Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 603/08 oddalił skargę B. R. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę adwokatów. Jak wynika z uzasadnienia, wyżej wymieniony w dniu [...]stycznia 2007 r. złożył w Okręgowej Radzie Adwokackiej w K. wniosek o wpisanie go na listę adwokatów, która uchwałą z dnia [...] stycznia 2007 r. zajęła negatywne stanowisko.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na dotychczasową praktykę Ministra Sprawiedliwości oraz na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt K 6/06 (Dz. U. Nr 75, poz. 529). Wyrokiem tym art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.), dalej: Prawo o adwokaturze, uznany został za niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym. Na tej postawie ww. przepis utracił moc z dniem 4 maja 2006 r.
Po rozpoznaniu odwołania B. R., Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchwałą z dnia [...] kwietnia 2007 r. uchyliło uchwałę z dnia [...] stycznia 2007 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, organ pierwszej instancji w toku ponownego rozpatrywania sprawy winien poczynić ustalenia co do przesłanek uzyskania wpisu przez skarżącego w zakresie rękojmi należytego wykonywania zawodu adwokata oraz wykazania się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Okręgowa Rada Adwokacka w K. uchwałą z dnia [...] czerwca 2007 r. ponownie odmówiła wpisania skarżącego na listę adwokatów tej Izby. W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie danych z akt osobowych ustalono, iż skarżący nie złożył żadnego egzaminu, o którym mówi art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze. Organ wskazał, że w roku 1955 został on mianowany aplikantem prokuratorskim, przy czym nie odbył aplikacji prokuratorskiej i nie przystąpił do egzaminu prokuratorskiego. W 1982 r. skarżący został wpisany na listę radców prawnych. W tym przypadku też nie zdał egzaminu radcowskiego.
Ponadto, w ocenie organu, skarżący nie przedstawił w sposób rzetelny swojej kariery zawodowej. Powyższe okoliczności zatem nie dały podstawy do uznania, iż skarżący daje rękojmię należytego wykonywania zawodu adwokata. Nie spełnia on również wymogów formalnych, od których zależy wpis na listę adwokatów.
Po rozpoznaniu odwołania, Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchwałą z dnia [...] października 2007 r. utrzymało w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej z dnia [...] czerwca 2007 r.
Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], wydaną w wyniku rozpoznania odwołania B. R., utrzymał w mocy wcześniejsze uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w K. z dnia [...] czerwca 2007 r. i Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] października 2007 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że skarżący został mianowany aplikantem prokuratorskim w dniu [...] lutego 1955 r., po czym dnia [...] października 1955 r. został zwolniony ze stanowiska aplikanta. W aktach brak jest adnotacji o zdanym egzaminie prokuratorskim.
Organ wskazał ponadto, że skarżący nie zdał również egzaminu radcowskiego, gdyż wpis na listę radców prawnych Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. uzyskał na podstawie art. 77 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. Nr 19, poz. 145), dalej: ustawa o radcach prawnych. Z uwagi na powyższe nie zostały spełnione przez skarżącego warunki, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze i skarżący nie mógł zostać wpisany na listę adwokatów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę B. R. na przedmiotową decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2008 r. za bezsporne uznał, iż skarżący na żadnym etapie swojej kariery zawodowej nie zdał egzaminu prokuratorskiego ani radcowskiego. Uzyskał natomiast wpis na listę radców prawnych na podstawie art. 77 ustawy o radcach prawnych, który stanowił, że "radców prawnych, wpisanych na listę radców prawnych w dniu wejścia w życie ustawy, wpisuje się z urzędu na listę radców prawnych przewidzianą niniejszą ustawą". Tym samym, między innymi skarżący, w dniu wejścia w życie ustawy z 1982 r. o radcach prawnych (to jest 1 października 1982 r.), z mocy prawa wpisany został na listę radców prawnych.
Sąd pierwszej instancji zauważył, że w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia skarżący złożył w dniu [...] stycznia 2007 r. w Okręgowej Radzie Adwokackiej w K. wniosek o wpisanie jego osoby na listę adwokatów. Wobec powyższego zastosowanie znajdują w niej przepisy ustawy - Prawo o adwokaturze w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kwestionowanej uchwały,
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) z analizy art. 65 pkt 4 oraz art. 66 ust. 1a powoływanej ustawy Prawo o adwokaturze jednoznacznie wynika, że do uzyskania wpisu na listę adwokatów niezbędne jest spełnienie łącznie dwóch warunków - odbycie aplikacji adwokackiej w Rzeczypospolitej Polskiej i złożenie egzaminu adwokackiego. Z wymogu tego zwolnieni są, zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 2 tegoż Prawa, osoby, które zdały egzamin sędziowski, prokuratorski, radcowski lub notarialny.
Sąd wskazał, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż skarżący żadnego z powyższych egzaminów nie zdał, zatem ten przepis w stosunku do skarżącego nie mógł zostać przez organ zastosowany. Również sam skarżący nie negował poczynionych przez organ w tym zakresie ustaleń, opierając swoje żądanie na przekonaniu, że skoro spełniał warunki do wpisania jego osoby na listę radców prawnych, to spełnia tym samym przesłanki związane z wpisaniem go na listę adwokatów. W ocenie Sądu, przepisy Prawa o adwokaturze w sposób jednoznaczny określają, kto i w jakich okolicznościach może zostać wpisany na listę adwokatów. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje zaś, że skarżący tych wymogów nie spełniał, bowiem nie odbył w Rzeczypospolitej Polskiej aplikacji adwokackiej i nie złożył egzaminu adwokackiego. Nie należy również do kręgu osób, które są zwolnione ze spełnienia tych warunków. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, Minister Sprawiedliwości oraz organy samorządu adwokackiego podjęły rozstrzygnięcia zgodnie z obowiązującym prawem.
Ponadto - jak zauważył Sąd - wobec skarżącego nie może mieć zastosowania art. 99 Prawa o adwokaturze, albowiem nie składał on uzupełniającego egzaminu adwokackiego, wykonując zawód radcy prawnego przez czas przewidziany tym przepisem.
B. R. zaskarżył w całości powyższy wyrok skargą kasacyjną, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., zarzucając mu "naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy w szczególności przepisów art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 1963 r. o ustroju adwokatury (Dz. U. Nr 57, poz. 309), dalej: ustawa o ustroju adwokatury, w zw. z art. 66.1 pkt 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1058 ze zm.) w nawiązaniu do art. 2, art. 7, art. 32 Konstytucji w przedmiocie ochrony praw słusznie nabytych przez przyjęcie, iż cyt. przepisy nie odnoszą się do sytuacji, w której znalazł się skarżący i dlatego odmówiono mu wpisu na listę adwokatów."
Powołując się na powyższe, kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zmianę oraz rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, m.in., że w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy o ustroju adwokatury ustawodawca bezpośrednio przyjął domniemanie prawne, iż osoby, które po ukończeniu studiów prawniczych przez okres 7 lat pracowały w charakterze radcy prawnego do dnia 31 grudnia 1963 r., z mocy prawa uzyskały status osoby, która zdała egzamin sędziowski i odbyła aplikację sądową. To sam fakt wykonywania zawodu radcy prawnego wywołał bezpośrednie skutki dla skarżącego i nie został obalony przez cały okres funkcjonowania ustaw o adwokaturze i radcach prawnych do dnia dzisiejszego.
W piśmie z dnia [...] marca 2009 r. B. R., wskazując na treść znowelizowanego ustawą z dnia 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz ustawy - Prawo o notariacie (Dz. U. Nr 37, poz. 286) art. 66 § 1 pkt 3 Prawa o adwokaturze, podniósł, że wpis na listę adwokatów radcy prawnego wykonującego ten zawód, nie wymaga już wykładni sądowej, ponieważ problematyka prawna wpisu radcy prawnego na listę adwokatów została, wolą ustawodawcy, jednoznacznie rozstrzygnięta.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a jedynie nieważność postępowania (której w niniejszej sprawie się nie dopatrzono) bierze pod uwagę z urzędu.
Związanie skargą kasacyjną oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto.
Powyższe koresponduje z ciążącym na kastorze obowiązku wskazania konkretnych przepisów prawa (materialnego lub formalnego), które - jego zdaniem - zostały przez Sąd I-szej instancji naruszone. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nie wolno konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani ich uściślać, ani w inny sposób korygować. Sąd ten nie może też domyślać się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze przy formułowaniu zarzutu. W konsekwencji oznacza to, że przepisy te muszą być wskazane wyraźnie, w sposób nienasuwający wątpliwości. Bez znaczenia jest jednak, w jakiej części skargi kasacyjnej te podstawy zostaną sformułowane.
Możliwy zaś zakres podstaw zaskarżenia skargą kasacyjną orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych został zdeterminowany treścią art. 174 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- a) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- b) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że błędna wykładnia oznacza niewłaściwe odczytanie treści przepisu; z kolei niewłaściwe zastosowanie - to tzw. błąd w subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Nie ulega też wątpliwości, iż niekiedy niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni.
Z kolei naruszenie przepisów postępowania, będące podstawą skargi kasacyjnej, winno mieć postać kwalifikowaną, albowiem ustawodawca wymaga tego, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie zauważyć wypada, iż Sąd rozpoznający sprawę - czego jednak kasator w skardze nie podniósł - dopuścił się naruszania przepisów postępowania, albowiem całkowitym milczeniem pominął argumentację podniesioną w pismach kasatora zawartych w aktach sądowych z dnia [...] maja i [...] czerwca 2008 r., w których wskazano na potrzebę zastosowania w sprawie art. 66 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o ustroju adwokatury. Warto też wskazać, że Sąd pierwszej instancji w swych motywach nie tylko nie dostrzegł kwestii nowych zarzutów ale również złożenia pisma z dnia [...] czerwca 2008 r. Z braku jednak podniesienia tych kwestii w skardze kasacyjnej pozostają one poza kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Dokonując zaś analizy treści skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż - w świetle powyższych zastrzeżeń - nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem:
Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć prawa materialnego w postaci błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy o ustroju adwokatury, albowiem kwestią tą się w ogóle nie zajmował ani jako samodzielną podstawą rozstrzygnięcia, ani w powiązaniu z innym przepisami - w tym z Prawem o adwokaturze i normami konstytucyjnymi.
Po drugie, z niekwestionowanych przez kasatora ustaleń wynika, iż do dnia dzisiejszego nie zdał żadnego z egzaminów, które upoważniałyby go do skutecznego ubiegania się o wpis na listę adwokatów. Przypomnieć zatem należy, że wpis na listę radców prawnych kasator uzyskał z mocy prawa - tj. z dniem 1 października 1982 r. - a więc z chwilą wejścia w życie ustawy o radcach prawnych.
Po trzecie, art. 65 pkt 4 Prawa o adwokaturze jednoznacznie wskazuje, że na listę adwokatów może być wpisany ten, kto odbył w Rzeczypospolitej Polskiej aplikację adwokacką i złożył egzamin adwokacki, z zastrzeżeniem art. 66 ust. 1a. Przepis art. 66 ust. 1a tej ustawy stanowi, że do złożenia egzaminu adwokackiego przed komisją, o której mowa w art. 75a ust. 1, bez obowiązku odbycia aplikacji adwokackiej, mogą przystąpić: doktorzy nauk prawnych i osoby, które pracowały przez okres co najmniej 5 lat w okresie nie dłuższym niż 8 lat, na stanowisku referendarza sądowego lub asystenta sędziego.
Z analizy tych przepisów jednoznacznie wynika, że do uzyskania wpisu na listę adwokatów niezbędne jest spełnienie łącznie dwóch warunków, to jest odbycie aplikacji adwokackiej w Rzeczypospolitej Polskiej i złożenie egzaminu adwokackiego. Z wymogu tego zwolnieni są, zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze, osoby, które zdały egzamin sędziowski, prokuratorski, radcowski lub notarialny.
Po czwarte, z akt sprawy jednoznacznie wynika, że kasator żadnego z powyższych egzaminów nie zdał, zatem ten przepis w stosunku do skarżącego nie mógł zostać przez organ zastosowany. Nie neguje on przy tym poczynionych w sprawie ustaleń, opierając swoje żądanie na mylnym przekonaniu, że skoro spełniał warunki do wpisania jego osoby na listę radców prawnych, to spełnia tym samym przesłanki związane z wpisaniem go na listę adwokatów. Również w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy Prawa o adwokaturze w sposób jednoznaczny określają, kto i w jakich okolicznościach może zostać wpisany na listę adwokatów. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że kasator tych wymogów nie spełniał, bowiem nie odbył w Rzeczypospolitej Polskiej aplikacji adwokackiej i nie złożył egzaminu adwokackiego. Nie należy również do kręgu osób, które są zwolnione ze spełnienia tych warunków.
Wobec powyższego, w ocenie Sądu, Minister Sprawiedliwości oraz organy samorządu adwokackiego podjęły rozstrzygnięcia zgodnie z obowiązującym prawem. W konsekwencji należało przyjąć, że również Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze "przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie".
Po piąte, wskazać trzeba, że stosowanie Konstytucji przez Sądy może polegać na zastosowaniu wynikającej z niej normy bezpośrednio lub na współstosowaniu Konstytucji z innymi przepisami ustawy. Samoistne stosowanie Konstytucji polega na wykorzystaniu jako wyłącznej podstawy rozstrzygnięcia. Będzie to możliwe wówczas, kiedy taka norma konstytucyjna została sformułowana w sposób pozwalający na przyjęcie jej za samoistną podstawę rozstrzygnięcia. Współstosowanie Konstytucji z normą ustawową ma miejsce wówczas, gdy dana materia jest jednocześnie uregulowana w obu aktach normatywnych.
W skardze kasacyjnej kasator podnosi - powołując się w motywach na zasadę ochrony praw słusznie nabytych - na uzyskany "status uprawnień sędziowskich i odbycia aplikacji sądowej na podstawie ustawy z dnia 19.12.1963 r.". Również i ten argument jest chybiony, albowiem ustawa o ustroju adwokatury nie jest tym aktem normatywnym, który określałby przesłanki odbycia aplikacji sądowej. W art. 66 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy wskazano jedynie, iż przy ubieganiu się o wpis na listę adwokatów z wymogu odbycia aplikacji sądowej lub prokuratorskiej, złożenia stosownego egzaminu i odbycia aplikacji adwokackiej zostały zwolnione osoby, które po ukończeniu wyższych studiów prawniczych przez okres 7 lat pracowały w charakterze radcy prawnego do dnia wejścia w życie ustawy.
W żadnej mierze tego zapisu nie można traktować jako "domniemania prawnego", iż ww. osoby "z mocy prawa uzyskały statut osoby, która zdała egzamin sędziowski i odbyły aplikację sądową" - vide uzasadnienie skargi kasacyjnej. Stosując argumentację reductio ad absurdum można równie dobrze dowodzić, że tak interpretując treść art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy o ustroju adwokatury, kasator w ten sposób odbył nie tylko aplikację sądową, prokuratorską ale także adwokacją - bo o wszystkich jest mowa w powołanym przepisie.
Po szóste, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia art. 2, 7, 32 Konstytucji, albowiem powołane przepisy nie odnoszą się do sytuacji prawnej, w której znalazł się kasator. Wskazać też trzeba, że unormowania konstytucyjne - w zakresie ochrony praw słusznie nabytych - nie zostały objęte kognicją sądu pierwszej instancji, przy czym - co wyraźnie trzeba podkreślić - mogą one być egzekwowane w sytuacji, kiedy wcześniej zaistnieją.
Jak wynika z akt sprawy, stworzona przez ustawodawcę możliwość ubiegania się przez kasatora o wpis na listę adwokatów na bazie uregulowań ustawy o ustroju adwokatury nie została wykorzystana. Jej przepisy utraciły moc z końcem września 1982 r. Wejście w życie Prawa o adwokaturze oznaczało przyjęcie innych rozwiązań, które - w obecnym kształcie - pozwalają kasatorowi na ponowne ubieganie się o wpis na listę adwokatów, z pominięciem wymogu odbycia jakiejkolwiek aplikacji i zdania egzaminu (vide art. 66 ust. 1 pkt 3 tejże ustawy).
Po siódme, aktualnie kasator może bezproblemowo uzyskać wpis na listę adwokatów na podstawie znowelizowanego art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa o adwokaturze, albowiem z treści tego przepisu wynika, że wymogu odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia stosownego egzaminu nie stosuje się między innymi wobec osób, które wykonywały zawód radcy prawnego.
Mając na względzie treść art. 184 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.