Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1484/14 oddalił skargę J. M. na decyzję Ministra Sprawiedliwości (dalej także Minister) z dnia [...] lutego 2014 r. ustalającą wynik egzaminu wstępnego na aplikację notarialną.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
28 września 2013 r. J. M. przystąpiła do egzaminu wstępnego na aplikację notarialną.
Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Minister utrzymał w mocy uchwałę z dnia [...] września 2013 r. Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w K. w sprawie ustalenia wyniku egzaminu wstępnego na aplikację notarialną, ustalającą J. M. wynik negatywny. Zdająca otrzymała 97 punktów z testu, co, zgodnie z art. 71j § 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.; dalej: p.n.) eliminowało pozytywny wynik uzyskiwany od minimum 100 punktów. Zdająca wniosła o uznanie za wadliwe pytań nr 15, 35, 51, 62 i 130. Minister stwierdził, że pytania te zostały sformułowane jednoznacznie, prawidłowo i zawierały jedną poprawną odpowiedź opartą na przepisach prawa, które obowiązywały w dniu przeprowadzenia egzaminu. Zakwestionowane pytania brzmiały następująco:
- 1. pytanie nr 15 – "Zgodnie z Kodeksem cywilnym, do przeniesienia posiadania samoistnego na posiadacza zależnego:
A. wymagane jest zawarcie umowy i wydanie rzeczy do władania jak właścicielowi,
B. wystarcza sama umowa między stronami,
C. wystarcza samo wydanie rzeczy w sposób właściwy dla posiadacza samoistnego."
Zdająca udzieliła odpowiedzi "A", podczas gdy poprawna była "B", co wynika z art. 351 Kodeksu cywilnego.
2. pytanie nr 35 – "Zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości położonej na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na inne cele niż rolne i leśne, dokonanego na wniosek właściciela, wzrośnie jej wartość, opłata adiacencka może być ustalona przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji:
A. w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne,
B. w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, nie później jednak niż w terminie 5 lat, licząc od dnia złożenia wniosku o podział nieruchomości,
C. w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, chyba że w wyniku podziału wydzielono działki pod drogi publiczne lub pod poszerzenie dróg publicznych, kiedy to termin liczony jak wyżej ulega skróceniu do 2 lat."
Zdająca udzieliła odpowiedzi "B", podczas gdy poprawna była "A", co wynika z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.).
- 3. pytanie nr 51 – "Zgodnie z ustawą o spółdzielniach mieszkaniowych, spółdzielnia ustanawia na rzecz członka, z którym zawarła umowę o budowę lokalu, odrębną własność lokalu:
A. najpóźniej w terminie 12 miesięcy po jego wybudowaniu, gdy na podstawie odrębnych przepisów nie jest wymagane pozwolenie na użytkowanie,
B. na jego żądanie w chwili, gdy ze względu na stan realizacji inwestycji możliwe jest przestrzenne oznaczenie lokalu,
C. najpóźniej w terminie 12 miesięcy od uzyskania pozwolenia na użytkowanie."
Zdająca udzieliła odpowiedzi "C", podczas gdy poprawna była "B", co wynika z art. 21 ust. 1 zdanie 2 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.).
- 4. pytanie nr 62 – "Zgodnie z Kodeksem postępowania cywilnego, jeżeli o to samo roszczenie pomiędzy tymi samymi stronami sprawa jest w toku, sąd:
A. z urzędu zawiesi postępowanie do czasu zakończenia sprawy będącej w toku,
B. odrzuci pozew,
C. oddali powództwo."
Zdająca udzieliła odpowiedzi "A", podczas gdy poprawna była "B", co wynika z art. 199 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania cywilnego.
- 5. pytanie nr 130 – "Zgodnie z ustawą o podatku od spadków i darowizn, obowiązek podatkowy w podatku od spadku i darowizn przy nabyciu w drodze dziedziczenia powstaje z chwilą:
A. uprawomocnienia się orzeczenia sądu stwierdzającego nabycie spadku,
B. otwarcia spadku,
C. przyjęcia spadku."
Zdająca udzieliła odpowiedzi "A", podczas gdy poprawna była "C", co wynika z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 1983 r. o podatku od spadków i darowizn (Dz. U. z 2009 r. Nr 93, poz. 768 ze zm.).
Minister nie uwzględnił zarzutów odwołania zdającej i nie przyznał punktów za udzielenie niepoprawnych, jego zdaniem, odpowiedzi na powyższe pytania.
Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) WSA uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem i stwierdził, że egzamin wstępny polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 150 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa, oraz z karty odpowiedzi. Kandydat może wybrać tylko jedną odpowiedź, którą zaznacza na karcie odpowiedzi. Za każdą prawidłową odpowiedź kandydat uzyskuje 1 punkt (art. 71j § 1 p.n.). Pozytywny wynik z egzaminu wstępnego na aplikację notarialną otrzymuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 100 punktów (art. 71j § 3 p.n.). Skarżąca uzyskała z egzaminu 97 punktów, skutkiem czego prawidłowo stwierdzono, że uzyskała negatywny wynik z egzaminu.
W ocenie Sądu pytania zawierały tylko jedną prawidłową odpowiedź, były sformułowane w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, a spośród podanych odpowiedzi tylko jedna była prawidłowa. W każdym pytaniu zawsze jedna z odpowiedzi tworzyła zdanie prawdziwe. Sąd wskazał, że Minister szczegółowo uzasadnił brak podstaw do uznania za poprawne udzielonych przez skarżącą odpowiedzi na pytania nr 15, 35, 51, 62 i 130 oraz drobiazgowo wyjaśnił dlaczego nie uwzględnił stanowiska skarżącej. Argumentacja ta jest, zdaniem Sądu, prawidłowa, a zakwestionowane przez skarżącą pytania spełniły wymogi określone w art. 71j § 1 p.n.
Odnosząc się do poszczególnych pytań zakwestionowanych przez skarżącą Sąd zgodził się z organem co do prawidłowości ich sformułowania i tylko jednej poprawnej odpowiedzi. Na pytanie nr 15 była to odpowiedź "B", co wynika wprost z art. 351 k.c., a odpowiedź wymagała wyłącznie znajomości przepisu i nie wymagała czynienia żadnych dodatkowych założeń. Na pytanie nr 35 należało udzielić odpowiedzi "A", która wynika z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wbrew twierdzeniom skarżącej Sąd uznał, że pytanie to dotyczyło terminu nałożenia opłaty adiacenckiej. Na pytanie nr 51 prawidłowa była odpowiedź "B", stanowiąca literalne odzwierciedlenie treści art. 21 ust. 1 zdanie 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zaś pozostałe odpowiedzi były jednoznacznie nieprawdziwe. Na pytanie nr 62 jedyną prawidłową była odpowiedź "B", co znajduje uzasadnienie w art. 199 § 1 pkt 2 k.p.c. Pytanie dotyczyło sytuacji pierwotnej, a nie następczej litispendencji.
Na pytanie nr 130 prawidłowa była odpowiedź "C" – art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatku od spadków i darowizn. Rozwiązania określone w art. 6 ust. 1 cyt. ustawy, powoływane przez skarżącą, stanowią wyjątki od zasady.
Reasumując Sąd podkreślił, że pytania testowe były układane w oparciu o treść obowiązujących przepisów prawa, nie sprawdzały znajomości orzecznictwa i poglądów doktryny. Egzamin był testem na wiedzę wynikającą z określonych dziedzin prawa i instytucji prawnych ukształtowanych przez prawo pozytywne, zaś absolwent wydziału prawa powinien rozumieć ich sens i istotę. Udzielenie przez skarżącą błędnych odpowiedzi było, w ocenie WSA, wynikiem czynienia dodatkowych założeń niewynikających z treści pytania oraz własnej interpretacji przepisów. Wbrew twierdzeniom skarżącej WSA uznał, że brak podania w treści pytania przepisu, którego pytanie dotyczyło, nie rzutował na jego prawidłowość, zaś wymóg taki nie wynika z art. 71b § 4 p.n.
Skargą kasacyjną J. M. domagała się uchylenia wyroku i wydanych w sprawie decyzji oraz uchwały, ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 71j § 1 p.n. poprzez sformułowanie pytań oraz odpowiedzi w sposób nieprecyzyjny, zawierając więcej niż jedną poprawną odpowiedź lub też niezawierający żadnej poprawnej odpowiedzi, uczynienie przedmiotem pytania kwestii spornych w doktrynie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej J. M. ponownie zakwestionowała pytania nr 15, 35, 51 i 62, wskazując, że zostały one nieprawidłowo sformułowane i żadna z proponowanych w teście odpowiedzi na te pytania nie jest poprawna, zaś co do pytania nr 130 wskazała, że zawiera ono dwie poprawne odpowiedzi: "A", którą wybrała na egzaminie i "C", którą organ uznaje za poprawną.
Minister w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie przypomnieć wypada, że kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku przeprowadzana jest, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., wyłącznie w obszarze wytyczonym przez wnoszącego ten środek odwoławczy, w ramach podstaw dopuszczalnych stosownie do art. 174 p.p.s.a. Postawione przez skarżącego kasacyjnie zarzuty oraz ich uzasadnienie wiążą Naczelny Sąd Administracyjny, co oznacza, że niedopuszczalne jest jakiekolwiek korygowanie czy uzupełnianie przez ten Sąd stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej (wyroki NSA: z dnia 18 maja 2016 r. o sygn. akt II GSK 1696/16, z dnia 17 listopada 2016 r. o sygn. akt II GSK 2514/15 i z dnia 25 listopada 2016 r. o sygn. akt II GSK 1184/15; dostępne w CBOSA).
Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach, przy czym jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, jej autor koncentruje się na wadliwej jego zdaniem treści pytań testu, pozostawiając w istocie na uboczu przedmiot kontroli kasacyjnej, a więc dokonaną przez Sąd I instancji ocenę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej zabrakło wskazania naruszenia przez WSA jakiego przepisu i w jakiej postaci (błędna wykładnia lub błędne zastosowanie) zarzuca skarżąca kasacyjnie. Tego braku nie rekompensuje szerokie uzasadnienie dotyczące wadliwości pięciu pytań testowych, a sformułowany w petitum zarzut nie może być traktowany jako wypełnienie obowiązku z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 174 tej ustawy (wyroki NSA: z dnia 19 stycznia 2012 r. o sygn. akt II GSK 1449/10 i z dnia 17 listopada 2016 r. o sygn. akt II GSK 168/16; dostępne w CBOSA).
Uwzględniając wskazanie w petitum skargi kasacyjnej art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 71j § 1 ustawy Prawo o notariacie z odniesieniem ich do zaskarżonego wyroku, można przyjąć, że skarżąca kasacyjnie kwestionuje poprawność sformułowania wyszczególnionych pytań testowych i w związku z tą wadliwością zarzuca Sądowi I instancji nieprawidłowe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. zamiast art. 145 § 1 pkt 1 lit c) tej ustawy. Zarzuty naruszenia przez WSA przepisów ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie zostały w żaden sposób omówione i można tylko się domyślać, że służyć miały podkreśleniu zarzutu wadliwej kontroli sądowej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy powołane w skardze kasacyjnej nie zostały przez Sąd I instancji naruszone, a sformułowanie pytań, o których mowa w skardze kasacyjnej tj. pytań nr: 15, 35, 51, 62 oraz 130, nie rodzi wątpliwości, że mogą zawierać dwie poprawne odpowiedzi lub że żadna z odpowiedzi nie jest poprawna.
Sąd I instancji, dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, w aspekcie zgodności testu przygotowanego na egzamin wstępny na aplikację notarialną z przepisem art. 71j § 1 ustawy Prawo o notariacie, nie dopatrzył się naruszenia tej normy i taka ocena Sądu znajduje oparcie w dostatecznie rozbudowanym uzasadnieniu wyroku. Jak stanowi art. 71j § 1 cyt. ustawy, egzamin wstępny polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 150 pytań zawierających po 3 propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa, oraz z karty odpowiedzi. Kandydat może wybrać tylko jedna odpowiedź, którą zaznacza na karcie odpowiedzi. Za każdą prawidłową odpowiedź kandydat uzyskuje 1 punkt.
Treść przywołanej normy jest jasna, a wynika z niej, że test jednokrotnego wyboru wyklucza pytania zawierające więcej niż jedną prawidłową odpowiedź, jak też pytania, w których żadna z propozycji odpowiedzi nie będzie prawidłowa. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał konieczność zachowania najdalej idącej staranności w konstruowaniu pytań testowych dla kandydatów na aplikację notarialną (dotyczy to również aplikacji radcowskiej czy adwokackiej), zwracając uwagę na to, że test adresowany jest do absolwentów prawa wyrażających wolę dalszego kształcenia się w tym kierunku (wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2011 r. o sygn. akt II GSK 148/10, wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2013 r. o sygn. akt II GSK 1955/11; dostępne w CBOSA). Z tego powodu relacja pomiędzy pytaniem o odpowiedzią musi być weryfikowalna na podstawie jednoznacznych kryteriów wynikających ze stanu prawnego, do którego nawiązuje pytanie.
Innymi słowy, prawidłowa odpowiedź może być tylko jedna i nie może wynikać z analizy orzecznictwa lub nawiązywać do niejednolitych w danej kwestii poglądów doktryny, lecz musi znajdować oparcie w konkretnym przepisie obowiązującego prawa.
Ma rację skarżąca kasacyjnie, twierdząc, że konsekwencje wadliwie zbudowanych pytań testowych nie mogą obciążać osób przystępujących do egzaminu na aplikację notarialną, jednakże pytania testowe wskazywane w skardze i skardze kasacyjnej nie są obciążone opisaną wyżej wadliwością konstrukcyjną. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji dostatecznie obszernie i jasno odniósł się do każdego z pytań, uznając prawidłowo, iż sformułowanie tych pytań nie narusza art. 71j § 1 ustawy Prawo o notariacie.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a.