Uzasadnienie
Wnioskiem, który wpłynął do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 26 lipca 2018 r., Starosta Ostrowski wystąpił o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w Poznaniu (dalej: Dyrektor OUG) w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej lub opłaty dodatkowej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji ze złoża "Biskupice Ołoboczne IV" w miejscowości Biskupice Ołoboczne (gmina Nowe Skalmierzyce, powiat ostrowski, województwo wielkopolskie).
Starosta Ostrowski wskazał we wniosku następujący stan sprawy.
Pismem z 6 kwietnia 2018 r. Dyrektor OUG poinformował Starostę Ostrowskiego o wynikach kontroli przeprowadzonej 22 marca 2018 r. w Zakładzie Górniczym "Biskupice Ołoboczne III". W piśmie tym stwierdzono, że przedsiębiorca posiadający udzieloną przez Starostę Ostrowskiego koncesję na wydobywanie kopaliny ze złoża "Biskupice Ołoboczne III" (K. B., która koncesję przejęła od Z. B.) m.in. prowadzi eksploatację również złoża kruszywa "Biskupice Ołoboczne IV".
Starosta wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty dodatkowej za wydobytą kopalinę z rażącym naruszeniem warunków koncesji. Jednakże w toku postępowania przedsiębiorca posiadający przedmiotową koncesję wyjaśnił, że wydobycie ze złoża "Biskupice Ołoboczne IV" jest prowadzone przez [...] Spółkę z o.o., która jest właścicielem działek, na których udokumentowano złoże "Biskupice Ołoboczne IV", ale nie posiada koncesji na wydobycie kopaliny z tego złoża. Wobec tego Starosta Ostrowski decyzją z [...] czerwca 2018 r. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia opłaty dodatkowej za wydobytą kopalinę ze złoża "Biskupice Ołoboczne III", a następnie pismem z 22 czerwca 2018 r. wystąpił do Dyrektora OUG z informacją, że wydobycie kopaliny ze złoża "Biskupice Ołoboczne IV" nie może być zakwalifikowane jako naruszenie warunków koncesji (za co może być nałożona opłata dodatkowa), lecz jako wydobycie kopaliny bez koncesji (za co może być wymierzona opłata podwyższona przez organ właściwy, czyli Dyrektora OUG). W odpowiedzi (pismo z 10 lipca 2018 r.) Dyrektor OUG podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, że w sprawie właściwy jest Starosta Ostrowski.
Zdaniem Starosty Ostrowskiego, w sprawie doszło zatem do sporu kompetencyjnego (błędnie nazwanego sporem o właściwość). Starosta uznał, że skoro przedsiębiorca uprawniony do wydobywania kopaliny ze złoża "Biskupice Ołoboczne III" nie ma tytułu prawnego do działek, na których udokumentowano złoże "Biskupice Ołoboczne IV", to trudno sobie wyobrazić, aby prowadził wydobycie kopaliny z tego drugiego złoża w ilości ok. 48 ton kruszywa, a właściciel działek, na których udokumentowano złoże pozwalałby na taką działalność. W ocenie Starosty Ostrowskiego, ustalone w sprawie okoliczności dowodzą jedynie, że właściciel złoża "Biskupice Ołoboczne III" udostępnił swoje grunty właścicielowi działek, na których udokumentowano złoże "Biskupice Ołoboczne IV" celem rozpoczęcia przez niego eksploatacji złoża "Biskupice Ołoboczne IV". Zdaniem Starosty, trudno w takim przypadku ustalać na podstawie art. 139 ust. 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j.
Dz. U. z 2017 r., poz. 2126 ze zm.) opłatę dodatkową za wydobycie kopaliny ze złoża "Biskupice Ołoboczne IV" przedsiębiorcy posiadającemu koncesję na eksploatację złoża "Biskupice Ołoboczne III". W takiej sytuacji mamy natomiast do czynienia z wydobyciem prowadzonym ze złoża "Biskupice Ołoboczne IV" bez stosownej koncesji, za co - na podstawie art. 140 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze - właściwy nadzoru górniczego ustala opłatę podwyższoną.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Dyrektor OUG uznał, że istnieją przesłanki dla potencjalnego zdefiniowania działalności wykonywanej na obszarze udokumentowanego złoża "Biskupice Oloboczne IV" jako działalności wykonywanej bez koncesji, a nie z naruszeniem jej warunków. Wobec tego Dyrektor OUG stwierdził, że przeprowadzi postępowanie w sprawie wydania decyzji ustalającej opłatę za wykonywanie działalności polegającej na wydobywaniu kopalin ze złóż bez koncesji, które będzie zmierzać m.in. do ustalenia podmiotu ponoszącego odpowiedzialność za wydobycie. Zdaniem Dyrektora OUG, postępowanie to powinno ostatecznie potwierdzić czy objęta nim działalność stanowiła de facto działalność wykonywaną bez koncesji, czy też z naruszeniem jej warunków, co przesądzi w sposób definitywny o właściwości organów administracji publicznej w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na podstawie art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.; dalej: ppsa) sądy administracyjne rozstrzygają spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Rozstrzyganie wspomnianych sporów kompetencyjnych objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 ppsa).
Spór kompetencyjny nie może mieć charakteru abstrakcyjnego i dotyczyć w istocie interpretacji przepisów prawa. Musi on mieć charakter konkretny, aktualny i dotyczyć określonej sprawy administracyjnej (postanowienie NSA z 12 sierpnia 2005 r. o sygn. akt II OW 25/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 5; M. Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych (zagadnienia wybrane) w: J. Zimmermann (red.): Koncepcja systemu prawa administracyjnego. Zjazd Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Zakopane 24-27 września 2006 r., Warszawa 2007, s. 598; A. Skoczylas, Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość przez NSA, Warszawa 2008, s. 269). Dlatego istotne dla powstania takiego sporu jest istnienie toczącego się postępowania administracyjnego, na którego tle powstał dany spór, lub żądanie wszczęcia takiego postępowania. W przypadku sporów negatywnych postępowanie takie powinno być już wszczęte przez wniosek uprawnionej strony bądź innego podmiotu, który przypisuje sobie taką cechę.
Sytuacja taka zachodzi również wówczas, gdy organ dokona wszczęcia postępowania z urzędu, a następnie powziąwszy wątpliwości co do swojej właściwości, wda się w spór kompetencyjny z innym organem. Spór taki natomiast nie będzie miał miejsca, gdy nie toczy się jeszcze postępowanie administracyjne, uruchomione na wniosek lub z urzędu (por. postanowienia NSA: z 21 października 2008 r., sygn. akt II OW 48/08; z 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OW 47/17 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Zatem do sporu kompetencyjnego może dojść tylko w powiązaniu z administracyjną sprawą indywidualną, która realnie istnieje i w której toczy się postępowanie.
W niniejszej sprawie - co wyraźnie wynika z petitum wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego - Starosta Ostrowski żąda w istocie, aby Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął jaki powinien być przedmiot postępowania administracyjnego (ustalenie opłaty podwyższonej lub ustalenie opłaty dodatkowej za wydobycie kopaliny ze złoża "Biskupice Ołoboczne IV"). Tak sformułowane żądanie - uwzględniając przy tym treść wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i dołączonych do niego dokumentów, a także treść odpowiedzi na wniosek - pozwala na postawienie tezy, że ani przez Starostą Ostrowskim, ani przed Dyrektorem OUG nie toczy się, dotyczące wydobywania kopaliny ze złoża "Biskupice Ołoboczne IV", postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej, ani postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty dodatkowej.
Zatem spór kompetencyjny nie powstał na tle określonej sprawy administracyjnej, lecz na etapie poprzedzającym wszczęcie sprawy, w którym organ administracji publicznej określa kierunek prowadzenia postępowania w świetle znanych mu na tym etapie okoliczności faktycznych.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniosek Starosty Ostrowskiego w istocie nie dotyczy sporu kompetencyjnego rozstrzyganego przez NSA w trybie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa, lecz stanowi spór, którego rozwiązanie należy do organów administracji w zakresie ich ustawowych kompetencji. Wniosek Starosty Ostrowskiego ma zatem charakter abstrakcyjny, oderwany w swej treści od konkretnie toczącego się postępowania administracyjnego, a zatem jest on niedopuszczalny w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 § 3 ppsa (por. postanowienie NSA z 12 sierpnia 2005 r. o sygn. akt II OW 25/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 5; A. Skoczylas, Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość przez NSA, Warszawa 2008, s. 269) i wobec tego podlega odrzuceniu.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 ppsa, postanowił jak w sentencji.
PG