Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 8 grudnia 2022 r. Prezydent Miasta Starogard Gdański, działając na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), wniósł o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Bydgoszczy i wskazanie Prezydenta Miasta Bydgoszczy jako organu właściwego do rozpoznania wniosku Kociewskiego Centrum Zdrowia Sp. z o.o. z/s w Starogardzie Gdańskim o wydanie decyzji w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla M. G. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 28 listopada 2022 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w Starogardzie Gdańskim wpłynął przekazany przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Bydgoszczy wniosek z dnia 7 listopada 2022 r. Kociewskiego Centrum Zdrowia Sp. z o.o. o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej dla Pani M. G. Z nadesłanego pisma wynika, że M. G. stały meldunek posiada w B. przy ul. [....].
Z oświadczenia osób zamieszkujących w lokalu wynika, że nie zamieszkuje ona tam od dłuższego czasu i nie jest znane miejsce jej pobytu. Wnioskodawca podkreślił, że M. G. nie jest mieszkanką Starogardu Gdańskiego, nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej tutejszego Ośrodka i nie jest znane jej miejsce pobytu oraz sytuacja dochodowa, rodzinna i majątkowa. Natomiast fakt udzielenia świadczeń w trybie nagłym w Szpitalnym Oddziale Ratunkowym nie przesądza, że miejscem pobytu zainteresowanej był Starogard Gdański. W ocenie wnioskodawcy, w sytuacji braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej - tzn. decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej - ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, co uzasadnia wskazanie Prezydenta Miasta Bydgoszczy jako organu właściwego do rozpoznania wniosku Kociewskiego Centrum Zdrowia sp. z o. o. w Starogardzie Gdańskim.
W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Bydgoszczy wniósł o wskazanie, że organem właściwym w sprawie jest Prezydent Miasta Starogard Gdański. Podkreślił, że jeśli ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje poprzez subsydiarne zastosowanie przepisów k.p.a. o właściwości organów, z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i § 2 k.p.a. Przedkładając powyższe rozważania prawne na zastany stan faktyczny, Prezydent Miasta Bydgoszczy stoi na stanowisku, iż organem właściwym do rozpoznania sprawy jest Prezydent Miasta Starogard Gdański. Pani G. nie zamieszkuje na terenie Bydgoszczy, stąd też nie można uznać, iż Prezydent Miasta Bydgoszczy będzie właściwy jako organ według miejsca zamieszkania. Subsydiarne zastosowanie znajdują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisy regulujące, iż organem właściwym dla wszczęcia postępowania i wydania decyzji jest organ, w rejonie którego doszło do zdarzenia będącego podstawą do wszczęcia postępowania. Zdarzeniem takim było udzielenie świadczeń w trybie nagłym na obszarze Starogardu Gdańskiego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na wniosek w drodze postanowienia, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Do rozstrzygania powyższych sporów stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta Stargard Gdański złożył wniosek o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość z innym organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego (Prezydentem Miasta Bydgoszczy) na tle sprawy o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej (art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych). Właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia powyższego sporu została pozytywnie zweryfikowana. Jakkolwiek zgodnie z treścią art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (u.ś.o.z.) wydawanie decyzji, o których mowa w art. 54 ww. ustawy, w sprawach świadczeniobiorców innych niż ubezpieczeni spełniających kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w przypadku których nie zachodzi okoliczność, o której mowa w art. 12 tej ustawy, należy do zadań zleconych gminy, jednak z przepisu tego nie wynika expressis verbis, że są to zadania zlecone z zakresu administracji rządowej (są to w istocie inne zadania ustawowo zlecone).
Można zatem przyjąć, że na tle spraw z art. 54 u.ś.o.z. w sytuacji, gdy w sporze pozostają organy jednostek samorządu terytorialnego znajdujących się w różnych województwach, przepis art. 22 § 1 pkt 4 k.p.a. nie ma zastosowania. Spierające się organy nie mają również – co oczywiste ze względu na wzajemne położenie – wspólnego dla nich organu wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.).
W nauce prawa administracyjnego przyjmuje się, że przedmiotem sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego jest rozbieżność stanowisk co najmniej dwóch organów administracji publicznej w przedmiocie wykładni i stosowania regulacji wyznaczającej właściwość tych organów na tle tożsamej, konkretnej i indywidualnej sprawy administracyjnej, która stała się przedmiotem postępowania. Rozstrzygnięcie co do istoty tego rodzaju sporu administracyjnoprawnego polega na wskazaniu adresata kompetencji do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej. Wniosek o rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu nie może natomiast zmierzać do wyjaśnienia wątpliwości lub niepewności organów co do sposobu działania w sprawie na tle niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych regulacji kompetencyjnej, której treść organy rekonstruują jednakowo. Powstające między organami różnice poglądów co do sposobu stosowania danej regulacji kompetencyjnej, niebędące konsekwencją rozbieżności w wykładni tej regulacji, mogą świadczyć o określonych brakach w zakresie ustalenia podstawy faktycznej lub prawnej załatwienia sprawy albo o niepodjęciu koniecznych czynności procesowych zmierzających do określenia przedmiotu postępowania. Powstanie sporu o właściwość lub kompetencyjnego musi być zatem poprzedzone precyzyjnym, wnikliwym i szczegółowym ustaleniem stanu prawnego i faktycznego sprawy.
Rozbieżność stanowisk organów w niniejszej sprawie jest konsekwencją odmiennych wniosków interpretacyjnych i subsumpcyjnych na tle ustalonego stanu faktycznego w zakresie konkretyzacji przesłanki miejsca zamieszkania z art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. W ocenie organu wnioskującego o rozstrzygnięcie sporu, właściwość miejscowa w przedmiotowej sprawie powinna zostać wyznaczona zgodnie z art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. w zw. z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. przez wskazanie organu właściwego według miejsca zamieszkania osoby, której udzielono świadczenia opieki zdrowotnej, a jeżeli brak jest możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania – według ostatniego miejsca zamieszkania tej osoby. Odmienne stanowisko zajął organ będący stroną przeciwną niniejszego postępowania (Prezydenta Miasta Bydgoszczy). Organ ten wskazał, że wobec niemożności ustalenia na podstawie art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. w zw. z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z., subsydiarne zastosowanie powinien mieć art. 21 § 2 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stanowisko prawne organu wnioskującego o rozstrzygnięcie sporu jest prawidłowe. Zgodnie z art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. sprawa o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, należy do zakresu kompetencji organu wykonawczego gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Przepis art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. wprowadza regulację szczególną względem art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., co skutkuje modyfikacją treściową zakresu zastosowania tego ostatniego przepisu (por. np. postanowienie NSA z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GW 6/18; postanowienie NSA z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II GW 40/18; postanowienie NSA z dnia 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GW 13/20; postanowienie NSA z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt II GW 86/21; postanowienie NSA z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt II GW 8/22).
Znaczenie pojęcia miejsca zamieszkania podlega rekonstrukcji zasadniczo na podstawie art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, co pozwala na przyjęcie, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, a więc wykazuje z danym miejscem nie tylko związek zewnętrzny (corpus), lecz także wewnętrzny (wolicjonalny animus). Jeżeli nie można ustalić aktualnego w momencie wszczęcia postępowania w sprawie z art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy (art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 54 ust. 1 u.ś.o.z.), konieczne jest ustalenie ostatniego miejsca zamieszkania tego podmiotu (por. np. postanowienie NSA z dnia 15 września 2022 r., sygn. akt II GW 35/22; postanowienie NSA z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt II GW 68/22). Dopiero w razie niemożności ustalenia ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, dopuszczalne jest sięgnięcie do wynikającego z art. 21 § 2 k.p.a. kryterium subsydiarnego ustalenia właściwości miejscowej, to jest kryterium miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postepowania (miejsce udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z.).
W przedmiotowej sprawie ustalono, że aktualne miejsce zamieszkania osoby, której udzielono świadczenia opieki zdrowotnej (M. G.), nie jest znane, natomiast ostatnie miejsce zamieszkania tej osoby znajdowało się w Bydgoszczy (ul. [...]), co znajduje potwierdzenie w zbiorze danych zameldowania na pobyt stały Urzędu Miasta Bydgoszczy. Jakkolwiek sam fakt formalnego zameldowania na pobyt stały lub czasowy nie stanowi wyłącznego dowodu na okoliczność miejsca zamieszkania danej osoby fizycznej (por. postanowienie NSA z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt II GW 59/21; postanowienie NSA z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17), to jednak stwarza wzruszalne domniemanie istnienia tego rodzaju okoliczności (por. art. 25 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności), które w braku wiarygodnych przeciwdowodów jest dla organów orzekających w sprawie o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej wiążące.
Należy w tym zakresie mieć na względzie, że przedmiotem powyższego domniemania jest okoliczność ostatniego znanego miejsca zamieszkania osoby fizycznej w przeszłości, niezależnie od miejsca jej aktualnego zamieszkania lub pobytu.
Mając powyższe ustalenia i argumenty na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie, której dotyczy spór, organem właściwym do potwierdzenia prawa świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest Prezydent Miasta Bydgoszczy jako organ gminy właściwej ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy.
W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a., postanowiono jak w sentencji.