Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] Prezydent Miasta D. zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między nim a Starostą S. poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku złożonego przez M. R. w sprawie zawiadomienia o zbyciu pojazdu marki [...] nr rej. [...].
Prezydent Miasta D. wskazał, że [...] M. R. (dalej: Zbywająca) złożyła w Starostwie Powiatowym w S. zawiadomienie o zbyciu ww. pojazdu. Pismem z [...] Starosta S., działając na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) przekazał zawiadomienie Zbywającej, zgodnie z właściwością, Prezydentowi Miasta D. z uwagi na to, że organ ten dokonywał poprzedniej rejestracji pojazdu.
Zdaniem Prezydenta Miasta D. za właściwością Starosty S. przemawia to, że składająca zawiadomienie o zbyciu pojazdu zamieszkuje w powiecie s. (w uzasadnieniu wniosku Prezydenta Miasta D. nastąpiła oczywista omyłka pisarska, tj. oznaczenie Zbywającej jako A. J. zamieszkałej w K.), zaś, zgodnie m.in. z zasadą ogólną z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., zawiadomienie o zbyciu czy nabyciu rozpoznać powinien organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania strony. Wnioskodawca wyraził pogląd, zgodnie z którym sprawy związane ogólnie z rejestracją pojazdów są zadaniem własnym powiatu, natomiast bez przepisu szczególnego ustanawiającego odrębny zakres kompetencji starosta jest powołany do załatwiania spraw osób zamieszkujących na terenie powiatu.
Ponadto, we wniosku wskazano konstrukcję kar nakładanych na podstawie art. 140mb ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 450 z późn. zm., dalej: P.r.d.), zwracając uwagę na to, że nałożenie kary jest nierozerwalnie związane z uprzednim niewłaściwym wykonaniem obowiązku zawiadomienia starosty o zbyciu pojazdu. Wnioskodawca nadto podniósł, że dla przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu nie ma znaczenia, że tzw. papierowa wersja akt pojazdu znajduje się w siedzibie organu, który dokonywał rejestracji pojazdu, gdyż podstawowym rejestrem, w którym dokonuje się wszelkich operacji związanych z ewidencjonowaniem pojazdów jest Centralna Ewidencja Pojazdów, podczas gdy tzw. "akta pojazdu" służą wyłącznie celom archiwizacyjnym.
Prezydent Miasta D. wniósł o dopuszczenie dowodu z pisma Ministra Infrastruktury nr [...] z dnia [...] a także o skierowanie wniosku o podjęcie uchwały poszerzonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego w celu rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w orzecznictwie w przedmiocie właściwości organu do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Starosta S. wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta D. jako organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia Zbywającej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje, na gruncie art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm..; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 4 tej ustawy z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Istotą sporu o właściwość jest sytuacja, w której zachodzi rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej w odniesieniu do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy (zob. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne, 2009, s. 117). Powstanie sporu o właściwość może mieć zatem miejsce w przypadku, gdy co najmniej dwa organy uznają się za właściwe (spór pozytywny) bądź za niewłaściwe (spór negatywny). Spór zainicjowany wnioskiem Prezydenta Miasta D. ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta D. a Starostą S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu. Zawiadomienie złożone zostało przez Zbywającą, mającą miejsce zamieszkania w powiecie s..
Przed przystąpieniem do dalszych rozważań podkreślenia wymaga, że warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w sprawie jest istnienie sporu o właściwość w znaczeniu prawnym. Spór taki może mieć miejsce w sytuacji, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym podlegającym kognicji sądów administracyjnych (zob. postanowienie NSA z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 79/05, publ. ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 75). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjął się pogląd, zgodnie z którym przepis art. 4 p.p.s.a. obejmuje nie tylko spory dotyczące spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych bądź postanowień, ale również spraw, w których podejmuje się akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc akty i czynności niemające charakteru decyzji lub postanowień (inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.), dotyczące uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (zob. postanowienie NSA z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 60/05, publ. ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 97).
Za akty lub czynności podlegające kognicji sądów administracyjnych uznaje się takie, które: 1) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3;
- 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, bowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6;
- 3) muszą mieć charakter publicznoprawny;
- 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa (zob. postanowienie NSA z 28 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1756/06). W doktrynie wymienione powyżej elementy przyjęło się określać jako "konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4" (zob. J. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2008, s. 31).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy ustalić zatem należy, czy przyjęcie zawiadomienia o zbyciu pojazdu jest aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d. właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu, zaś, w świetle art. 140mb pkt 2 P.r.d za niewykonanie tego obowiązku przewidziana jest sankcja w postaci kary pieniężnej. Nie ulega wątpliwości, że czynność przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu spełnia wskazane powyżej kryteria konstytuujące pojęcie czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność ta bowiem nie ma charakteru decyzji ani postanowienia, podejmowana jest ona w sprawie indywidualnej, ma charakter publiczny, a zważywszy na to, że niewykonanie przez zbywcę pojazdu obowiązku określonego w art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d. ma znaczenie z punktu widzenia odpowiedzialności administracyjnej, to przyjęcie takiego zawiadomienia przez organ jest korelatem obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie należy do jego właściwości.
Stwierdzenie, że przedmiotem sporu nie jest sprawa w rozumieniu art. 1 k.p.a., lecz czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ma dalsze konsekwencje, mianowicie takie, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego określające w art. 20 właściwość miejscową organu nie mają zastosowania, a mogą być jedynie wskazówką interpretacyjną w procesie wykładni.
Określony w art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d. obowiązek właściciela zawiadomienia starosty o zbyciu pojazdu dotyczy pojazdów zarejestrowanych. Z kolei przepisy dotyczące czasowego wycofania pojazdu z ruchu (art. 78a ust. 1 P.r.d.) czy wyrejestrowania pojazdu (art. 79 P.r.d.) wskazują wprost, że organem właściwym w tych sprawach jest organ miejsca ostatniej rejestracji pojazdu. Powyższe uzasadnia przyjęcie, że kwestie o charakterze "rejestrowym" leżą w gestii organu rejestracji. Za takim określeniem właściwości miejscowej organu przemawia logika wskazanych regulacji i względy praktyczne. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2130 z późn. zm.) dokumenty przedstawione do rejestracji lub wyrejestrowania, których zgodnie z rozporządzeniem nie zwraca się właścicielowi pojazdu oraz odpowiednio kserokopie dokumentów organ rejestrujący zatrzymuje i tworzy indywidualne teczki, zwane "aktami pojazdu", które przechowuje się według numerów rejestracyjnych pojazdów.
Skoro według powołanego przepisu organ rejestrujący tworzy indywidualne teczki pojazdu zarejestrowanego, to logiczne jest, że dokumenty dotyczące zawiadomienia o zbyciu pojazdu także należy składać do tego organu. Mając na uwadze wskazane rozporządzenie Ministra Infrastruktury niezrozumiałe jest stanowisko przedstawione przez Ministerstwo Infrastruktury w piśmie przedstawionym przez składającego wniosek, tj. Prezydenta Miasta D. Dokonując oceny właściwości organu do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu należy zatem zauważyć, że czynność ta związana jest z koniecznością zapewnienia aktualności danych związanych m.in. z właścicielem pojazdu, wpływając na pewność obrotu pojazdami oraz przyczyniając się do możliwości zidentyfikowania osoby, na której ciąży szereg obowiązków prawnych związanych z własnością pojazdu. Ze względu na konieczność zapewnienia ciągłości wpisów dokonywanych w stosownych rejestrach, zawiadomienie o zbyciu pojazdów powinno być dokonane wobec tego organu, przed którym zostały one zarejestrowane.
W konsekwencji, organem właściwym do przyjęcia i nadania biegu złożonemu zawiadomieniu o zbyciu pojazdu jest Prezydent Miasta D. Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni przychyla się do zdecydowanie przeważającego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądu, zgodnie z którym właściwy do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu jest organ, w którym miała miejsce rejestracja pojazdu (zob. przykładowo postanowienia NSA z: 1 grudnia 2020 r., sygn. akt I OW 97/20, 27 maja 2021 r., sygn. akt II GW 19/21, 14 lipca 2021 r., sygn. akt II GW 31/21, 28 września 2021 r., sygn. akt II GW 42/21 i II GW 67/21, 16 listopada 2021 r., sygn. akt II GW 64/21, z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II GW 115/21, z 17 lutego 2022 r., sygn. akt II GW 116/21 i II GW 121/21, z 3 marca 2022 r., sygn. akt II GW 118/21). Orzecznictwo w sprawach sporów kompetencyjnych co do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu jest obecnie jednolite i, poza odosobnionym poglądem wyrażonym w przeszłości w pojedynczych orzeczeniach (postanowienia z 20 października 2020 r. sygn. akt I OW 103/20, z 13 listopada 2020 r., sygn. akt I OW 104/20 oraz z 20 listopada 2020 r., sygn. akt I OW 132/20 i I OW 139/20) nie występuje rozbieżność, o której mowa we wniosku Prezydenta Miasta D. i która przemawiałaby za skierowaniem wniosku o podjęcie uchwały poszerzonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego w celu rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w orzecznictwie.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.