Uzasadnienie
Pismem z 6 lutego 2023 r. Prezydent Miasta Tarnowa wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między nim a Burmistrzem Miasta Łask – w sprawie potwierdzenia prawa A.A. (dalej: zainteresowany) do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i ustalenie, że organem właściwym w sprawie jest Burmistrz Miasta Łask.
Prezydent Miasta Tarnowa wskazał, że 8 grudnia 2022 r. do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łasku wpłynął wniosek zainteresowanego o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Pismem z 19 grudnia 2022 r. Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Łasku przesłał do Centrum Usług Społecznych w Tarnowie wywiad środowiskowy wraz z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla zainteresowanego celem dalszego wykorzystania, bez wskazania podstawy prawnej.
W związku z tym Prezydent Miasta Tarnowa podjął czynności mające na celu ustalenie stanu sprawy. Na ich podstawie organ stwierdził, że A.A. ma [...] lata, posiada obywatelstwo polskie oraz [...], gdyż przez ostatnie 29 lat mieszkał w [...]. Od 6 maja 2022 r. przebywa w [...] w Łasku celem realizowania długoterminowej terapii leczenia uzależnienia od alkoholu. Ustalono, że zainteresowany jest osobą bierną zawodowo bez możliwości zarejestrowania się w urzędzie pracy z uwagi na podjęte leczenie w zamkniętym ośrodku, a przewidywany termin ukończenia terapii to maj 2023 r. W trakcie pobytu w powyższym ośrodku u zainteresowanego zdiagnozowano chorobę wieńcową, która być może będzie wymagała zabiegu, co stało się podstawą wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Prezydent Miasta Tarnowa na podstawie danych jednostkowych z rejestru mieszkańców oraz rejestru PESEL ustalił, że A.A. był zameldowany na pobyt stały pod adresem: [...] Tarnów, ul. [...] od 26 sierpnia 1980 r. do 11 października 1996 r. W związku z tym Prezydent Miasta Tarnowa stwierdził, że Tarnów nie jest miejscem zamieszkania zainteresowanego, a zatem Prezydent Miasta Tarnowa nie jest właściwy do załatwienia sprawy.
A ponieważ zainteresowany przebywa w ośrodku zamkniętym w Łasku, gdzie trafił na leczenie po powrocie z zagranicy uzasadniony jest wniosek o rozstrzygnięcie powstałego sporu przez wskazanie Burmistrza Miasta Łask jako organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo A.A. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta Łask wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Tarnowa jako organu właściwego do załatwienia sprawy. Wskazał, że A.A. na chwilę obecną nie posiada miejsca zamieszkania, wprawdzie przebywa na leczeniu w ośrodku zamkniętym w Łasku, ale jego sprawy życiowe nie koncentrują się na terenie miasta Łask, a zatem właściwym do wydania decyzji w tej sprawie jest Prezydent Miasta Tarnowa z uwagi na ostatnie miejsce zamieszkania zainteresowanego.
Pismem z 2 lutego 2023 r. (data wpływu) A.A. wycofał wniosek o potwierdzenie prawa do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych. Wobec treści pisma zainteresowanego Prezydent Miasta Tarnowa poinformował, że podtrzymuje wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 4 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA, sąd drugiej instancji) rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór o właściwość jest sporem negatywnym, gdyż żaden z pozostających w sporze organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku o potwierdzenie prawa A.A. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Rozstrzygnięcie sporu w tej sprawie dotyczy więc wskazania organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2561 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach). Zgodnie z tym przepisem, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.
Kwestia ustalenia organu właściwego do wydania decyzji określonej w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach była już wielokrotnie przedmiotem rozważań NSA (por. np. postanowienia NSA z: 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17). Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela wyrażony w orzecznictwie NSA pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej: k.p.a.), nie reguluje jednak kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej materii brak jest możliwości zastosowania ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.; dalej: ustawa o pomocy społecznej), w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust.
1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Wprawdzie ustawa o świadczeniach stanowi w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m. in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, jednak treść regulacji nie pozwala uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej, także co do ustalania właściwości organu.
W ocenie składu orzekającego NSA przychylić należy się do stanowiska wyrażanego już wielokrotnie w orzecznictwie, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie powinny znaleźć zasady zawarte w przepisach k.p.a., normujące ogólne reguły ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów k.p.a. jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne zawierają odmienne uregulowania. Skoro zatem art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy i brak w tej kwestii także innych przepisów szczególnych, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. (por. m.in. postanowienia NSA z: 19 marca 2019 r. sygn. akt II GW 43/18; 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17; dostępne w CBOSA).
Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, zaś w braku miejsca zamieszkania w kraju – według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu – według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady, ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony lub ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony, organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu.
Rozważając zastosowanie art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, trzeba mieć na względzie treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań k.p.a. zawartej w przytoczonym wyżej art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Przepis ten wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. – ewentualnie z miejscem pobytu strony, czy miejscem, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania.
Zatem w sytuacji braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, tzn. decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy (por. postanowienia NSA z: 19 marca 2019 r., sygn. akt II GW 43/18; 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17; 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 6/17; 28 września 2017 r.; sygn. akt II GW 33/17; 14 listopada 2017 r., sygn. akt II GW 36/17; dostępne w CBOSA).
Trzeba przy tym wskazać, że ani przepisy k.p.a., ani przepisy ustawy o świadczeniach nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm.; dalej: k.c.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały stanowi w istocie dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego w niej pobytu (por. np. postanowienie NSA z 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17; dostępne w CBOSA).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że z okoliczności faktycznych przedstawionych we wniosku wynika, że ostatnim miejscem zameldowania zainteresowanego na pobyt stały był Tarnów, ul. [...]. Było to jednocześnie ostatnie udokumentowane miejsce zamieszkania A.A., potwierdzone zameldowaniem pod tym adresem na pobyt stały. Jednocześnie z akt administracyjnych nie wynika, że zainteresowany ma zamiar stałego pobytu w [...] w Łasku. Zważywszy na te okoliczności oraz z uwagi na treść art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 25 k.c. właściwość organu należało ustalić według ostatniego miejsca jego zamieszkania i dlatego NSA uznał, że organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej A.A. jest Prezydent Miasta Tarnowa.
Mając na uwadze powyższe NSA, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.