Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r. Prezydent Miasta A. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy Prezydentem Miasta A. a Prezydentem Miasta B., w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla S.D. (dalej: świadczeniobiorca, uczestnik).
Pismem z [...] marca 2017 r. Szpital [...]w B. (dalej: Szpital) zwrócił się o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych z tytułu pobytu świadczeniobiorcy w placówce w okresie od 31 sierpnia do 10 września 2015 r. Wnioskodawca w uzasadnieniu wskazał, że świadczeniobiorca został przyjęty w stanie nagłym na Oddział Toksykologii i Chorób Wewnętrznych ww. Szpitala.
Decyzją z [...] września 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] czerwca 2017 r. o odmowie potwierdzenia prawa świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych z uwagi na fakt, że przedmiotowy wniosek Szpital złożył po upływie 19 miesięcy po udzieleniu świadczenia w stanie nagłym, a zatem wniosek ten nie został złożony "niezwłocznie".
Działając na skutek skargi Szpitala, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1399/17 uchylił decyzję SKO w B. oraz poprzedzającą decyzję Prezydenta Miasta B.. W uzasadnieniu WSA wskazał, że istotą sporu w sprawie była kwestia interpretacji pojęcia "niezwłocznie po udzieleniu świadczenia" z art. 54 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1938 ze zm.) dalej: ustawa o świadczeniach, który to przepis stanowił podstawę prawną uchylonych rozstrzygnięć organów. Zdaniem Sądu powyższe sformułowanie "niezwłocznie" nie ma charakteru ani terminu materialnego, ani terminu procesowego. Za zasadne uznał sąd zarzuty skargi, a w szczególności zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 54 ust. 1 i 4 z ustawy o świadczeniach poprzez uznanie, iż złożenie wniosku po upływie 19 miesięcy po udzieleniu świadczenia w stanie nagłym a priori oznacza, iż skarżący nie złożył go niezwłocznie.
WSA stwierdził również, że ponownie rozpoznając sprawę organy winny przeprowadzić pełne postępowanie wyjaśniające celem ustalenia zasadności złożonego przez skarżącego (Szpital) wniosku o potwierdzenie prawa S.D. do świadczeń opieki zdrowotnej celem ustalenia istnienia lub nieistnienia przesłanek wskazanych w art. 54 ust. 3 ustawy o świadczeniach i orzec stosownie do wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.
Ponownie prowadząc sprawę, działający w imieniu Prezydenta Miasta B. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w B. Dział Pomocy Bezdomnym (dalej: MOPS w B.) podjął kroki w celu ustalenia miejsca zamieszkania oraz sytuacji materialno-bytowej świadczeniobiorcy. W toku postępowania na podstawie oświadczenia uczestnika ustalono, że przebywa on w A. przy ul. P. [...]. Oświadczenie to stanowiło podstawę przekazania sprawy Prezydentowi Miasta A. Działający w imieniu Prezydenta Miasta A. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w A. I Wydział Pracy Środowiskowej(dalej: MOPS w A.) ustalił, że w okresie od 31 sierpnia do 10 września 2015 r. świadczeniobiorca przebywał w Szpitalu w B., gdzie został przyjęty w trybie nagłym. Zgodnie ze zgromadzoną dokumentacją miejscem pobytu uczestnika w tym czasie był B., os. D. nr [...], gmina B., N. Dalej MOPS w A. wskazał, że w tym czasie świadczeniobiorca nie przebywał na terenie gminy A., nie korzystał z żadnej formy pomocy w tym mieście.
Organ ustalił również, że obecnie świadczeniobiorca nie przebywa na terenie gminy A. pod wskazanym przez siebie w oświadczeniu adresem tj. ul. P. [...], [...] A.. Pod tym adresem zamieszkuje A.K., była konkubina świadczeniobiorcy, która oświadczyła, że prowadziła z nim wspólne gospodarstwo od 1 czerwca 2016 r. do 18 września 2018 r., po czym świadczeniobiorca wyprowadził się i nie jest jej znany jego aktualny adres pobytu.
W tych okolicznościach Prezydent Miasta A. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość i wskazanie Prezydenta Miasta B. jako organu właściwego do potwierdzenia prawa S.D. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W uzasadnieniu organ wskazał na treść art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, odwołującego się do miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Organ wskazał również na treść art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm., dalej: k.c.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.
MOPS w A. stwierdził, że wobec ustaleń w sprawie, nie jest trafne uznanie przez MOPS w B., że miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, gdzie przebywa z zamiarem stałego pobytu jest A.. Z ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że w czasie hospitalizacji w Szpitalu [...] w B., S.D. nie zamieszkiwał w A., w tym czasie pracował i mieszkał w B., natomiast zameldowany był u swoich rodziców w C.. Zamieszkująca w A. A.K. wystąpiła z pozwem o alimenty na rzecz syna, wskazując adres ojca dziecka – S.D. – w B., os. D. nr [...]. Powyższe oznacza, że świadczeniobiorca zarówno w czasie, gdy udzielono mu świadczeń medycznych, których dotyczy postępowanie, jak i obecnie przebywa w B..
W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta B. wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta A. jako organu właściwego w przedmiocie potwierdzenia prawa S.D. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Organ wskazał, że prowadząc postępowanie po wyroku WSA w Krakowie z 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1399/17, ustalił na podstawie oświadczenia matki uczestnika G.D. z [...] lipca 2018 r. oraz notatki służbowej z rozmowy telefonicznej ze świadczeniobiorcą z [...] lipca 2018 r., że uczestnik postępowania mieszka w A.. Powyższe okoliczności potwierdza oświadczenie uczestnika z [...] września 2018 r. nadesłane do MOPS w B..
W ocenie organu wprawdzie świadczeniobiorca jest zameldowany w C. w woj. małopolskim, jednakże nie jest to centrum życiowe uczestnika. Zdaniem organu jedynym ustalonym miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy jest A., ul. P. [...], co do którego można przypisać zamiar stałego pobytu i fakt fizycznego przebywania, zgodnie z oświadczeniem świadczeniobiorcy i w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Zgodnie z dyrektywami z art. 25 k.c. nie sposób ustalić innego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, bowiem z podnoszonej przez wnioskodawcę okoliczności faktycznej wyprowadzenia się S.D. z mieszkania konkubiny w A., które miało nastąpić zanim złożył on oświadczenie z [...] września 2018 r., nie sposób wyciągnąć wniosku, że B. stał się następnie centrum spraw życiowych świadczeniobiorcy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 4 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór o właściwość jest sporem negatywnym, żaden z pozostających w sporze organów nie uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku placówki medycznej o potwierdzenie prawa S.D. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Rozstrzygnięcie sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy ustalenia, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Zgodnie z tym przepisem, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.
Kwestia ustalenia organu właściwego do wydania decyzji określonej w przywołanym przepisie była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. postanowienia NSA: z 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II GW 40/18, z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GW 6/18, z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II GW 65/17,z 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17; opub. w CBOSA). Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela wyrażany już w orzecznictwie pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 1257, dalej: k.p.a.), nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
W tej materii brak też możliwości zastosowania ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Wprawdzie ustawa o świadczeniach przewiduje w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m. in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść regulacji nie pozwala uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także co do ustalania właściwości organu.
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego przychylić należy się do stanowiska wyrażanego już wielokrotnie w orzecznictwie, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć zasady zawarte w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne zawierają odmienne uregulowania. Skoro zatem art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy i brak w tej kwestii także innych przepisów szczególnych, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. (por. m.in. postanowienia NSA: z 19 marca 2019 r. sygn. akt II GW 43/18, z 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17, opubl. w CBOSA).
Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady, ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony lub ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony, organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu.
Z kolei według art. 21 § 2 k.p.a., jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie potwierdzenia prawa do świadczenia opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w rozpoznawanej sprawie, w pierwszym rzędzie należało rozważyć możliwość zastosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. Trzeba przy tym mieć na względzie, że treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań k.p.a., zawartej w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś - jak przewiduje art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. - ewentualnie także z miejscem jego pobytu.
Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 k.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu.
Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy uznać, że wobec niemożliwości ustalenia właściwości miejscowej według aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, zastosowanie znajduje zasada ustalenia tej właściwości według ostatniego miejsca zamieszkania wnioskodawcy. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela bowiem wyrażany w orzecznictwie pogląd, że w braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, organ właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy (por. postanowienia NSA: z 19 marca 2019 r. sygn. akt II GW 43/18, z 2 czerwca 2017 r. o sygn. akt II GW 12/17, z 13 czerwca 2017 r. o sygn. akt II GW 6/17, z 28 września 2017r. o sygn. akt II GW 33/17, z 14 listopada 2017 r. o sygn. akt II GW 36/17; opubl. w CBOSA).
W świetle dotychczasowych rozważań oznacza to, że w okolicznościach tej sprawy organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie potwierdzenia prawa świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej jest Prezydent Miasta A. – jako organ właściwy ze względu na ustalone w sprawie ostatnie miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy.
Należy podkreślić, że S.D. dwukrotnie wskazał A. jako miejsce zamieszkania (pod adresem: ul. P. [...]): po pierwsze w rozmowie telefonicznej z [...] lipca 2018 r., z której pracownik MOPS w B. sporządził notatkę służbową i powtórnie na wezwanie MOPS w B., oświadczeniem z [...] września 2018 r.
Znajduje to potwierdzenie również w oświadczeniu z [...] lipca 2018 r. matki świadczeniobiorcy G.D., w którym stwierdza ona, że "syn S.D. mieszka w A. z synem oraz konkubiną", dalej wyjaśnia, że "nie zna adresu syna, gdyż kontaktują się tylko telefonicznie", nie ma informacji o sytuacji dochodowej i majątkowej, ale "syn nie prowadzi trybu życia osoby bezdomnej". Matka uczestnika wskazała też, że "syn jest zameldowany na pobyt stały w C. woj. małopolskie, ma możliwość powrotu do C., ale nie jest to potrzebne".
Wbrew opinii MOPS w A., w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, nie sposób ustalić innego miejsca zamieszkania S.D., zgodnie z przesłankami z art. 25 k.c., bowiem z podnoszonej przez Prezydenta Miasta A. okoliczności faktycznej wyprowadzenia się świadczeniobiorcy z mieszkania konkubiny w A. – które miało nastąpić przed złożeniem oświadczenia z [...] września 2018 r. – nie sposób wyciągnąć wniosku, że B. stał się następnie centrum spraw życiowych S.D.
Skoro zatem ostatnim miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy jest A., organem właściwym do potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla S.D. jest Prezydent Miasta A.. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.