Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 172/19, po rozpoznaniu skargi [A.] Sp. z o.o. w P., uchylił decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z [...] września 2018 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] maja 2018 r. o odmowie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej oraz orzekł o kosztach postępowania.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
[A.] sp. z o.o. (dalej: Spółka, skarżąca) decyzją z [...] czerwca 1999 r. uzyskała zezwolenie nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej (dalej: zezwolenie). Zezwolenie, zmienione decyzją z [...] stycznia 2006 r., udzielone zostało do [...] kwietnia 2017 r.
Pismem z 2 kwietnia 2015 r. Spółka zwróciła się do Ministra Gospodarki z wnioskiem o zmianę zezwolenia poprzez wykreślenie w pkt l wyrażenia: "Zezwolenia udziela się do dnia [...] kwietnia 2017 r.", wskazując w uzasadnieniu na konwersję zezwolenia w trybie art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz. U. Nr 188, poz. 1840 ze zm.; dalej cyt. jako: ustawa zmieniająca z 2003 r.) i niewykorzystanie w pełni limitu przysługującej jej pomocy publicznej w obecnym okresie obowiązywania zezwolenia.
Decyzją z [...] maja 2015 r. Minister Gospodarki odmówił wnioskowanej zmiany zezwolenia podnosząc, że 6 stycznia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1854; dalej cyt. jako: ustawa zmieniająca z 2014 r.), która spowodowała, że przedsiębiorców – bez względu na datę wydania zezwolenia – obowiązuje regulacja zawarta w art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 282; dalej cyt. jako: u.s.s.e.). Stosownie do tego przepisu zmiana zezwolenia nie może powodować zwiększenia pomocy, co oznacza brak możliwości wykreślenia z zezwolenia terminu jego ważności. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Minister Gospodarki decyzją z [...] sierpnia 2015 r. utrzymał tę decyzję w mocy.
WSA w Warszawie wyrokiem z 21 marca 2016 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2974/15, oddalił w całości skargę Spółki na ww. decyzję. Sąd rozstrzygając sporną kwestię dopuszczalności zmiany terminu obowiązywania udzielonego Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, podkreślił, że zezwolenie skonwertowane nie jest nowym zezwoleniem wydanym po 31 grudnia 2000 r., lecz zezwoleniem sprzed tej daty, które zostało zmienione. W ocenie sądu, wprowadzenie od 1 stycznia 2001 r. art. 19 ust. 1 u.s.s.e., zgodnie z którym zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa, nie oznacza, że wcześniejsze zezwolenia czasowe przeradzają się w zezwolenia wydane na czas obowiązywania strefy.
Sąd nie podzielił stanowiska Spółki, że mogło dojść do zmiany terminu obowiązywania wskazanego zezwolenia w oparciu o art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e., w związku z wejściem w życie 6 stycznia 2015 r. ustawy zmieniającej z 2014 r., która spowodowała, że przedsiębiorców, bez względu na datę wydania zezwolenia, obowiązuje regulacja zawarta w art. 19 ust. 4 u.s.s.e. WSA nie podzielił zarzutu Spółki w kwestii braku zastosowania w sprawie trybu, o którym mowa w art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2168, ze zm., dalej cyt. jako: u.s.d.g.), gdyż organ odwoławczy nie przekroczył wyznaczonego dwumiesięcznego terminu jej załatwienia.
Wyrokiem z 19 lipca 2017 r. o sygn. akt II GSK 3905/16 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Spółki, uchylił wyrok sądu pierwszej instancji z 21 marca 2017 r. oraz uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Gospodarki z [...] maja 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd Spółki co do tego, że przepis art. 11 ust. 9 u.s.d.g. znajduje zastosowanie w sprawach przedsiębiorców rozstrzyganych na podstawie przepisów u.s.s.e., co znajduje wyraz w orzecznictwie sądów administracyjnych. Niemniej jednak fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy dotyczy tylko terminu załatwienia sprawy (rozpoznania tego wniosku) przez organ pierwszej instancji. Oznacza to, że instytucja ta w ogóle nie ma zastosowania w przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o jakim mowa w art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.
Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej cyt. jako: k.p.a.), bo nie o taki wniosek tu chodzi. Przepis art. 11 ust. 9 u.s.d.g. odnosi się jedynie do wniosku strony inicjującego postępowanie. Trudno byłoby bowiem uznać, że organ odwoławczy rozstrzygnął wniosek strony na skutek uchybienia terminu na ponowne rozpatrzenie sprawy, skoro w obrocie prawnym znajduje się już decyzja pierwszej instancji rozstrzygająca ten wniosek.
NSA zakwestionował też wniosek sądu pierwszej instancji, że zwiększenie stopnia wykorzystania limitu pomocy poprzez rozłożenie go w czasie musi skutkować bezpośrednio zwiększeniem pomocy. Zdaniem NSA wykorzystanie limitu zależy od szeregu okoliczności np. czy spółka osiąga dochód czy stratę, a tego nie można założyć a priori. NSA potwierdził, że zgodnie z art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e. przyznana wysokość pomocy publicznej rzeczywiście nie może ulec zwiększeniu, ale jednocześnie wskazał, że na to zwiększenie nie wpłynie zmiana okresu obowiązywania zezwolenia. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się zatem ze stanowiskiem Spółki, że jej wniosek z 2 kwietnia 2015 r. miał w istocie charakter porządkujący i formalnie potwierdzający zaistniały stan faktyczny, a jego celem nie było uzyskanie pomocy publicznej w większym wymiarze niż ten już przyznany, a jedynie usystematyzowanie zasad korzystania z pomocy publicznej na podstawie zezwolenia nr [...] z [...] czerwca 1999 r.
Ponownie rozpoznając sprawę z wniosku Spółki, decyzją z [...] maja 2018 r. Minister Przedsiębiorczości i Technologii (minister właściwy do spraw gospodarki), działając w pierwszej instancji i będąc związanym, na podstawie art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z 19 lipca 2017 r. odmówił Spółce zmiany ww. zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej. Organ wskazał, że zezwolenie nr [...] zostało wydane pod rządami ustawy u.s.s.e., w brzmieniu obowiązującym do końca 2000 r., w której art. 16 ust. 9 przewidywał, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Wprawdzie ustawa zmieniająca z 2000 r., która weszła w życie 1 stycznia 2001 r., wprowadziła w tym względzie zmianę i uchyliła obowiązek wpisywania do zezwolenia terminu jego ważności, ale zmiana ta, podobnie jak zmiany ustawy w kolejnych latach, nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie, czy spełnione zostały przesłanki zmiany zezwolenia.
Na dzień jego wydania, tj. [...] czerwca 1999 r., istniała podstawa prawna zobowiązująca do wskazania w zezwoleniu terminu jego obowiązywania. Zgodnie z załącznikiem nr 4 Traktatu akcesyjnego pomoc dla dużych przedsiębiorców może być udzielana w formie zwolnienia podatkowego nie dłużej niż do 31 grudnia 2017r.
W ocenie organu w ramach tego postępowania nie miała miejsca fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku. Odnosząc ocenę prawną wyrażoną przez NSA w wyroku z 19 lipca 2017 r. do rozpatrywanej sprawy organ wskazał, że rzeczywiście jest na etapie rozpatrywania wniosku inicjującego postępowanie, ale jest to de facto ponowne rozpatrzenie sprawy, która już została (wcześniej) rozpatrzona, a decyzja została wydana w terminie. Etap, na którym ewentualnie możliwe jest przyjęcie wystąpienia fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku, został już zakończony.
Zaskarżoną decyzją z [...] września 2018 r. Minister Przedsiębiorczości i Technologii (dalej: Minister), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy ww. decyzję z [...] maja 2018 r. Dokonując analizy zasad udzielania pomocy publicznej wynikających z przepisów dostosowujących wydanych w związku z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej podkreślono, że przedłużenie daty zezwolenia naruszałoby przepisy unijne.
W skardze Spółka domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zobowiązania Ministra do wydania w określonym przez sąd terminie decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącej oraz zasądzenia kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem z 4 kwietnia 2019 r. WSA w Warszawie uwzględnił skargę Spółki na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej cyt. jako: p.p.s.a.) i uchylił decyzje organów obu instancji jako nieodpowiadające prawu uznając, że w procesie subsumpcji okoliczności stanu faktycznego sprawy pod mające w niej zastosowanie przepisy prawa organ nie dostosował się w wymaganym zakresie do wcześniejszego wyroku NSA z 19 lipca 2017r. II GSK 3905/16, którym był związany. Doszło zatem do naruszenia art. 153 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że skoro w tej sprawie między datą wyrokowania przez NSA, a datą podjęcia przez organ zaskarżonej decyzji nie doszło do zmiany stanu faktycznego ani prawnego, organ obowiązany był rozpatrzyć sprawę ponownie stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku NSA.
W tym wyroku NSA uchylił wcześniejsze decyzje z powodu wydania ich z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, precyzując te naruszenia i dokonując wiążącej dla organu wykładni zastosowanych przepisów, wyznaczając przez to kierunek ostatecznego załatwienia sprawy. NSA w sposób jednoznaczny w uzasadnieniu ww. wyroku z 19 lipca 2017 r. wskazał na możliwość przedłużenia obowiązywania zezwolenia do końca okresu na jaki ustanowiono strefę, dokonując w tym względzie precyzyjnej analizy przepisów objętych tymi nowelizacjami, która doprowadziła do tej konkluzji. NSA wskazał, że błędna jest interpretacja przepisów zastosowana w sprawie przez organ, prowadząca do nierównego traktowania podmiotów korzystających z przywilejów/ulg strefowych (beneficjentów zezwoleń), którzy z jednej strony otrzymują pomoc publiczną na jednakowych zasadach, a z drugiej strony tylko niektórzy z nich mają możliwość jej efektywnego wykorzystania w pełnym okresie, na jaki została ustanowiona strefa, zgodnie z art. 19 ust. 1 u.s.s.e.
Zdaniem NSA wnioskowana zmiana zezwolenia powinna nastąpić niejako automatycznie, zmierza bowiem do umożliwienia spółce działania na terenie specjalnej strefy ekonomicznej tak długo, jak pozostałym beneficjentom, którym wydano zezwolenia po 1 stycznia 2001 r. i nie spowoduje zwiększenia przyznanej już spółce wysokości pomocy publicznej. Pomimo tej wiążącej oceny prawnej, organ nie zmienił swojego stanowiska i ponownie odmówił Spółce wnioskowanej zmiany zezwolenia.
WSA wskazał również, że skoro u.s.s.e. nie zawiera przepisu wyłączającego stosowanie art. 11 ust. 9 u.s.d.g., przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach przedsiębiorców rozstrzyganych na podstawie przepisów u.s.s.e. Nie budzi wątpliwości, że skarżąca jest przedsiębiorcą (art. 4 ust. 1 u.s.d.g.) i prowadzi działalność gospodarczą (art. 2 u.s.d.g.) na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej (SSE). Ponieważ wykonywanie działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę na terenie specjalnej strefy ekonomicznej prowadzone jest na podstawie zezwolenia na prowadzenie tej działalności i na warunkach określonych w zezwoleniu, to sprawy związane z uzyskaniem zezwolenia, czy zmianą jego warunków są sprawami przedsiębiorcy w rozumieniu art. 11 ust. 1 u.s.d.g. i dotyczą wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę.
W konsekwencji, w ocenie sądu, wniosek skarżącej o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] SSE w zakresie zmiany terminu, na jaki zostało ono udzielone, stanowi sprawę przedsiębiorcy, a jego nierozpatrzenie w terminie rodzi skutki określone w art. 11 ust. 9 u.s.d.g. WSA uznał również, że skoro na skutek uchylenia wcześniejszych decyzji organu, sprawa z wniosku Spółki trafiła ponownie do rozpoznania przez organ pierwszej instancji, zastosowanie mają do tego postępowania przepisy dotyczące rozpatrywania spraw (wydawania decyzji) przez organy pierwszej instancji, w tym art. 35 k.p.a. (w zw. z art. 11 ust. 9 u.s.d.g.), a jedyną różnicą pomiędzy całkiem nowym postępowaniem, a postępowaniem prowadzonym wskutek uchylenia decyzji przez sąd jest związanie organu oceną prawną sądu dokonaną w tej konkretnej sprawie. Organ zajmując się w tej sytuacji wnioskiem de facto od nowa, zobowiązany jest do wyjaśnienia sprawy, w tym przestrzegania tych samych przepisów i zasad postępowania, jak przy pierwotnym procedowaniu w sprawie tego wniosku.
Termin do załatwienia sprawy, w świetle art. 286 § 1 i 2 p.p.s.a., liczy się od daty doręczenia akt organowi z prawomocnym orzeczeniem sądu, którymi organ musi dysponować w sposób możliwy do podjęcia rozstrzygnięcia, zatem kompletnymi, analogicznie jakby procedował po raz pierwszy w sprawie. Po uchyleniu przez NSA poprzednich decyzji i zwrocie akt sprawy do organu, Minister nie wydał decyzji w czasie przewidzianym na jej wydanie (czyli w terminie miesiąca liczonym od dnia doręczenia akt – art. 286 § 1 i 2 p.s.s.a. w zw. z art. 35 § 3 i 36 k.p.a.), tylko po upływie ok. 8 miesięcy. Przyjmując, że w świetle obowiązującego wówczas art. 11 ust. 9 u.s.d.g. moment pozytywnego/milczącego rozstrzygnięcia sprawy należy łączyć z upływem czasu na wydanie decyzji (co w realiach tej sprawy nastąpiło z dniem 12 października 2017 r.), późniejsze decyzje odmowne organu zostały wydane w warunkach zgodnego z wnioskiem wcześniejszego rozstrzygnięcia sprawy, a więc z naruszeniem tego przepisu.
Zadziałała bowiem w sprawie wynikająca z art. 11 ust. 9 u.s.d.g. fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wnioskiem Spółki. Powyższe w ocenie WSA świadczy o ewidentnej wadliwości zaskarżonej decyzji organu i poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji, stanowiąc podstawę ich uchylenia.
Skargą kasacyjną Minister zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, jak również przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono:
- I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
art. 1 ust. 2 Traktatu akcesyjnego (Dz.Urz. L 236 z 23 września 2003 r.) w zw. z art. 22 Aktu przystąpienia (Dz.Urz. L 236 z 23 września 2003 r.) w zw. z pkt 1 lit. b) Rozdziału 3 Załącznika IV do 22 Aktu Przystąpienia poprzez jego błędne zastosowanie i pominięcie przy ocenie dopuszczalności przedłużenia terminu na prowadzenie działalności w specjalnej strefie ekonomicznej, normy prawa międzynarodowego ograniczającej możliwość stosowania pomocy publicznej w specjalnych strefach ekonomicznych na zasadach na jakich mogła być udzielana w dacie przystąpienia RP do UE i na takich zasadach wykorzystywana do dnia 31 grudnia 2017 r., co w konsekwencji doprowadziło sąd do wniosku, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi negatywna przesłanka wyrażona w art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e.;
art. 11 ust. 9 w związku z art. 1 u.s.d.g. w związku z art. 196 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej (Dz. U. z 2018 r. poz. 650) poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym nie może znaleźć zastosowania w nadzwyczajnym trybie weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej;
art. 2 ust. 3 dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (Dz.U. UE. L.2006.376.36; dalej cyt. jako: dyrektywa 2006/123/WE), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten w istocie wyłącza stosowanie art. 11 ust. 9 u.s.d.g. w dziedzinie podatków, a zatem również w sprawach dotyczących zezwoleń na działanie w SSE, które to zezwolenie przybiera formę zwolnienia podatkowego od podatku dochodowego od osób fizycznych lub od podatku dochodowego od osób prawnych;
II. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 145 § 1 ust. 1 lit. c/ w zw. art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister orzekał wbrew zaleceniom NSA wyrażonym w wyroku z 15 lipca 2017 r., o sygn. akt II GSK 3905/16 w sytuacji, gdy Minister w celu prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy zmuszony był wyjść ponad sprecyzowane przez sąd wytyczne, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało niezasadnym uchyleniem decyzji wydanych w postępowaniu już po ww. wyroku NSA.
Ponadto skarżący kasacyjnie organ wniósł o rozważenie, w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a., odroczenia rozpoznania sprawy i przedstawienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłaniającego się zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości:
czy do postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej prowadzonego w nadzwyczajnym trybie weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, określonym w art. 19 ust. 4 u.s.s.e. w zw. z art. 163 k.p.a., zastosowanie znajdują przepisy dot. fikcji pozytywnego załatwienia sprawy tj. art. 11 ust. 9 u.s.d.g.?
czy wyłączenie stosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g. do postępowań w przedmiocie zezwoleń na prowadzenie działalności w specjalnej strefie ekonomicznej stanowiących zwolnienie od podatku dochodowego (na zasadach określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych lub w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych) następuje na podstawie art. 2 ust. 3 dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym, zgodnie z którym dyrektywy nie stosuje się w dziedzinie podatków?
W uzasadnieniu pełnomocnik Ministra przedstawił argumenty na poparcie powyższych zarzutów. W szczególności wskazał, że zmiana zezwolenia jest zmianą ostatecznej decyzji administracyjnej o udzielenie zezwolenia i następuje w trybie nadzwyczajnym określonym art. 163 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 4 u.s.s.e. Brak jest zatem podstaw do stosowania w trybie weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej fikcji pozytywnego załatwienia sprawy, o której mowa w art. 11 ust. 9 u.s.d.g. W ocenie Ministra analiza powołanych w skardze kasacyjnej wyroków wskazuje na fundamentalne rozbieżności w orzecznictwie co do stosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g.
Sąd pierwszej instancji pominął dotychczasową i nadal aktualną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą tryb zmiany określony w art. 19 ust. 4 u.s.s.e. lub określony art. 19 ust. 5 tej ustawy tryb wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w specjalnej strefie ekonomicznej, są nadzwyczajnymi trybami weryfikacji ostatecznej decyzji z administracyjnej, o których mowa w art. 163 oraz 162 § 1 pkt 1 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Spółki odniósł się do jej zarzutów i wniósł o jej odrzucenie zgodnie z art. 178 p.p.s.a. w zw. z art. 176 p.p.s.a., ewentualnie o odrzucenie skargi kasacyjnej zgodnie z art. 180 p.p.s.a. w zw. z art. 176 p.p.s.a., ze względu na nieusuwalne braki skargi kasacyjnej polegające na błędnym wskazaniu podstaw kasacyjnych w zakresie rzekomego naruszenia przez WSA prawa materialnego, skutkujące w ocenie Spółki niemożnością merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej, a ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej zgodnie z art. 184 p.p.s.a., w każdym zaś przypadku o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i o przeprowadzenie rozprawy.
Ponadto Spółka wniosła o oddalenie wniosku Ministra o przedstawienie rzekomego zagadnienia prawnego składowi siedmiu sędziów wskazując, że kwestia ta była już raz w niniejszej sprawie rozstrzygana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 lipca 2017 r., sygn. II GSK 3905/16, a organ i inne sądy administracyjne są w sprawie Spółki związane tym rozstrzygnięciem na podstawie art. 153 p.p.s.a., wobec czego zastosowanie art. 187 p.p.s.a. byłoby nieuzasadnione.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania sądowego, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.
W obecnie rozpatrywanej przez NSA skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Skarżący kasacyjnie organ zarzucił sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego tj. art. 1 ust. 2 Traktatu akcesyjnego w zw. z art. 22 Aktu przystąpienia przez ich błędne zastosowanie i uznanie dopuszczalności zmiany terminu zezwolenia, nie zgodził się z wyrażoną przez sąd pierwszej instancji oceną co do możliwości zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 11 ust. 9 u.s.d.g. podnosząc, że w tej kwestii istnieje poważna rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych i na tej podstawie wniósł o przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłaniającego się zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości.
Jednocześnie w skardze kasacyjnej zarzucono sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania poprzez błędne uznanie, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister orzekał wbrew zaleceniom NSA wyrażonym w wyroku z 15 lipca 2017 r., o sygn. akt II GSK 3905/16 w sytuacji, gdy organ w celu prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy zmuszony był wyjść ponad sprecyzowane przez NSA wytyczne.
Ocenę zasadności tak sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów należy rozpocząć od podkreślenia, że niniejsza sprawa jest ponownie przedmiotem rozstrzygania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok sądu pierwszej instancji, którym sąd, ponownie kontrolując decyzje organu dotyczące wniosku Spółki o zmianę udzielonego jej zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z [...] września 2018 oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] maja 2018 r. Objęty skargą kasacyjną wyrok został wydany po tym, jak NSA wyrokiem z z 19 lipca 2017 r. o sygn. akt II GSK 3905/16, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Spółki, uchylił wyrok sądu pierwszej instancji z 21 marca 2016 r. oraz uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Gospodarki z [...] sierpnia 2015 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z [...] maja 2015 r.
Oznacza to, że w tym postępowaniu obowiązuje wyrażona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania. Przepis ten przewiduje mianowicie, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (zob. wyroki NSA: z 13 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1104/17; z 5 marca 2019 r., sygn. akt II FSK 3044/18).
Przewidziane w przepisie art. 153 p.p.s.a. związanie organów i sądu oceną prawną i wytycznymi sądu administracyjnego co do dalszego postępowania oznacza zatem, że organy i sądy orzekające w danej sprawie są zobowiązane do podporządkowania się wyrażonemu wcześniej w orzeczeniu sądu poglądowi, aż do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, chyba że wyrażony wcześniej przez sąd pogląd stał się nieaktualny wskutek zmiany stanu prawnego lub zmiany okoliczności sprawy. W orzecznictwie sądów przyjmuje się, że pojęcie "ocena prawna" oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Organy są związane nie tyko oceną prawną, ale i wskazaniami co do dalszego postępowania. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej.
Dotyczą sposobu działania organów w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie wadliwości w postępowaniu prowadzonym po wydaniu wyroku. Związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu (np. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 838/17; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W tym stanie rzeczy dokonywana w tej sprawie przez sąd kasacyjny kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, musi w pierwszej kolejności obejmować ocenę, czy organy i sąd pierwszej instancji zastosowały się do przepisu art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. i art. 190 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3651/13).
W poprzednio wydanym wyroku o sygn. akt II GSK 3905/16 Naczelny Sąd Administracyjny zawarł ocenę prawną co do tego, że w tej sprawie dopuszczalna jest zmiana udzielonego Spółce zezwolenia w zakresie daty końcowej. Sąd dokonał analizy obowiązujących przepisów - zarówno krajowych, jak i przepisów Unii Europejskiej - i na tej podstawie wyraził jednoznaczne stanowisko, że wnioskowana zmiana decyzji jest dopuszczalna. NSA uznał mianowicie, że: "błędna jest interpretacja przepisów zastosowana w sprawie przez organ prowadząca do nierównego traktowania podmiotów korzystających z przywilejów/ulg strefowych (beneficjentów zezwoleń), którzy z jednej strony otrzymują pomoc publiczną na jednakowych zasadach, podczas gdy z drugiej strony tylko niektórzy z nich mają możliwość jej efektywnego wykorzystania w pełnym okresie, na jaki została ustanowiona strefa, zgodnie z art. 19 ust. 1 u.s.s.e." (str. 24 uzasadnienia wyroku o sygn. akt II GSK 3905/16).
W ocenie NSA oznacza to, że: "kierując się równością wobec prawa, które przewiduje termin obowiązywania specjalnych stref ekonomicznych do 31 grudnia 2026 r., wnioskowana zmiana zezwolenia Spółki [A.] powinna nastąpić niejako automatycznie, zmierza bowiem do umożliwienia spółce działania na terenie specjalnej strefy ekonomicznej tak długo, jak pozostałym beneficjentom, którym wydano zezwolenia po 1 stycznia 2001 r. i nie spowoduje zwiększenia przyznanej już spółce wysokości pomocy publicznej" (str. 24 uzasadnienia wyroku o sygn. akt II GSK 3905/16). NSA w cytowanym wyroku podniósł też, że w świetle przeprowadzonej analizy przepisów regulujących funkcjonowanie stref, "możliwość zmiany zezwolenia na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. miała stanowić zachętę dla przedsiębiorców, aby zdecydowali się na dokonanie konwersji zezwolenia; nie można jednak uznać, że w związku z tą regulacją od momentu pozytywnego rozpatrzenia wniosku o konwersję zezwolenia przedsiębiorcy ci niejako zrzekali się możliwości zmiany zezwolenia w późniejszym terminie (na podstawie przepisów ogólnych).
Przepis ten nie wyłączał bowiem stosowania (poza postępowaniem dotyczącym konwersji) art. 19 ust. 4 u.s.s.e., a zatem nie wykluczał zmiany zezwolenia na zasadach ogólnych" (str. 25 akapit drugi uzasadnienia wyroku o sygn. akt II GSK 3905/16). NSA wskazał również, że ta argumentacja "znajduje też potwierdzenie w przepisach unijnych".
W poprzednim wyroku NSA zawarte zatem było jednoznaczne stanowisko tego sądu o dopuszczalności dokonania spornej zmiany decyzji. Tym stanowiskiem NSA były związane zarówno organy orzekające ponownie w tej sprawie, jak i sąd pierwszej instancji ponownie orzekający w tej sprawie, a także jest nim związany Naczelny Sąd Administracyjny obecnie rozpoznający skargę kasacyjną. Skarżący kasacyjnie organ zresztą tego nie kwestionuje, nie formułuje bowiem poglądu, że ta ocena prawna i wskazania co do dalszego biegu nie były w tej sprawie wiążące.
Analiza treści decyzji wydanych w ponownie prowadzonym przez organ postępowaniu prowadzi do wniosku, na co trafnie zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji, że niezgodne z prawem było ponowne rozstrzygnięcie przez organ o niedopuszczalności dokonania zmiany przedmiotowej decyzji (zezwolenia) w zakresie terminu końcowego udzielonego Spółce zezwolenia z powołaniem się na treść przepisów Unii Europejskiej. Te ponowne rozstrzygnięcia Ministra zasadnie zostały uznane przez sąd pierwszej instancji za naruszające przewidziane w art. 153 p.p.s.a. związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego toku postępowania wynikającymi z poprzedniego wyroku NSA. Trafnie wskazał sąd pierwszej instancji, że organ nie uzasadnił z jakiego powodu – ponownie rozpoznając sprawę z wniosku skarżącej spółki o zmianę udzielonego zezwolenia – odstąpił od oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku NSA z 19 lipca 2017 r. i wyszedł ponad nie.
Zdaniem NSA zasadnie uznał sąd pierwszej instancji, że do takiego działania organu nie było w tej sprawie żadnych podstaw. Od wydania wyroku przez NSA nie uległ bowiem zmianie stan faktyczny ani stan prawny sprawy. Nie było zatem podstaw do tego, by organ w ponownie prowadzonym postępowaniu postąpił wbrew wytycznym zawartym w poprzednim wyroku NSA z 19 lipca 2017 r. i dokonał analizy przepisów unijnych dotychczas przez siebie wyraźnie nieeksponowanych ale obowiązujących już w dacie wcześniejszego orzeczenia, dochodząc do konkluzji odmiennych od tych, jakie wynikały z poprzedniego wyroku NSA. Takie działanie organu stanowi niedopuszczalną polemikę merytoryczną ze stanowiskiem NSA, co w świetle obowiązującego związania prawomocnym wyrokiem sądu jest niedopuszczalne.
Za niezasadny uznać zatem należy podniesiony w pkt II petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. oraz powiązany z nim zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. c/ p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy nie mogły przynieść oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie skutku również wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego (punkty I.1, I.2 i I.3 petitum skargi kasacyjnej). Sąd pierwszej instancji uznając, że w tej sprawie doszło do naruszenia wynikającej z art. 153 p.p.s.a. zasady związania, nie rozstrzygał w zaskarżonym wyroku kwestii merytorycznych.
Nie może więc zostać uwzględniony sformułowany wobec sądu zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 Traktatu akcesyjnego w zw. z art. 22 Aktu przystąpienia w zw. z pkt 1 lit. b) Rozdziału 3 Załącznika IV do 22 Aktu Przystąpienia w zw. z art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e., skoro sąd tych przepisów nie stosował, nie analizował bowiem ponownie prawnej dopuszczalności wnioskowanej przez Spółkę zmiany decyzji, będąc związany oceną prawną tej kwestii wyrażoną we wcześniejszym wyroku NSA. Na wadliwość konstrukcyjną tego zarzutu zasadnie zresztą zwraca uwagę Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie skutku nie mogły też przynieść pozostałe dwa podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. naruszenia art. 11 ust. 9 u.s.d.g. w zw. z art. 1 u.s.d.g. oraz art. 2 ust. 3 Dyrektywy 2006/123/WE. Skarżący kasacyjnie kwestionuje możliwość zastosowania przepisu art. 11 ust. 9 u.s.d.g. w tej sprawie, gdyż uznaje ją za prowadzoną w nadzwyczajnym trybie weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, a także z uwagi na art. 2 ust. 3 dyrektywy 2006/123/WE wyłączający możliwość zastosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g. w dziedzinie podatków.
Także w tej kwestii wiążąco wypowiedział się już w tej sprawie NSA wskazując w poprzednim wyroku z 19 lipca 2017 r., że art. 11 ust. 9 u.s.d.g. "znajduje zastosowanie w sprawach przedsiębiorców rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy z 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych, co znajduje wyraz w orzecznictwie" (str. 15 uzasadnienia wyroku o sygn. akt II GSK 3905/16). NSA wyraźnie w tej sprawie wskazał, że "fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy dotyczy tylko terminu załatwienia sprawy (rozpoznania tego wniosku) przez organ I instancji". A zatem NSA przesądził, że art. 11 ust. 9 u.s.d.g. miałby zastosowanie w sprawie zmiany zezwolenia na etapie rozstrzygania przed organem pierwszej instancji, a zastrzeżenia NSA wyrażone w wyroku z 19 lipca 2017 r. dotyczyły jedynie niedopuszczalności zastosowania tego przepisu do postępowania toczącego się na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
NSA wyraźnie stwierdził, że art. 11 ust. 9 u.s.d.g. ma zastosowanie do postępowania przed organem pierwszej instancji (str. 15 ostatni akapit uzasadnienia wyroku o sygn. akt II GSK 3905/16), a więc na takim etapie postępowania jak w rozpoznawanej obecnie sprawie, tj. w ponownie (po wyroku NSA) prowadzonym postępowaniu przed organem pierwszej instancji.
Niedopuszczalne było odstąpienie od tego wiążącego poglądu w tej sprawie. Zasadnie więc sąd pierwszej instancji stwierdził, że wskutek trwającego 8 miesięcy ponownego rozpoznawania tej sprawy przez organ, doszło do naruszenia art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Uwzględniając zatem związanie poprzednim wyrokiem NSA z 19 lipca 2017 r., sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że zgodnie z przewidzianą w art. 11 ust. 9 u.s.d.g. fikcją pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy, w braku wyraźnego rozstrzygnięcia sprawy w ściśle określonym terminie, uznaje się, że sprawa została pozytywnie załatwiona, tj. rozstrzygnięta zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy. Za niezasadne uznać więc należy zarzuty podniesione w punktach I.2 i I.3 petitum skargi kasacyjnej kwestionujące dopuszczalność zastosowania w tej sprawie art. 11 ust. 9 u.s.d.g.
Z tych samych powodów nie zostały przez NSA uwzględnione wnioski Ministra o rozstrzygnięcie – przez poszerzony skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego – zagadnień prawnych dotyczących możliwości zastosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g. W tej sprawie kwestia zastosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g. do postępowań w przedmiocie zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w specjalnej strefie ekonomicznej już została wiążąco przesądzona. Nie istniała zatem podstawa do tego, by zwracać się do składu poszerzonego NSA o rozstrzygnięcie wątpliwości sygnalizowanych przez skarżącego kasacyjnie. Z takim wnioskiem można się bowiem zwrócić, gdy wyjaśnienie tych wątpliwości jest konieczne dla rozstrzygnięcia danej sprawy, a taka sytuacja w tej sprawie nie miała miejsca.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu orzekł o jej oddaleniu, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji).
NSA był związany granicami skargi kasacyjnej, nie mógł więc w tej sprawie rozważać kwestii niepodniesionych w skardze kasacyjnej, w tym ocenić zgodności z prawem rozstrzygnięcia sądu o wyeliminowaniu decyzji ze skutkiem ex nunc (uchyleniu) z powodu ich wydania w warunkach res iudicata, z uwagi na fikcję pozytywnego załatwienia sprawy.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a/ w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 360 zł stanowi zwrot kosztów za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udział w rozprawie przed NSA pełnomocnika Spółki, który występował przed sądem pierwszej instancji (pkt 2 sentencji).