdjęcia jeżeli, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, mogły one przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.
W toku postępowania administracyjnego w tej sprawie ustalono, iż kontrolowany pojazd, wyposażony był w podświetlony baner – urządzenie techniczne z napisem "[...]", na bokach pojazdu był napis [...], na pokrywie silnika napis [...]. W pojeździe zamontowany był również taksometr marki CEZAR połączony przewodem elektrycznym z kasą fiskalną. Tak określone elementy wyposażenia pojazdu zostały udokumentowane zdjęciami fotograficznymi, ponadto jak wynika z treści protokołu kontroli, kierujący kontrolowanym pojazdem okazał do kontroli dokumenty kierowcy i pojazdu, w tym wypis z licencji na wykonywanie transportu drogowego osób wydany dla skarżącej Spółki oraz paragon fiskalny.
Sąd I instancji przyjął ustalony w powyższym zakresie przez organy stan faktyczny, a Naczelny Sąd Administracyjny uznał stanowisko Sądu I instancji za zasadne. Należy zauważyć, że na gruncie ustawy o transporcie drogowym obowiązują odmienne zasady wykonywania przewozów okazjonalnych pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą (pojazdem niebędącym taksówką) i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Konsekwencją odmienności charakteru powyższych przewozów osób jest wprowadzony art. 18 ust. 5 u.t.d. zakaz umieszczania i używania taksometru oraz umieszczania na pojeździe urządzeń technicznych i oznakowania pojazdu charakterystycznego dla taksówki w przypadku, gdy pojazdem do 9 osób łącznie z kierowcą wykonywany jest przewóz okazjonalny w transporcie drogowym.
Celem wprowadzenia zakazów, określonych w art. 18 ust. 5 u.t.d., było wyeliminowanie przypadków wykonywania transportu drogowego pojazdem upodobnionym do taksówki i omijania restrykcyjnych przepisów dotyczących uzyskiwania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką (por. uzasadnienie do projektu ustawy, druk sejmowy nr 3930).
Wprowadzenie ścisłego rozróżnienia transportu drogowego taksówką od transportu drogowego okazjonalnego (w omawianym znaczeniu) polega na wyraźnym rozróżnieniu oznaczenia pojazdów, którymi mogą być wykonywane te dwa rodzaje przewozów. Przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. ma więc na celu przeciwdziałanie wprowadzaniu w błąd potencjalnych klientów, którzy mogą uważać, że odbywają podróż taksówką, a w istocie odbywają podróż pojazdem, który nie spełnia standardów wymaganych dla taksówki, zaś kierujący pojazdem nie ma kwalifikacji wymaganych przy transporcie drogowym taksówką.
Wprowadzając omawiane zakazy ustawodawca posłużył się pojęciami "taksometr, lampa lub inne urządzenie techniczne" nie definiując tych pojęć. Nie ma więc racji strona skarżąca twierdząc, iż użyte w art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. pojęcie taksometru obejmuje tylko takie urządzenie, które odpowiada "definicji legalnej tego urządzenia". Ustawa o transporcie drogowym nie zawiera takiej definicji, natomiast akt prawny, na który powołano się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej został wydany na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ustawie z dnia 11 maja 2001 r. – Prawo o miarach (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 243, poz. 2441). Stosując wykładnię celowościową przyjąć należy, że pod pojęciem "taksometr" użytym w art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. należy rozumieć takie urządzenie techniczne, które służy obliczeniu według ustalonej taryfy należności za przejazd.
Należy zatem stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości organów, a następnie WSA, iż zamontowane urządzenie stanowiło taksometr elektroniczny (o jakim mowa powyżej), o czym świadczyła treść protokołu kontroli, w którym stwierdzono, iż w pojeździe był zamontowany taksometr współpracujący z kasą fiskalną, z której paragon fiskalny stanowi załącznik do protokołu. Niezasadny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej, że w sprawie błędnie ustalono, iż w kontrolowanym pojeździe znajdował się taksometr.
Zgodnie z art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy.
Wprowadzając omawiany zakaz ustawodawca posłużył się pojęciami "nazwa, adres oraz telefon przedsiębiorcy" nie definiując tych pojęć. Dla należytego rozumienia istotnego dla sprawy niniejszej zwrotu "telefon przedsiębiorcy", należy posłużyć się wykładnią celowościową i rozważyć cel wprowadzenia zakazów zdefiniowanych w art. 18 ust. 5 u.t.d. Jak już wskazano, zakazy te wprowadzono, z jednej strony, w celu zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką przed konkurencją ze strony przedsiębiorców niemających stosownej licencji oraz, z drugiej strony, w celu ochrony pasażerów przed wprowadzeniem w błąd co do rodzaju wykonywanego przewozu. Stosując ten rodzaj wykładni uznać należy, że nie ma znaczenia prawnego, czy nazwa umieszczona na pojeździe jest nazwą przedsiębiorcy wykonującego przewóz okazjonalny, czy też innego przedsiębiorcy. Istotne jest, czy na pojeździe umieszczona jest nazwa przedsiębiorcy, u którego można zamówić usługę przewozu okazjonalnego osób wykonywanego przez tego przedsiębiorcę, którego pojazd opatrzony jest omawianym napisem.
Umieszczanie na pojeździe oznaczeń o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d., jest przywilejem przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką na podstawie posiadanej stosownej licencji. Takie oznakowanie auta jest natomiast zakazane dla wszystkich innych przedsiębiorców wykonujących okazjonalny przewóz osób.
Przenosząc te rozważania natury ogólnej na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że z protokołu kontroli i zdjęć fotograficznych wynika, iż na pojeździe umieszczono oznaczenia z nazwą firmy "[...]" i numerem telefonu "[...]". Omawiane dowody są wystarczający do poczynienia prawnie istotnego ustalenia, że kontaktując się z podmiotem, którego nazwę i numer telefonu umieszczono na kontrolowanym pojeździe, można zamówić usługę wykonywaną przez skarżącą dokonującą przewozu osób. Po takim prawidłowo dokonanym ustaleniu, prawidłowo wykładany art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. został należycie zastosowany. Omawiany zarzut kasacyjny jest zatem nieusprawiedliwiony.
Również interpretując pojęcia "lampy lub innych urządzeń technicznych" umieszczonych na dachu pojazdu, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. wskazówek dla wykładni użytych zwrotów należy poszukiwać w wykładni celowościowej wprowadzenia zakazów zdefiniowanych w art. 18 ust. 5 u.t.d. Jak wspomniano, zakazy te wprowadzono w celu zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką przed konkurencją ze strony przedsiębiorców niemających stosownej licencji oraz ochrony pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do wykonywanego przejazdu. Stosując ten rodzaj wykładni uznać należy, że nie ma znaczenia prawnego ustalenie czy lampa lub inne urządzenie techniczne (jak to przyjęto w niniejszej sprawie w decyzjach i wyroku WSA), umieszczona na dachu pojazdu była podłączona do instalacji elektrycznej, czy też nie, jak i dokładne rozróżnienie przedmiotów określanych przez ustawodawcę jako lampa lub inne urządzenie techniczne.
Istota problemu sprowadza się bowiem do ustalenia, czy zainstalowane na dachu pojazdu urządzenie wyraźnie sugeruje, że oznaczony nim pojazd wykonuje przewóz w oparciu o licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką.
Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega to, że przepisy aktu wykonawczego do ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908) – rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. Nr 32 poz. 262) w rozdziale 7 określają warunki dodatkowe dla taksówek i w rozważanym zakresie stanowią o dodatkowym świetle rozmieszczonym na dachu (§ 24 ust. 1 pkt 8 lit. a), dodatkowych lampach (§ 24 ust. 3 pkt 1) umieszczonych na dachu, określając w obu wypadkach warunki, jakie musi spełniać dodatkowe światło czy dodatkowa lampa, między innymi w zakresie połączenie elektrycznego. Brak jest jednak podstaw prawnych, aby przy wykładni pojęć użytych w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. nadanie im odpowiedniej treści wiązać w wymogami prawnymi wynikającymi z tego rozporządzenia.
Sankcjonowane nie jest bowiem nieodpowiadajace wymogom umieszczenie na dachu taksówki dodatkowego światła czy też dodatkowej lampy, lecz umieszczenie lampy lub innego urządzenia technicznego na pojeździe, niebędącym taksówką, przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, wykonującym przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym, co w niniejszej sprawie miało miejsce, a co stwierdzono na podstawie dokumentacji fotograficznej i protokołu kontroli.
W skardze kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji naruszenie szeregu przepisów procesowych zarzucono też naruszenie przepisu art. 4 pkt. 11 u.t.d. polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że w dniu kontroli był wykonywany okazjonalny przejazd osób. Skarżąca prezentuje pogląd, iż tylko w przypadku przewożenie w kontrolowanym pojeździe osoby, następnie przesłuchanej w charakterze świadka, mamy do czynienia z wykonywaniem okazjonalnego przewozu osób w transporcie drogowym. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu. Istota omawianych zarzutów sprowadza się do wykładni pojęcia "przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych'' użytego w art. 18 ust. 5 u.t.d. Przepis ten, o czym już była mowa, wprowadza określone zakazy, które należy rozumieć jako konieczność powstrzymania się od umieszczania na pojeździe oznaczeń lub urządzeń mogących wprowadzać potencjalnego klienta w błąd, co do faktycznego zakresu prowadzonej działalności gospodarczej przez osobę dysponującą takim pojazdem.
Nie chodzi w nim zatem o konkretnego konsumenta, lecz o potencjalnego nabywcę usługi. Przy takim założeniu, pozostającym w zgodzie z wykładnią celowościową, dla ustalenia, że "przy wykonywania przewozów okazjonalnych" doszło do naruszenia zakazów określonych w art. 18 ust. 5 u.t.d. wystarczającym jest ustalenie, że przewoźnik legitymuje się ważną licencją na wykonywanie transportu drogowego osób, która nie daje prawa do wykonywania transportu drogowego taksówką (art. 12 ust.1 lit. b u.t.d.), uprawnia natomiast do wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się zarówno do kwestii ustaleń faktycznych dotyczących wykonywania okazjonalnego przewozu osób i naruszenia w tym zakresie art. 4 ust. 11 u.t.d. oraz ustaleń obejmujących wyposażenie kontrolowanego pojazdu w urządzenia, o których mowa art. 18 ust. 5 lit. a) i lit. c) u.t.d. jak i do naruszenia w tym zakresie art. 18 ust. 5 lit. a) i c) u.t.d. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
W odniesieniu do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia wymienionych wyżej przepisów prawa materialnego należy zauważyć, że zarzuty w tej części wiążą się ściśle z zarzutami procesowymi. W konsekwencji dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena zarzutów procesowych zawiera argumentację wskazującą, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował wymienione w tych zarzutach przepisy prawa materialnego.
Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczyły błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11 u.t.d. Zawarta w art. 4 pkt 11 u.t.d. enumeracja negatywna wskazuje, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Stosownie do art. 5 ust. 1 u.t.d. wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Specjalnym rodzajem licencji, innym od przewidzianej w art. 5 ust. 1 u.t.d., jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Udzielenie tej licencji wymaga spełnienia przez przedsiębiorcę dodatkowych wymagań określonych w art. 6 u.t.d. Zgodnie z art. 12 ust. 1 b u.t.d. licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką.
W świetle powyższych przepisów przewozy wykonywane na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego osób są odrębnym rodzajem przewozów, niż przewozy dokonywane w ramach transportu drogowego taksówką. Toteż, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczące błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu art. 4 ust. 11 u.t.d. nie jest usprawiedliwiony.
Jednoczenie Naczelny Sąd Administracyjny chce podkreślić, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, ograniczenia przewidziane w art. 18 ust. 5 u.t.d, nie naruszają zasady wolności (swobody) prowadzenia działalności gospodarczej oraz równości konkurencji w świetle art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz zasad wynikających z ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. W myśl przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, czemu nie sprzeciwia się art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. Ustawa o transporcie drogowym daje przedsiębiorcom prawo wyboru możliwości wykonywania na równych prawach transportu drogowego taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 tej ustawy, czy też przewozów osób na podstawie licencji z art. 5, jednakże z zachowaniem rygorów wymienionych w przepisie art. 18 ust. 5 tej ustawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawienie przedsiębiorców na równych prawach przed wyborem formy prawnej, na której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, nie godzi w zasadę wolności gospodarczej, jak również nie ogranicza równości konkurencji.
Nieusprawiedliwiony jest też zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP, który został w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sformułowany jako zarzut niezgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z zasadami prawidłowej legislacji wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP. Należy bowiem w tym miejscu przywołać stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wypowiadającego się w tej kwestii w uzasadnieniu postanowienia z dnia 27 lipca 2010 r. sygn. akt Ts 224/09. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z art. 2 Konstytucji, że "z istniejącego orzecznictwa sądów administracyjnych nie podobna wyprowadzić wniosku, że sądy orzekające na podstawie kwestionowanej normy mają problemy w procesie jej stosowania."
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 204 pkt. 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego ma swą podstawę w art. 204 pkt.1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt. 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z zm.).