Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 23 lipca 2019 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi, na podstawie art. 22 § 2 i § 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.), wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy Burmistrzem Wolborza a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację gazociągu dn 180 PE w pasie drogowym, działka [...] obr. ewid. nr [...] m. Wolbórz oraz działka nr [...], obręb [...] Wolbórz oraz przebudowę gazociągu dn 125 PE na działce nr [...], obręb [...] Wolbórz.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że [...] czerwca 2019 r. do Zarządu Dróg Powiatowych w Piotrkowie Trybunalskim wpłynął wniosek P. Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w Ł., ul. [...] lok. [...], [...] Ł., w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację gazociągu dn 180 PE w pasie drogowym, działka 1230/3 obr. ewid. nr 10 m. Wolborz oraz działka nr [...], obręb [...] Wolborz oraz przebudowę gazociągu dn 125 PE na działce nr [...], obręb [...] Wolborz, który to wniosek został przekazany przez Zarząd Dróg Powiatowych w Piotrkowie Trybunalskim do Urzędu Gminy Wolborz, z uzasadnieniem, że działki wskazane we wniosku są własnością gm. Wolborz.
Następnie, pismem z dnia [...].06.2019 r. Urząd Miejski w Wolborzu przekazał wniosek do GDDKiA Oddział w Łodzi uzasadniając to tym, że działki wskazane we wniosku nie są własnością Gminy Wolborz. Dalej uzasadniono, że część działki nr [...], obręb [...] Wolborz oraz działka nr [...], obręb [...] w m. Wolborz - poza obszarem skrzyżowania drogi ekspresowej S8 z drogą gminną - na których planowana jest lokalizacja gazociągu dn 180 PE oraz przebudowa gazociągu dn 125 PE, stanowią pas drogowy drogi gminnej (poprzednio drogi powiatowej Nr 1535E), której zarządca jest Burmistrz Wolborza. Zgodnie bowiem z przepisem art. 19 ust. 2. pkt. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.) zarządcą dróg gminnych jest burmistrz do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg.
Natomiast w myśl 39 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (...) może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze stosownej decyzji administracyjnej (...).
W związku z powyższym organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy jest Burmistrz Wolborza, bowiem o pełnieniu funkcji zarządcy drogi decyduje jej kategoria, a nie tytuł prawny do gruntu, na którym droga jest usytuowana (własność Skarbu Państwa w stosunku do działki o nr [...], obręb [...] Wolborz oraz działki nr [...], obręb [...] w m. Wolborz pozostaje bez wpływu na ustalenie zarządcy drogi). Zdaniem GDDKIA część działki nr [...], obręb [...] Wolborz oraz działka nr [...], obręb [...] w m. Wolborz - poza obszarem skrzyżowania drogi ekspresowej S8 z drogą gminną - stanowi pas drogowy drogi gminnej, ponieważ w ich granicach nie występuje żaden element drogi ekspresowej, a całokształt zabudowy oraz infrastruktury drogowej służy jedynie użytkownikom drogi gminnej.
Nadto bezspornym w ocenie GDDKIA pozostaje, że w sprawie mamy do czynienia ze skrzyżowaniem wielopoziomowym (węzeł drogowy) drogi ekspresowej z drogą powiatową Nr 1913E oraz drogą gminną (poprzednio drogi powiatowej Nr 1522E), jednakże część działki nr [...], obręb [...] Wolborz oraz działka nr [...], obręb [...] w m. Wolborz, na których planowana jest lokalizacja gazociągu dn 180 PE oraz przebudowa gazociągu dn 125 PE, są usytuowane już poza obszarem przedmiotowego skrzyżowania, gdyż zarządca drogi ekspresowej stoi na stanowisku, że obszar skrzyżowania wyznaczają pewne elementy zagospodarowania terenu (np. rondo, przejazd drogowy), które ze względu na swoje funkcjonalne przeznaczenie, określają granice tego skrzyżowania.
Burmistrz Wolborza w odpowiedzi na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 23 lipca 2019 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, a Burmistrzem Wolborza, po analizie posiadanych dokumentów wskazał, że Burmistrz Wolborza nie jest organem właściwym w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację gazociągu na działkach [...] - obręb [...] m. Wolborz, [...] - obręb [...] Wolborz, ponieważ działki te nie wchodzą w skład drogi gminnej stanowiącej własność gminy Wolborz i będącej w zarządzie Burmistrza Wolborza. Burmistrz wskazał, że Uchwała Nr XXII/175/16 Rady Powiatu w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 9 września 2016 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego z 2016 r. poz. 4130) w sprawie pozbawienia kategorii drogi nr 1535 E Wolborz- Lubiaszów- do drogi 1522E na terenie gminy Wolborz i zaliczenia jej do kategorii dróg gminnych z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2017 r. oraz Uchwała Nr XXIV/165/2016 Rady Miejskiej w Wolborzu z dnia 30 września 2016 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego z 2016 r. poz. 4473) w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2017 r. były podstawą do zawarcia w dniu 20 września 2017 r. umowy darowizny przez Powiat Piotrkowski na rzecz Gminy Wolborz dotyczącej działek nr [....] obręb ewid. [...] m. Wolborz, nr [...] obręb ewid. [...] m. Wolborz, nr. 656 obręb ewid. Żarnowica, mnr 787 obręb ewid. Żarnowica, nr 39 obręb ewid. Lubiaszów Stary, potwierdzonej notarialnie repetytorium "A" Nr [...] z dnia 20.09.2017 r.
Burmistrz wskazał że tylko wyżej wymienione działki weszły w skład drogi przejętej przez gminę Wolborz od Powiatu Piotrkowskiego, zaś w wśród nich nie ma działki [...] oraz działki [....]. Tym samym zdaniem Burmistrza stanowią one element węzła "Wolborz" drogi krajowej S-8.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z treścią art. 15 § 2 p.p.s.a. do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. oraz do rozpoznania innych spraw należących do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy odrębnych ustaw stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym.
Sporem kompetencyjnym jest sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność stanowisk co do właściwości organu, która powinna być usunięta na skutek podjętych w tym kierunku środków prawnych. Tak więc przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy administracyjnej (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy administracyjnej (spór negatywny), przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy.
W niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiono spór negatywny pomiędzy Burmistrzem Wolborza a GDDKiA, którego przedmiotem jest wskazanie właściwego organu w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację gazociągu dn 180 PE w pasie drogowym, działka [...] obr. ewid. nr 10 m. Wolbórz oraz działka nr [...], obręb 9 Wolbórz oraz przebudowę gazociągu dn 125 PE na działce nr [...], obręb 10 Wolbórz.
W tym miejscu przypomnieć należy, że stosowanie do art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej (zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c ww. ustawy).
Natomiast w świetle art. 19 ust. 2 u.d.p. zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg:
- 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;
- 2) wojewódzkich - zarząd województwa;
- 3) powiatowych - zarząd powiatu;
- 4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Z kolei stosownie do treści art. 19 ust. 5 u.d.p., w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta.
Z powyższych uregulowań wynika, że istota sportu kompetencyjnego przedstawionego we wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad sprowadza się w istocie do wskazania organu właściwego do określenia podmiotu zarządzającego drogą i mającego w swojej kompetencji uprawnienia do wydania zgodny na lokalizację gazociągu.
Z tego względu w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że aby spór kompetencyjny mógł zostać rozstrzygnięty, konieczne jest uprzednie precyzyjne ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko dla konkretnego stanu faktycznego możliwe jest zastosowanie przez organy właściwych przepisów prawa materialnego. Nie można natomiast mówić o rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego, w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy, w której taki spór się pojawia, nie jest ustalony jednoznacznie, a więc gdy spór jest w istocie sporem co do faktów, a nie co do kompetencji, czyli co do prawa, z którego te kompetencje wynikają (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2014 r., sygn. akt II OW 64/14, postanowienie z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GW 4/16, postanowienie z 24 marca 2013 r., sygn. akt II GW 9/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ponadto podkreślić należy, że w orzecznictwie NSA wskazuje się, że ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy do organów administracji publicznej (art. 7 k.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 17; z dnia 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2013 r., sygn. akt II GW 21/13).
W niniejszej sprawie, jak już wspomniano, pomiędzy organami nie ma rozbieżności stanowisk co do kompetencji, istnieje jedynie rozbieżność co do zasadniczego elementu stanu faktycznego sprawy. W tym miejscu należy wskazać, ze z załączonej do akt sprawy dokumentacji nie wynika jednoznacznie do jakiej kategorii i rodzaju dróg są zaliczone drogi (działki) opisane we wniosku, na których na być zlokalizowana inwestycja w postaci gazociągu.
Materiał dowodowy zgromadzony w sprawienie nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie/weryfikację sprzecznych ze sobą twierdzeń wnioskodawcy i organu. Dodatkowo należy zauważyć, iż Burmistrz Wolborza wskazuje w odpowiedzi że istnieją wątpliwości co do stanu prawnego działek oznaczonych nr [...], [...].
W konsekwencji w związku z powyższym brak jest podstaw faktycznych dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu, bowiem spór ten jest sporem co do faktów, a nie co do prawa. Należy ponownie podkreślić, że rozstrzygnięcie tego rodzaju rozbieżności (czyli dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy) należy do organów administracji rozpoznających sprawę, nie zaś do Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia NSA z dnia: 15 marca 2017 r., sygn. akt II GW 1/17; 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04; 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04; 20 października 2015 r., sygn. akt I OW 88/15).
Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w sprawie niniejszej stan faktyczny nie został prawidłowo wyjaśniony przez organy będące w sporze. Nie jest bowiem jasne, do jakiej kategorii dróg należy zaliczyć wskazane wyżej działki. Zatem dopiero bezsporne ustalenie stanu faktycznego pozwoliłoby na prawidłowe ustalenie zarządcy działek wskazanych we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Jednak wykazanie powyższej kwestii należy do organów będących stronami sporu kompetencyjnego, a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł rozpoznać wniosku Generalnego Dyrektora Dróg i Autostrad i tym samym wskazać organ uprawniony w swojej kompetencji do wyrażenia zgody na lokalizację gazociągu we wnioskowanym pasie drogowym. W związku z powyższym wniosek ten należało oddalić, gdyż jak już zostało wskazane aby spór kompetencyjny mógł zostać rozstrzygnięty, konieczne jest uprzednie precyzyjne ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko dla konkretnego stanu faktycznego możliwe jest zastosowanie przez organy właściwych przepisów prawa materialnego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., art. 64 § 3 p.p.s.a. i art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.