Uzasadnienie
M. Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy B. pismem z dnia [...] listopada 2012 r. zwróciła się do Burmistrza Miasta Z. o wydanie decyzji wyrażającej zgodę na zajęcie pasa drogowego ul. Ł. w Z. w celu planowanego umieszczenia w nim sieci gazowej na odcinku 3-4-5-6-7 wraz z przyłączami gazowymi (odc. 5-PG; 6-PG). W myśl art. 20 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 260) do zarządcy drogi należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych. Zgodnie z art. 39 ust. 3 tej ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.
Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.
Uznając się za niewłaściwy w sprawie, działając w trybie art. 65 § 1 k.p.a., pismem z dnia 23 listopada 2012 r. Burmistrz Miasta Z., zwany dalej "burmistrzem", przekazał wniosek Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B., zwanej dalej "GDDKiA". Według burmistrza zarządcą ul. Ł. w Z. (działka o numerze ewidencyjnym 209/4) jest GDDKiK. Omawiana droga nie została zastąpiona nowo wybudowanym odcinkiem drogi nr 63 z chwilą oddania do użytkowania wybudowanego odcinka łączącego DK63 z obwodnicą, tj. drogą S8. Tym samym ul. Ł. nie została pozbawiona dotychczasowej kategorii drogi krajowej. Dlatego organem właściwym jest GDDKiA, nie zaś burmistrz.
Do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynął wniosek GDDKiA o rozstrzygnięcie wspomnianego sporu kompetencyjnego pomiędzy nią a burmistrzem, poprzez wskazanie burmistrza, jako organu właściwego w sprawie. Zgodnie z art. 22 § 2 k.p.a., spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej rozstrzyga sąd administracyjny. Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a." (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W świetle art. 15 § 1 pkt 4, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o których mowa w art. 4.
Zdaniem GDDKiA, nie podzielającego stanowiska burmistrza, w związku z wybudowaniem obwodnicy Z. i W., która zastępuje część dróg krajowych (starodroży), ul. Ł. stała się drogą gminną, zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. W myśl tego przepisu, odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Natomiast ul. O. (odcinek dawnej drogi krajowej nr 8) na odcinku od nowo wybudowanej drogi krajowej nr 63 do skrzyżowania z ul. K. (od km 577+500 do km 579+493) stanowi obecnie ciągłość drogi krajowej nr 63 w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz w nawiązaniu do ust. 3 powołanej ustawy. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, do dróg krajowych zalicza się drogi stanowiące inne połączenia zapewniające spójność sieci dróg krajowych.
W świetle ust. 3 powołanego artykułu, minister właściwy do spraw transportu po zasięgnięciu opinii właściwych zarządów województw, a w miastach na prawach powiatu - właściwych prezydentów miast, w drodze rozporządzenia, ustala przebieg istniejących dróg krajowych, w celu zapewnienia ciągłości dróg krajowych.
Burmistrz wniósł o wskazanie GDDKiA jako organu właściwego dla załatwienia omawianego wniosku. W ocenie burmistrza przed wybudowaniem obwodnicy Z. ulica Ł. znajdowała się w ciągu drogi krajowej nr 63 i krzyżowała się z drogą krajową nr 8, tj. ulicą O. Ten stan rzeczy nie zmienił się, gdyż nie nastąpiło jeszcze zastąpienie odcinka drogi krajowej nr 63 nowo wybudowanym odcinkiem drogi, o którym mowa w art. 10 ust. 5 ustawy. Tym samym ulica Ł. ma nadal status drogi krajowej. Wprawdzie, jak wskazał burmistrz, według stanu na dzień 2 października 2012 r., oddano do użytkowania odcinki nowo wybudowane od skrzyżowania o ruchu okrężnym na drodze krajowej nr 63 na km 164+600 do skrzyżowania o ruchu okrężnym z ulicą O., jednakże nie wybudowano dalszego odcinka, który by zapewnił ciągłość przebiegu drogi krajowej nr 63, tj. do połączenia z A. W. P. Skoro zatem odcinek drogi krajowej nr 63, na którym znajduje się ulica Ł., nie został pozbawiony kategorii drogi krajowej, tym samym zarządcą tej drogi jest nadal GDDKiA.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Niniejsza sprawa pozostaje w związku z ulicą O., w odniesieniu do której oba organy wnioskują o uznanie ich za zarządców tej drogi (sygn. akt II GW 1/13, II GW 2/13, II GW 3/13, II GW 4/13). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do przepisu art. 111 § 2 p.p.s.a., zarządził połączenie tych spraw w celu ich łącznego rozpoznania.
Ulica O. w Z., co jest niesporne w sprawie, znajdowała się w ciągu drogi krajowej nr 8. W celu odciążenia znacznego natężenia ruchu drogowego na tej ulicy została wybudowana obwodnica, której zadaniem było rozprowadzenie głównego nurtu ruchu drogowego po drodze krajowej nr 8 przebiegającej przez Z. poza centralną częścią tego miasta, a więc bez potrzeby korzystania z ulicy O. W dniu 2 października 2012 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał dwie decyzje o pozwoleniu na użytkowanie [...] wybudowanego odcinka drogi ekspresowej S8 od km 575+550 do km 586+620 wraz z łącznicami węzłów oraz [...] wybudowanego odcinka drogi krajowej nr 63 od km 164+600 do 168+600.
W następstwie oddania do użytku wspomnianej obwodnicy, przejmującej główny nurt ruchu drogowego na drodze krajowej nr 8 przebiegającej dotychczas przez ulicę O. w Z., ulica ta utraciła status drogi krajowej, stając się tym samym drogą gminną, stosownie do przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. W myśl tego przepisu, odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej.
W wyroku z dnia 6 września 2005 r., sygn. K 46/04 Trybunał Konstytucyjny uznał omawiany wyżej przepis za zgodny z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP (OTK-A 2005/8/89, Dz.U.2005/181/1525). Jak podniósł Trybunał Konstytucyjny, przepis art. 10 ust. 5 o drogach publicznych wyraża zasadę nabywania ex lege przez gminę własności dróg należących dotychczas do Skarbu Państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego (por. art. 2a ustawy o drogach publicznych). Każdorazowe bowiem zastąpienie odcinka drogi należącego do innego podmiotu niż gmina odcinkiem nowym wiąże się z zaliczeniem odcinka zastąpionego do kategorii dróg gminnych. Drogi gminne stanowią przedmiot własności gminy. Przekwalifikowanie następuje z mocy prawa, co oznacza po pierwsze powiększenie zasobu własności gminy (zwiększenie jej majątku), po drugie zaś - automatycznie wiąże się z powstaniem obciążeń w postaci konieczności wykonywania przez właściciela obowiązków zarządcy drogi.
Tak więc regulacja zawarta w art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych ma dwoisty wpływ na majątek gminy. Z jednej strony przewiduje dla gminy przysporzenie majątkowe, w postaci powiększenia jej własności o własność "starego" odcinka drogi. Z drugiej strony taka okoliczność powoduje konieczność ponoszenia wydatków na utrzymanie nowego przedmiotu własności. Właściciel nie ma przy tym wyboru zarówno co do możliwości samego nabycia własności, jak i co do tego, jakie koszty będzie ponosił na utrzymanie drogi, ponieważ w tym zakresie powinności zarządcy drogi są w poważnej mierze determinowane normatywnie.
W zaistniałych zmianach realiów komunikacyjnych na drodze krajowej nr 8, przebiegającej przez Z., Naczelny Sąd Administracyjny za mało przekonywającą uznał argumentację GDDKiA, zmierzającą do utrzymania dotychczasowego statusu ulicy O., jako drogi krajowej, gdyż ten status ulica ta utraciła z chwilą oddania do użytku omawianej obwodnicy, zgodnie z art. 10 ust. 5 wspomnianej ustawy. W szczególności brak jest uzasadnionych podstaw dla uwzględnienia stanowiska GDDKiA opartego na przepisie art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz w nawiązaniu do ust.
3. Według GDDKiA, jak już wskazano, ulica O. (odcinek dawnej drogi krajowej nr 8) na odcinku od nowo wybudowanej drogi krajowej nr 63 do skrzyżowania z ul. K., jest drogą krajową, która po wybudowaniu obwodnicy Z. i W. zapewnia ciągłość drogi krajowej nr 63 w rozumieniu powołanego przepisu art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Stanowisko to nie jest jednakże oparte na dostatecznych podstawach. Zgodzić się bowiem należy z burmistrzem, według którego odcinek nowo wybudowany od skrzyżowania o ruchu okrężnym na drodze krajowej nr 63 na km 164+600 do skrzyżowania o ruchu okrężnym z ulicą O. nie został zaliczony z mocy prawa do kategorii drogi krajowej w myśl art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, gdyż nie leży w ciągu drogi krajowej nr 63, jak tego wymaga wspomniany przepis. Wspomniany odcinek drogi nie jest drogą krajową, lecz dwoma odcinkami dróg. Jeden odcinek łączy drogę krajową nr 63 z obwodnicą Z. S8, drugi odcinek łączy obwodnicę Z. S8 z ulicą O. Ponadto, na co trafnie wskazuje burmistrz, nie wybudowano jeszcze dalszego odcinka drogi, który zapewniłby bezpośrednią ciągłość przebiegu drogi krajowej nr 63, tj. do połączenia z A. W. P. Nie istnieje również jakikolwiek akt prawy, zgodnie z którym droga krajowa nr 63 miałaby przebiegać ulicą O. W tym stanie sprawy właściwym organem dla rozpoznania wniosku M. Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy B. jest GDDKiA.