Uzasadnienie
P. S.A. w L. pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. – na podstawie art. 22 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.; dalej: k.p.a.) – zwróciła się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Dyrektorem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad a Burmistrzem Gminy i Miasta G., w sprawie wydania decyzji na lokalizację w pasie drogowym działki nr ewid. [...] w miejscowości. W., gmina G., kablowej linii elektroenergetycznej SN wraz ze słupem.
Jako podstawę swojego żądania wskazała następujące okoliczności faktyczne:
Z uwagi na realizację zadania na zlecenie P. S.A. w L. (dalej: P.) w celu ustalenia właścicieli działek objętych inwestycją pozyskano wypis z rejestru gruntów. Zgodnie z tym dokumentem działka o nr ewid. [...] należy do Skarbu Państwa. W wypisie z rejestru gruntów wskazano jako zarządcę Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad (dalej także: GDDKiA).
W związku z powyższym P. w dniu [...] sierpnia 2016 r. skierowała wniosek do GDDKiA.
GDDKiA pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. pozytywnie zaopiniowała lokalizację kablowej linii elektroenergetycznej SN wraz ze słupem oraz poinformowała P., że konieczne jest wystąpienia z wnioskiem do Burmistrza Gminy i Miasta G. (dalej także: Burmistrz) o wydanie decyzji administracyjnej z uwagi na fakt, że przedmiotowa działka stanowi pas drogi gminnej.
Burmistrz postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji na lokalizację ww. inwestycji w pasie drogowym działki nr ewid. [...]. Wskazał, że działka nie jest drogą gminną, której zarządcą jest Gmina G.. Burmistrz nie jest więc właściwym organem w sprawie wydania decyzji zezwalającej na umieszczenie urządzenia w pasie drogowym na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 z późn. zm.; dalej: u.d.p.). W związku z powyższym zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. należało odmówić wszczęcia postępowania.
P. pismem z dnia 17 października 2016 r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: SKO) odwołanie od postanowienia Burmistrza, wskazując, że organ ten naruszył art. 65 § 1 k.p.a.
Postanowieniem z dnia 8 listopada 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło postanowienie z dnia [...] września 2016 r., wskazując na przepisy dotyczące przekazywania sprawy organowi właściwemu, w sytuacji gdy organ do którego wniesiono podanie uzna się za niewłaściwy w sprawie.
Kolejnym pismem z dnia [...] listopada 2016 r., Burmistrz zawiadomił P., że wniosek w sprawie wdania decyzji na lokalizację kablowej linii elektroenergetycznej został przekazany zgodnie z kompetencją do GDDKiA.
Natomiast GDDKiA pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. ponownie przekazała Burmistrzowi wniosek w sprawie lokalizacji kablowej linii elektroenergetycznej. Organ ten wyjaśnił, ze działka nr ewid. [...] będąca własnością Skarbu Państwa (w trwałym zarządzie GDDKiA) położona jest w ciągu drogi gminnej, w strefie drogi krajowej nr 50 w m. W..
Wskazał także, że sam fakt posiadania tytułu prawnego do gruntu zajętego pod drogę w postaci trwałego zarządu nie musi oznaczać, że zarządcą tej drogi jest ta jednostka. O pełnieniu funkcji zarządu drogi decyduje bowiem kategoria drogi, a nie tytuł prawny do gruntu.
W związku ze wskazanymi okolicznościami P. wniosła o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 tej ustawy właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. Przez spór należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny), przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia merytorycznego, oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy.
Należy również podkreślić, że podstawowym warunkiem rozpatrzenia sporu kompetencyjnego jest umiejscowienie go w bezspornym stanie faktycznym, bowiem tylko dla konkretnego stanu faktycznego możliwe jest zastosowanie przez organy właściwych przepisów prawa materialnego. Nie można natomiast mówić o rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy, w której taki spór się pojawia, nie jest ustalony jednoznacznie, a więc gdy spór jest w istocie sporem co do faktów, a nie co do kompetencji, czyli co do prawa, z którego te kompetencje wynikają (por. postanowienie NSA z dnia 26 września 2014 r., sygn. akt II OW 64/14).
W rozpoznawanej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiono spór negatywny pomiędzy Burmistrzem Gminy i Miasta G., a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, którego przedmiotem jest ustalenie organu właściwego do wyrażenia zgody P. na lokalizację w pasie drogowym działki nr ewid. [...] w miejscowości W. gmina G., kablowej linii elektroenergetycznej SN wraz ze słupem.
Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 3 u.d.p., w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast z art. 19 ust. 2 u.d.p. wynika, że zarządcami dróg są dla dróg krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zaś dla dróg gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Z powyższych uregulowań wynika, że czynnikiem przesądzającym o tym, kto jest zarządcą drogi, a zatem organem właściwym w rozpoznawanej sprawie do rozstrzygnięcia wniosku P. S.A. w L. – jest kategoria, do której droga została zaliczona (por. postanowienie NSA z dnia 24 maja 2013, sygn. akt I OW 2/13). Przy czym zarząd drogami publicznymi nie jest wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi publicznej, lecz wynikiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 u.d.p. kategorii dróg (por. postanowienia NSA z dnia: 25 maja 2016 r., sygn. akt I OW 18/16; 24 czerwca 2015 r., sygn. akt I OW 67/15).
Wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Ustalenie to należy do organów administracji publicznej, a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA z dnia: z 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04; 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04; 20 października 2015 r., sygn. akt I OW 88/15).
Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej obecnie sprawie. Jak wynika bowiem z akt sprawy, w tym również z treści wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, między organami toczy się spór, który obejmuje zasadniczy element stanu faktycznego sprawy, tj. kwestię usytuowania planowanej kablowej linii elektroenergetycznej – w pasie drogi krajowej czy gminnej, a więc spór o fakty (por. postanowienie NSA z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GW 4/16). Przy czym, co istotne P. nie przedstawiła żadnej dokumentacji potwierdzającej zaliczenie drogi, w pasie której ma być usytuowana ww. linia elektroenergetyczna – do określonej kategorii dróg wskazanych w art. 2 ust. 1 u.d.p. Tymczasem to ustalenie jest kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu, a jego dokonanie wykracza poza kompetencje Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt I OW 131/16).
Materiał dowodowy nie pozwala więc na weryfikację sprzecznych ze sobą twierdzeń organów. W konsekwencji czego brak było podstaw faktycznych dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu. W tym stanie sprawy spór ten jest sporem co do faktów, a nie co do prawa. Istnieje bowiem rozbieżność stanowisk co do zasadniczego elementu stanu faktycznego sprawy, tj. w pasie której drogi krajowej czy gminnej leży działka nr ew. gruntów [...], a w zasadzie do jakiej kategorii dróg należy ją zaliczyć, i w konsekwencji który organ jest zarządcą tej drogi. Rozstrzygnięcie tego rodzaju rozbieżności należy jednak do organów administracji rozpoznających sprawę, nie zaś do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dopiero jednoznaczne ustalenie klasyfikacji drogi w pasie której ma być usytuowana linia elektroenergetyczna objęta wnioskiem P. – pozwoli na wskazanie właściwego organu do załatwienia sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., art. 64 § 3 p.p.s.a. i art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.