Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Kr 1759/12, oddalił skargę [...] na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia w części należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:
I
Decyzją z dnia z dnia [...] września 2012 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Lublinie (dalej: ZUS) – działając na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.; dalej: u.s.u.s.) oraz art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) - utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2012 r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za zatrudnionych pracowników oraz uchylił ww. decyzję w pozostałym zakresie i umorzył należności z tytułu składek za ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek.
Powyższa decyzja została wydana po uprzednim uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - wyrokiem z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Kr 2130/11 - decyzji ZUS z dnia [...] października 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek względem [...] (dalej: skarżącego).
W uzasadnieniu ww. wyroku WSA wskazał, że organ zaniechał dokonania ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnych kosztów utrzymania skarżącego (wydatki na jedzenie, ubranie, utrzymanie domu, koszty leczenia). Nie zbadano, czy sytuacja finansowa, w jakiej znajduje się skarżący – także w kontekście jego stanu zdrowia – ma charakter przejściowy i rokuje poprawę, czy też jest to stan zmierzający ku pogorszeniu. Tym samym nie rozważono sytuacji skarżącego pod kątem ewentualnej możliwości podjęcia spłaty zadłużenia względem ZUS. Ponadto, organy w swej ocenie nie uwzględniły charakteru choroby, na jaką cierpi skarżący.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy ZUS decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy za kwiecień 1996 r. oraz za okres od lipca 1996 r. do czerwca 1997 r. oraz od sierpnia do listopada 1997 r., oraz za 1998 r. w łącznej kwocie [...] zł (tj. za osobę prowadzącą działalność gospodarczą) oraz na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od grudnia 1993 r. do kwietnia 1996 r. oraz od lipca 1996 r. do listopada 1997 r. oraz za 1998 r. w łącznej kwocie [...] zł (za pracowników).
Orzekając na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy ZUS - wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2012 r. - uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. w zakresie odmowy umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadząca działalność gospodarczą w łącznej kwocie [...] zł i umorzył tę zaległość. Organ oparł swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie na art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W pozostałym zakresie organ utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję podzielając ustalenia faktyczne i zapatrywania prawne w niej wyrażone.
W uzasadnieniu organ wskazał, że należności za pracowników nie mogą zostać umorzone na podstawie przepisu art. 28 ust 3a u.s.u.s., lecz jedynie na podstawie art. 28 ust. 1 - 3 u.s.u.s. Skoro wobec skarżącego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne z nieruchomości, przesłanki określone w tym przepisie, nie zostały spełnione.
Na powyższą decyzję [...] wniósł skargę, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wyrokiem z dnia 6 lutego 2013 r.
Sąd I instancji podniósł, że decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2012 r. została zaskarżona jedynie w części, w której organ odmówił umorzenia zaległych należności z tytułu składek w łącznej kwocie [...] zł. Oznacza to, że z woli skarżącego Sąd nie mógł dokonać kontroli tej decyzji, w zakresie, w jakim ZUS umorzył należności z tytułu składek za ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, uchylając częściowo swoją poprzednią decyzję. Zatem rozważania Sądu I instancji odnoszą się wyłącznie do zaskarżonej części decyzji ZUS.
Sąd I instancji podkreślił, że z brzmienia art. 28 u.s.u.s. wynika, że przesłanki umarzania nieopłaconych składek wyłącznie za osobę prowadzącą działalność gospodarczą oraz nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych pracowników nie są tożsame. Stwierdzenie istnienia uzasadnionego przypadku umorzenia należności z tytułu składek – innego niż całkowita nieściągalność – może mieć znaczenie tylko w przypadku rozpoznawania wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek. To zaś oznacza, że w odniesieniu do osób zobowiązanych do opłacania składek za pracowników, u których nie stwierdzono całkowitej nieściągalności, nawet skrajnie trudna sytuacja materialna, czy zdrowotna - nie stanowi przesłanki, która bezwzględnie obligowałaby ZUS do umorzenia zaległości.
W przypadku zaskarżonej części decyzji, organ mógłby poczynić ustalenia związane z trudną sytuacją skarżącego dopiero po ustaleniu, że zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, określona w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Stwierdzenie tej okoliczności otwiera bowiem możliwość dla organu umorzenia należności w drodze uznania administracyjnego. W razie jednak ustalenia, że nie zachodzi całkowita nieściągalność, czyli nie są spełnione przesłanki z art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ w ogóle nie może badać szczególnej sytuacji, w jakiej znajduje się osoba wnosząca o umorzenie zaległości. W konsekwencji, nawet jeżeli organ ustali, że faktycznie istnieje możliwość umorzenia należności ze względu na szczególną sytuację strony, brak jest podstaw prawnych do umorzenia, jeżeli nie zostanie stwierdzona całkowita nieściągalność.
Okoliczności wskazane przez skarżącego mogłyby zatem zostać wzięte pod uwagę dopiero wówczas, gdy z uwagi na dyspozycję art. 28 ust. 3 u.s.u.s. zostałoby stwierdzone, że istnieje całkowita nieściągalność zadłużenia. W przeciwnym wypadku, organ nie ma możliwości analizowania takiej sytuacji, gdyż ustawodawca takiej możliwości nie przewidział. W tej sprawie nie można uznać, iż zachodzi całkowita nieściągalność zaległości skarżącego. Jak wynika bowiem z powołanego wcześniej art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., całkowita nieściągalność zachodzi między innymi w przypadku, gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdzi brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. W sytuacji natomiast, jeżeli sytuacja taka nie ma miejsca, nie można mówić o całkowitej nieściągalności. Tymczasem na dzień wydawania decyzji w stosunku do skarżącego toczyło się postępowanie egzekucyjne z nieruchomości, które jak słusznie zauważył organ, było już mocno zaawansowane, gdyż odbyła się już pierwsza licytacja nieruchomości, zaś samo postępowanie nie zostało zakończone.
Oznacza to, że istnieje majątek (nieruchomość) z którego można prowadzić egzekucję w stosunku do skarżącego. W konsekwencji, nie można stwierdzić całkowitej nieściągalności, co prowadzi do niemożności umorzenia należności skarżącego z tytułu składek za pracowników, nawet przy stwierdzeniu szczególnych okoliczności mogących przemawiać za jej umorzeniem. Okoliczności tej nie dostrzegł skarżący, koncentrując rozważania skargi na argumentacji, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną, skarżący nie jest w stanie opłacić zaległych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Tymczasem Zakład Ubezpieczeń Społecznych w pełni podzielił tę argumentację, umarzając należności w części dotyczącej składek za skarżącego (za ubezpieczonego, będącego jednocześnie płatnikiem tych składek), a więc w tym zakresie, w jakim art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 dalej: rozporządzenie z 31 lipca 2003 r.) znajduje zastosowanie w kontrolowanej sprawie.
II [...] wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów według norm przepisanych oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Zaskarżonemu wyrokowi – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) zarzucono naruszenie przepisów:
- 1) art. 45 ust. 1 Konstytucji RP;
- 2) art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności;
- 3) art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych;
- - w zakresie w jakim te akty prawne przewidują prawo strony do sprawiedliwego rozpoznania sprawy przez niezawisły sąd;
- 4) art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie;
- 5) art. 6, art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie dość wnikliwe rozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie okoliczności przedstawionych w skardze [...] z dnia [...] października 2012 r., w której zarzucono Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych niedopełnienie obowiązku wszechstronnego zbadania wszystkich okoliczności sprawy w świetle art. 28 ust. 1-3a u.s.u.s., w związku z § 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r.
- II. Prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
- 6) art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s., polegające na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne;
- 7) art. 28 ust. 1-3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r., polegające na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie nie jest dopuszczalne spełnienie przez [...] przesłanek określonych w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia.
Argumentację na poparcie zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Krakowie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - pomimo błędnego uzasadnienia - odpowiada prawu.
Niezasadne są zarzuty sformułowane w pkt 1)-7) petitum skargi kasacyjnej. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor nie zgadza się z oceną Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s.). Wskazuje również, że ZUS nie dopełnił obowiązku wszechstronnego zbadania wszystkich okoliczności sprawy w świetle art. 28 ust. 1-3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Ponadto, autor skargi kasacyjnej koncentruje się na wykazywaniu zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 28 ust 3a u.s.u.s. i w § 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r.
Natomiast według Sąd I instancji, należności za pracowników nie mogą być umarzane na podstawie art. 28 ust 3a u.s.u.s., lecz jedynie na podstawie art. 28 ust. 1 - 3 tej ustawy. Zatem w ocenie WSA, okoliczności wskazane przez skarżącego mogłyby zostać wzięte pod uwagę dopiero wówczas, gdy z uwagi na dyspozycję art. 28 ust. 3 u.s.u.s. zostałoby stwierdzone, że istnieje całkowita nieściągalność zadłużenia, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Jak wynika bowiem z okoliczności sprawy, wobec skarżącego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne z nieruchomości.
Odnosząc się do tak zarysowanej istoty sporu oraz postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić należy, że nie mogły one spodziewanego skutku, gdyż kasator skoncentrował się na zaistnieniu przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1-3a u.s.u.s., całkowicie pomijając, że przepisy te nie mogą mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawie, która dotyczyła wniosku skarżącego o umorzenie nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników. Tej okoliczności nie dostrzegł również Sąd I instancji, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Wskazana w art. 28 regulacja, ze względu na treść art. 30 u.s.u.s., nie ma jednak zastosowania do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek. Zgodnie bowiem ze wskazanym przepisem do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i art. 29 u.s.u.s. Oznacza to, że przedsiębiorca nie może skutecznie ubiegać się o umorzenie składek ujętych na jego koncie, w części nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne pracowników finansowanych przez nich samych. Zatem na ocenę istnienia podstaw do umorzenia przedmiotowych należności w oparciu o przesłanki z art. 28 u.s.u.s. - nie mogą mieć wpływu okoliczności podnoszone w skardze kasacyjnej oraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych brak jest przepisu, który pozwoliłby na umorzenie takich należności (por. wyroki NSA: z dnia: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2169/13; 22 maja 2014 r., sygn. akt.
II GSK 461/13; z 21 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 419/12; z 22 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1520/11). Wprowadzony przez ustawodawcę w art. 30 u.s.u.s. zwrot "nie stosuje się", należy bowiem interpretować w sposób ścisły, co oznacza, że w stosunku do wskazanych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia, opartego na art. 28 u.s.u.s.
W takim stanie prawnym w rozpoznawanej sprawie, wobec braku podstawy prawnej, organ zobligowany był do umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego w części dotyczącej nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne pracowników (por. wyroki NSA: z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt II GSK 1016/12; z dnia 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 796/10). Niemniej jednak w rozpoznawanej sprawie bez względu na rodzaj podjętego przez organ rozstrzygnięcia - skarga [...] do WSA - podlegałaby oddaleniu przez Sąd I instancji z innym wszak uzasadnieniem (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt. II GSK 2168/13).
Natomiast w myśl art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną także wtedy, kiedy orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W świetle orzecznictwa orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, jeżeli nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, rozstrzygnięcie nie uległoby zmianie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04; wyrok NSA z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 369/11). Zatem, jeżeli rozstrzygnięcie podjęte przez Sąd I instancji jest prawidłowe, ale błędnie uzasadnione, skarga kasacyjna podlega oddaleniu (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 172/12). Właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty środka prawnego za niezasadne i działając na podstawie 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.