Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] marca 2019 r. Wójt Gminy K. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, zaistniałego pomiędzy Wójtem Gminy K. a Wójtem Gminy S., w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla B.D. (dalej: świadczeniobiorca, uczestnik).
Pismem z 18 grudnia 2018 r. [...] Szpital w Ś. Sp. z o.o. z siedzibą w Ś. przy ul. M. [...] (dalej: Szpital) zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w Gminie S. (dalej: OPS w S.) o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowych ze środków publicznych na okres do 90 dni dla B. D. z tytułu pobytu świadczeniobiorcy w placówce w terminie 12-17 grudnia 2018 r. na Oddziale Chirurgii Ogólnej. We wniosku podano prawdopodobny ostatni adres świadczeniobiorcy: [...] O., ul. W. [...], Gmina S. Działający w imieniu Wójta Gminy S. Kierownik OPS w S. podjął kroki w celu ustalenia miejsca zamieszkania oraz sytuacji materialno-bytowej świadczeniobiorcy. W toku postępowania ustalono, że B.D. nie zamieszkuje pod wskazanym we wniosku adresem: [...] O., ul. W. [...], nie figuruje w ewidencji OPS w S., a nadto organ nie jest w posiadaniu jakichkolwiek innych informacji o świadczeniobiorcy w związku z czym nie jest możliwe przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w celu ustalenia faktycznej sytuacji rodzinnej.
Pismem z 4 stycznia 2019 r. Kierownik OPS w S. poinformował Szpital, że w związku z powyższymi ustaleniami nie jest możliwe wydanie decyzji w sprawie z wniosku placówki. W odpowiedzi pismem z 8 stycznia 2019 r. Szpital ponownie zwrócił się do Wójta Gminy S. o wydanie decyzji w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla B. D. Wobec ustalenia, że ostatni znany adres świadczeniobiorcy to: [...] S., ul. J. [...], Gmina K., Kierownik OPS w S. zawiadomieniem z 14 stycznia 2019 r. przesłanym do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. po pierwsze, uznał się za organ niewłaściwy do załatwienia sprawy z wniosku Szpitala o potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla B.D., po drugie przekazał wniosek Szpitala z 18 grudnia 2018 r. do załatwienia zgodnie z właściwością, wskazując że stosownie do art. 102 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508, ze zm., dalej cyt. jako: ustawa o pomocy społecznej) organem właściwym do załatwienia sprawy jest Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w K. (dalej: GOPS w K.).
Działający w imieniu Wójta Gminy K. GOPS w K. ustalił, że B.D. mieszkała oraz była zameldowana na pobyt stały w miejscowości S. ul. J. [...] Gmina K.. Mieszkała tam wraz z partnerem M.F. i dziećmi: D.F., M.D., K.F., D.F. i O.F. Zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego w Gorzowie Wlkp. Wydział X Cywilny z 4 marca 2014 r. o sygn. akt X C 88/14 z powództwa właścicielki domu w S. przy ul. J. [...] o eksmisję nakazano rodzinie opuszczenie, opróżnienie i wydanie powódce lokalu mieszkalnego położonego w S. przy ul. J. [...]. Jednocześnie sąd przyznał B.D. i jej małoletnim dzieciom prawo do lokalu socjalnego i wstrzymał eksmisję do czasu złożenia pozwanym przez Gminę K. oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego.
W dalszej kolejności ustalono, że 10 sierpnia 2017 r. B.D. została wymeldowana w trybie administracyjnym z adresu: S., ul. J. [...]. Do grudnia 2017 r. B.D. i jej partner M.F. przebywali na terenie Gminy K. na posesji matki M.F., objęci byli pomocą finansową GOPS w K.. Organ wskazał, że od stycznia 2018 r. do dnia złożenia wniosku przez Szpital B.D. nie przebywała, ani obecnie nie przebywa na terenie Gminy K..
W tych okolicznościach Wójt Gminy K. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość i wskazanie Wójta Gminy S. jako organu właściwego do potwierdzenia prawa B.D. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W uzasadnieniu organ wskazał na treść art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1938 ze zm., dalej cyt. jako: ustawa o świadczeniach), odwołującego się do miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Organ wskazał również na treść art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm., dalej cyt. jako: k.c.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.
W ocenie Wójta Gminy K., organem właściwym do wydania decyzji potwierdzającej prawo B.D. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, jest Wójt Gminy S. – jako organ właściwy ze względu na miejsce, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania w sprawie – zgodnie z art. 21 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 1257, dalej cyt. jako: k.p.a.).
Ponadto w ocenie Wójta Gminy K., OPS w S. uznał się za właściwy w przedmiotowej sprawie, gdyż przeprowadził już czynności dowodowe w sprawie, w tym rozpytanie pod adresem wskazanym we wniosku przez [...] Szpital w Ś. Organ zaznaczył przy tym, że podjete przez OPS w S. czynności w celu ustalenia okoliczności sprawy były niewystarczające, gdyż pracownik socjalny tylko raz udał się pod wskazany adres, nie poczyniono żadnych starań by nawiązać kontakt z B.D.
W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy S. wniósł o wskazanie Wójta Gminy K. jako organu właściwego w przedmiocie potwierdzenia prawa B.D. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Organ wskazał, że prowadząc postępowanie ustalił, że świadczeniobiorca nie figuruje w rejestrach urzędowych OPS w S. Podczas wizyty w środowisku pod adresem podanym przez [...] Szpital w Ś. tj. O. ul. W. [...], [...] S., nikogo nie zastano. Podany adres był prawdopodobnym miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy (co wynika z Szpitala z 18 grudnia 2018 r.), którego nie było możliwości potwierdzić. Lokal pod wskazanym adresem był niezamieszkały, ponadto rozpytani sąsiedzi poinformowali, że nikt tam nie mieszka, nikogo tam od dawna nie widziano i nie znają osoby o imieniu i nazwisku B.D. Organ dodał, że jest to niewielka społeczność lokalna i mieszkańcy znają się bardzo dobrze.
Odnosząc się do podniesionej we wniosku Wójta Gminy K. argumentacji OPS w S. wskazał, że pracownik socjalny złożył tylko jedną wizytę pod wskazanym adresem, ale nie było zasadności kolejnych wizyt w lokalu niezamieszkałym od dłuższego czasu. Ponadto zdaniem organu, nie znając sytuacji materialno-bytowej świadczeniobiorcy, której organ nie był stanie ustalić w drodze jakichkolwiek czynności, nie mógł on stwierdzić, że warunki wynikające z art. 54 ust. 3 ustawy o świadczeniach zostały spełnione oraz tym samym potwierdzić prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. OPS w S. nie był w stanie ustalić również miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy w rozumieniu art. 25 k.c. W konsekwencji w ocenie OPS w S. należy przyjąć, że świadczeniobiorca jest osobą bezdomną i w myśl art. art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej właściwy do wydania decyzji jest Wójt Gminy K., który zgodnie z treścią sformułowanego wniosku jest w posiadaniu informacji o sytuacji B.D., która korzystała ze świadczeń pomocy społecznej, jak również jest znana osobiście pracownikom GOPS w K..
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej cyt. jako: p.p.s.a.) w zw. z art. 4 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór o właściwość jest sporem negatywnym, żaden z pozostających w sporze organów nie uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku placówki medycznej o potwierdzenie prawa B.D. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Rozstrzygnięcie sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy ustalenia, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Zgodnie z tym przepisem, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.
Kwestia ustalenia organu właściwego do wydania decyzji określonej w przywołanym przepisie była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. postanowienia NSA: z 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II GW 40/18, z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GW 6/18, z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II GW 65/17,z 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17; opub. w CBOSA). Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela wyrażany już w orzecznictwie pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
W tej materii, wbrew stanowisku Ośrodka Pomocy Społecznej w S., brak też możliwości zastosowania ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Wprawdzie ustawa o świadczeniach przewiduje w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m. in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść regulacji nie pozwala uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także co do ustalania właściwości organu.
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego przychylić należy się do stanowiska wyrażanego już wielokrotnie w orzecznictwie, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć zasady zawarte w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne zawierają odmienne uregulowania. Skoro zatem art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy i brak w tej kwestii także innych przepisów szczególnych, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. (por. m.in. postanowienia NSA: z 19 marca 2019 r. sygn. akt II GW 43/18, z 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17, to postanowienie i kolejne cytowane dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady, ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony lub ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony, organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu.
Z kolei według art. 21 § 2 k.p.a., jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie potwierdzenia prawa do świadczenia opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w rozpoznawanej sprawie, w pierwszym rzędzie należało rozważyć możliwość zastosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. Trzeba przy tym mieć na względzie, że treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań k.p.a., zawartej w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak przewiduje art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. – ewentualnie także z miejscem jego pobytu.
Przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy o świadczeniach nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 k.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu.
Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy należy uznać, że wobec niemożliwości ustalenia właściwości miejscowej według aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, zastosowanie znajduje zasada ustalenia tej właściwości według ostatniego miejsca zamieszkania wnioskodawcy. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela bowiem wyrażany w orzecznictwie pogląd, że w braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, organ właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy (por. postanowienia NSA: z 19 marca 2019 r. sygn. akt II GW 43/18, z 2 czerwca 2017 r. o sygn. akt II GW 12/17, z 13 czerwca 2017 r. o sygn. akt II GW 6/17, z 28 września 2017r. o sygn. akt II GW 33/17, z 14 listopada 2017 r. o sygn. akt II GW 36/17).
W świetle dotychczasowych rozważań oznacza to, że w okolicznościach tej sprawy organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie potwierdzenia prawa świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej jest Wójt Gminy K. – jako organ właściwy ze względu na ustalone w sprawie ostatnie miejsce zamieszkania (jak też i zameldowania) świadczeniobiorcy.
Należy podkreślić, że B.D. była zameldowana i zamieszkiwała pod adresem: S., ul. J. [...], Gmina K. wraz z partnerem i dziećmi. Wprawdzie wyrokiem sądu orzeczono wobec niej i małoletnich dzieci eksmisję, jednak przyznano jej prawo do lokalu socjalnego na terenie Gminy K. oraz wstrzymano eksmisję do czasu zaproponowania przez Gminę K. oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Ponadto w sprawie ustalono, że już po opuszczeniu lokalu przy ul. J. [...] w S., do grudnia 2017 r. B.D. i jej partner M.F. przebywali na terenie Gminy K. na posesji matki M.F. oraz objęci byli pomocą finansową GOPS w K..
W aktach nadesłanych przy wniosku znajduje się adnotacja urzędowa sporządzona 5 lutego 2019 r. przez pracownika GOPS w K., który w rozmowie telefonicznej z E.G. – siostrą świadczeniobiorcy – ustalił, że nie zna ona miejsca pobytu siostry, ostatnim znanym miejscem zamieszkania były okolice Z., ale nie zna dokładnego adresu, gdyż B.D. go jej nie podała.
Z kolei z ustaleń poczynionych przez OPS w S. jasno wynika, że pod adresem wskazanym w piśmie Szpitala z 18 grudnia 2018 r., tj. [...] O., ul. W. [...], Gmina S., nikt nie zamieszkuje od lat, a sąsiedzi nie znają osoby o imieniu i nazwisku B.D.
Wbrew opinii GOPS w K., w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, nie sposób ustalić innego miejsca zamieszkania B.D., zgodnie z przesłankami z art. 25 k.c., bowiem z podnoszonej przez Wójta Gminy K. okoliczności faktycznej wyprowadzenia się świadczeniobiorcy oraz administracyjnego wymeldowania z lokalu przy ul. J. [...] w S. nie sposób wyciągnąć wniosku, że to Gmina S. stała się następnie centrum spraw życiowych B.D..
Skoro zatem ostatnim miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy jest S. w Gminie K., organem właściwym do potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla B.D. jest Wójt Gminy K. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.