Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2014 r., sygn. akt III SA/Gl 1389/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę Powiatu W. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], utrzymującą w mocy – po ponownym rozpoznaniu sprawy – decyzję tego organu z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], którą zobowiązano Powiat W. do zwrotu dofinansowania przekazanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] w łącznej kwocie 524.100,06 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Powiat W. złożył wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Uzasadniając wniosek wskazał, że nie dysponuje środkami na niezwłoczne uiszczenie ww. sumy, a wykonanie obowiązku wynikającego z zaskarżonej decyzji spowodowałoby konieczność zaciągnięcia kolejnych zobowiązań, co w efekcie prowadziłoby nie tylko do powiększenia istniejącego deficytu – w wysokości 4.471.288,00 zł, ale także mogłoby skutkować zachwianiem płynności finansowej jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem Powiatu istnieje realne zagrożenie, że wykonanie zaskarżonej decyzji wywoła niebezpieczeństwo wystąpienia nieodwracalnych dla skarżącego skutków w postaci dodatkowych kosztów związanych z zaciągnięciem kolejnych kredytów oraz obciążenia budżetu niewspółmiernymi kosztami z tytułu odsetek, co stanowi realne zagrożenie dla równowagi budżetu. Na potwierdzenie do wniosku załączono uchwałę nr [...] w sprawie budżetu Powiatu W. na 2015 rok oraz uchwałę nr [...] Zarządu Powiatu z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie zaciągnięcia długoterminowego kredytu na sfinansowanie planowanego deficytu budżetowego Powiatu W. w 2015 roku oraz spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu pożyczek i kredytów.
W uzasadnieniu podniesiono również, że obowiązek natychmiastowego zwrotu wskazanej kwoty spowodowałby zakłócenie w finansach powiatu i konieczność zmniejszenia środków m. in. na realizację zadań publicznych na rzecz ogółu mieszkańców Powiatu, a w perspektywie ograniczenie wykonywania niezbędnych zadań należących do kompetencji jednostki samorządu terytorialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniosek zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07 (publik. ONSAiWSA 2007, nr 4 poz.
77) przesądził, że w postępowaniu kasacyjnym, wszczętym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę, dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 193 tej ustawy. Przy czym, stosownie do treści art. 61 § 3 p.p.s.a., wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności przez sąd może nastąpić tylko na wniosek skarżącego.
Podkreślenia wymaga, że na etapie wniesienia skargi, Powiat uzyskał ochronę tymczasową na mocy postanowienia Zarządu Województwa [...], za pośrednictwem którego wniesiona została skarga i który postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., nr [...] wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Postanowienie to jednak upadło na skutek wyroku Sądu I instancji oddalającego skargę.
Wobec powyższego Powiat wniósł skargę kasacyjną wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniesiono, że "obowiązek natychmiastowego zwrotu wskazanej na wstępie kwoty, spowodowałby konieczność zmniejszenia środków m.in. na realizację zadań publicznych na rzecz ogółu mieszkańców wspólnoty samorządowej". W tym miejscu wypada zauważyć, że Powiat jako jednostka samorządu terytorialnego jest specyficzną instytucją działającą na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa, a jego swoboda w dysponowaniu środkami pieniężnymi jest znacznie ograniczona i odmienna niż w przypadku przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej (podobne stanowisko zajął NSA w postanowieniach z dnia: 27 lipca 2011 r., sygn. akt II GZ 371/11; 28 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1551/12; 17 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 1387/14; 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GZ 440/14 wszystkie dostępne na stronie internetowej pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ewentualny natychmiastowy zwrot określonej zaskarżoną decyzją kwoty, mógłby spowodować konieczność zaciągnięcia dodatkowego zobowiązania przez Powiat, co w efekcie mogłoby prowadzić do zachwiania płynności finansowej skarżącego. Jak wynika z załączonych do akt sprawy uchwał Zarządu Powiatu W., jednostka nie dysponuje rezerwami, które mogłaby przeznaczyć na spłatę należności wynikających z zaskarżonej decyzji, z uwagi na konieczność spłaty już istniejących zobowiązań, w tym deficytu budżetowego w wysokości ponad 4 milionów złotych.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, wedle którego art. 61 § 3 p.p.s.a. zawiera wyczerpujący katalog przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że możliwość udzielenia skarżącemu ochrony tymczasowej uzależniona jest od zajścia niebezpieczeństwa wystąpienia wskazanych w przepisie skutków w następstwie wykonania decyzji (zob. cytowaną wyżej uchwałę NSA o sygn. akt I GPS 1/07).
Przyjmuje się, że przez określoną w powołanym przepisie szkodę należy rozumieć taką szkodę majątkową oraz niemajątkową, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (zob. postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II OZ 1026/12 i z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1841/12.). Trudne do odwrócenia skutki natomiast, to takie prawne lub faktyczne konsekwencje, które powodują trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego następuje tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie NSA z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II OZ 990/12 i z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt I GSK 1251/12).
Także w literaturze przedmiotu podkreśla się, że przesłanki te dotyczą zdarzeń przyszłych, będących spodziewanym skutkiem wykonania aktu lub czynności, czy to w drodze egzekucji administracyjnej, czy to w wyniku działań osób trzecich realizujących swoje uprawnienia lub obowiązki. Zaznacza się przy tym, że skutki te mają w ocenie wniosku znaczenie niejako potencjalne. Nie jest wymagane, żeby w jakimś zakresie, mniejszym lub większym, rzeczywiście wystąpiły lub przynajmniej już się ujawniały. Przepis art. 61 § 3 zd. 1 in fine wymaga jedynie zagrożenia ich wystąpienia ("zachodzi niebezpieczeństwo"), czyli można się ich spodziewać na podstawie racjonalnej oceny zakresu, zasad i trybu wykonania aktu lub czynności w czasie zawisłości sprawy w sądzie administracyjnym (zob. J. Borkowski, Wstrzymanie wykonania decyzji w postępowaniu kasacyjnym, Monitor Prawniczy 2006, nr 14, s. 677).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek Powiatu zasługuje na uwzględnienie, gdyż jego uzasadnienie w sposób jasny i przejrzysty przedstawia argumenty pozwalające Sądowi na jego pozytywne rozpatrzenie. Wobec wielości realizowanych przez Powiat zadań uprawnione jest przyjęcie, że w przypadku jednorazowego, natychmiastowego zwrotu dofinansowania w wysokości ponad 500.000 zł oraz odsetek od tej kwoty, realne jest niebezpieczeństwo znacznego zakłócenia w finansowaniu powiatu, a więc zarówno wyrządzenia znacznej szkody, jak i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sytuacja wnioskodawcy uzasadnia zatem udzielenie mu ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji, Sąd na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.