Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Minister Rozwoju Regionalnego (dalej: wnioskodawca) wniósł, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rozwoju Regionalnego a Zarządem Województwa M. (dalej: organ), działającym jako Instytucja Zarządzająca M. Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2007-2013, poprzez wskazanie Zarządu Województwa M. jako organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z udziałem Związku Gmin J. R. z siedzibą w G. nad D. (dalej: beneficjent).
Spór ten zaistniał na tle następującego stanu faktycznego i prawnego:
Uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Zarząd Województwa M. przekazał Ministrowi Rozwoju Regionalnego wniosek Związku Gmin J. R. z dnia [...] lipca 2012 r. o umorzenie odsetek, o których mowa w przepisie art. 189 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.; dalej: u.f.p.). W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że nie posiada kompetencji do rozpatrzenia wniosku o umorzenie odsetek naliczonych od rozliczonej po terminie zaliczki przekazanej ze środków europejskich, stanowiących należności budżetu państwa.
Minister Rozwoju Regionalnego, po zbadaniu swojej właściwości w sprawie z wniosku beneficjenta, stwierdził, że nie jest organem właściwym do jego rozpoznania. Wnioskodawca zgodził się z organem, że przedmiot sprawy wynikłej z wniosku beneficjenta dotyczy udzielenia ulgi w postaci umorzenia odsetek, o których mowa w art. 189 ust. 3 u.f.p. Zgodził się również, że przepisem prawa ustrojowego, mającym zastosowanie przy rozpoznaniu sprawy ze złożonego wniosku jest art. 61 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Zdaniem wnioskodawcy, Zarząd Województwa M. jest organem, o którym mowa w powołanym przepisie, tj. organem właściwym do rozpoznania wniosku beneficjenta. Dochodzone przez Związek Gmin J. R. umorzenie odsetek, naliczonych zgodnie z treścią przepisu art. 189 ust. 3 u.f.p. stanowi ulgę, o której mowa w przepisie art. 55 u.f.p. Możliwość jej zastosowania wobec należności przypadających od beneficjenta, z tytułu odsetek wynika z przepisu art. 64 ust. 1 w zw. z art. 60 u.f.p.
Wnioskodawca stwierdził, że z art. 61 ust. 1 u.f.p. wynika, że organem właściwym w I instancji do wydania decyzji w przedmiocie ulgi w odniesieniu do naliczonych beneficjentowi odsetek jest Zarząd Województwa, bowiem odsetki te stanowią wskazane przez ustawodawcę płatności w ramach programów finansowanych ze środków europejskich, gdyż są to należności powstałe bezpośrednio w związku z realizacją przez beneficjenta projektu dofinansowanego ze środków Programu Operacyjnego. Ponadto organ ten jest Instytucją Zarządzającą M. Programem Operacyjnym, a z brzmienia przepisu wprost wynika, że jeśli dana należność stanowi równocześnie płatność w ramach programu finansowanego ze środków europejskich i należność budżetu państwa, wówczas o właściwości organu, który winien rozstrzygnąć w tym przedmiocie, przesądza związek tej należności z programem finansowanym ze środków europejskich. Minister Rozwoju Regionalnego wskazał również, że odsetki, o których mowa, stanowią wprawdzie należność budżetu państwa, jednakże są one równocześnie należnościami wynikającymi z płatności w ramach programu finansowanego ze środków europejskich.
Minister podniósł, że w uzasadnieniu uchwały, którą Zarząd Województwa przekazał mu wniosek beneficjenta do rozpoznania, organ stwierdził, że zgodnie z § 4 ust. 7a rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu wykonywania budżetu państwa (Dz. U. Nr 245, poz. 1637 ze zm., dalej: rozporządzenie MF z 20 grudnia 2010 r.), odsetki od środków pozostałych do rozliczenia przekazanych w ramach zaliczki powinny być przekazywane na rachunek bieżący dochodów właściwego dysponenta części budżetowej, tj. na rachunek Ministerstwa Rozwoju Regionalnego. Wobec tego, w ocenie wnioskodawcy, organ – twierdząc, że nie posiada kompetencji do dysponowania należnościami budżetu państwa - uchylił się od rozpatrzenia wniosku beneficjenta o przyznanie ulgi.
Wnioskodawca stwierdził ponadto, że żadna odrębna ustawa nie przewiduje, aby do rozpoznania wniosku o udzielenie ulgi w zapłacie odsetek w I instancji właściwe były organy inne, niż wskazane w przepisie art. 61 ust. 1 u.f.p. Podkreślił, że stanowisko organu jest niezrozumiałe również z tego powodu, że organ sam ustalił wysokość odsetek przewidzianych w art. 189 ust. 3 u.f.p., określił kwotę odsetek wobec beneficjenta oraz wezwał do ich zapłaty. Zdaniem wnioskodawcy, działanie organu jest zatem wadliwe i wewnętrznie sprzeczne, skoro organ uznaje swoją kompetencję do decydowania o wysokości należności oraz jej dochodzenia, równocześnie nie dostrzegając swojej kompetencji do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia tej należności. Minister wskazał również, że przedmiotowe odsetki zostały naliczone przez organ nie tylko na podstawie ustawy o finansach publicznych, ale także na mocy Umowy pomiędzy beneficjentem a Zarządem Województwa M. W ocenie Ministra Rozwoju Regionalnego, nie jest racjonalnie zasadne, aby decyzje w przedmiocie ulg w zapłacie należności ubocznych (w tym również odsetek, o których mowa w art. 189 ust. 3 u.f.p.) były wydawane przez organy inne niż organy właściwe do wydawania decyzji o wysokości i dochodzeniu należności zarówno głównych, jak i ubocznych.
Taki rozdział kompetencji byłby niekorzystny również dla beneficjentów, którzy zmuszeni byliby do składania oddzielnych wniosków do różnych organów. Odmienna właściwość organów powodowałaby ponadto ryzyko dokonania odmiennych ustaleń i oceny tego samego stanu faktycznego dotyczącego tego samego beneficjenta.
W odpowiedzi na wniosek Ministra Rozwoju Regionalnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Zarząd Województwa M. wniósł o rozstrzygnięcie sporu poprzez wskazanie Ministra Rozwoju Regionalnego jako organu właściwego, w sprawie administracyjnej z wniosku Związku Gmin J. R., w przedmiocie umorzenia odsetek określonych w art. 189 ust. 3 u.f.p. W uzasadnieniu swego stanowiska Zarząd Województwa stwierdził, ze spór pomiędzy stronami w istocie dotyczy charakteru prawnego odsetek określonych powołanym wyżej przepisem. Organ wskazał na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.f.p., zgodnie z którym organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60 u.f.p., o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są w stosunku do należności budżetu państwa - minister, wojewoda oraz inni dysponenci części budżetowych, a w przypadku płatności w ramach programów finansowanych ze środków europejskich – instytucje zarządzające, pośredniczące lub wdrażające, będące jednostkami sektora finansów publicznych.
Na tle tej regulacji prawnej organ wskazał, że ustalenie, czy przedmiotowe odsetki są płatnościami w ramach programów finansowanych ze środków europejskich, pozwoli na wskazanie organu właściwego w sprawie umorzenia tych należności.
Zdaniem Zarządu Województwa, odsetki o których mowa w art. 189 ust. 3 u.f.p. nie stanowią płatności w ramach programów finansowanych ze środków europejskich. Organ podniósł, że wskazuje na to również § 4 ust. 7a rozporządzenia MF z 20 grudnia 2010 r., zgodnie z którym odsetki wskazane w art. 189 ust. 3 u.f.p. stanowią dochód bieżący budżetu państwa, co oznacza, że dysponentem tych środków jest Minister Rozwoju Regionalnego. W konsekwencji powyższego jest on zatem organem właściwym w sprawie umorzenia ww. odsetek. Organ stwierdził również, że nie można twierdzić, iż obecna treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.f.p. jest podstawą do wydawania przez instytucję zarządzającą decyzji w przedmiocie umorzenia odsetek określonych art. 189 ust. 3 u.f.p., skoro ustawodawca wprowadza tę kompetencję na rzecz właściwej instytucji zarządzającej dopiero w planowanej nowelizacji ustawy o finansach publicznych, a to w ustawie z dnia 8 lipca 2013 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw.
W ocenie organu, należności określone w art. 189 ust. 3 u.f.p. w części dotyczącej odsetek nie są należnościami związanymi z programem finansowanym ze środków europejskich, odsetki te stanowią bowiem czysty dochód budżetu państwa i nie zwiększają puli środków dostępnych w programie operacyjnym. Nie można zatem twierdzić, że instytucja zarządzająca w jakimkolwiek stopniu jest dysponentem tych odsetek. Podniesiono ponadto, że wyliczenie i wezwanie beneficjenta do zapłaty tej należności ma swoje uzasadnienie w przepisach prawa, a działania te były podejmowane na rzecz dysponenta ww. środków publicznych, tj. Ministra Rozwoju Regionalnego. Instytucja Zarządzająca nie posiada jednakże kompetencji określonych w przepisach prawa do umarzania środków publicznych, określonych w art. 189 ust. 3 u.f.p. w drodze decyzji administracyjnych, wobec czego zaistniała konieczność przekazania sprawy administracyjnej na rzecz właściwego organu administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Art. 15 § 2 powołanej ustawy stanowi, że do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 oraz do rozpoznawania innych spraw należących do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy odrębnych ustaw, stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Spory, o których mowa w art. 4, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga - na wniosek – postanowieniem, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.
Z kolei według art. 64 § 3 p.p.s.a. do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Oznacza to, że merytoryczne rozpoznanie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego powinna poprzedzać ocena jego dopuszczalności - w rozumieniu odpowiednio stosowanego art. 58 § 1 p.p.s.a.
Rozważając dopuszczalność wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, należy mieć na względzie, że według utrwalonych poglądów sporem kompetencyjnym jest sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność stanowisk, co do właściwości organu, która powinna być usunięta na skutek podjętych w tym kierunku środków prawnych. Spór kompetencyjny ma miejsce wtedy, gdy w postępowaniu przed organami chodzi o rozstrzygnięcie sprawy pomiędzy tymi samymi stronami, dotyczącej tego samego przedmiotu, przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej. Spór kompetencyjny może więc powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu. Tak więc spór kompetencyjny nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz musi mieć charakter konkretny, dotyczący określonej sprawy administracyjnej, ponadto musi być aktualny (v. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt II OW 95/11 oraz z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GW 7/11). W przypadku, gdy wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie spełnia tych wymogów, brak jest możliwości wskazania organu właściwego do rozpoznania.
W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Związek Gmin J. R. – jako beneficjent – na podstawie zawartej z organem umowy z dnia [...] lipca 2010 r. realizowała projekt pn. [...], w ramach M. Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013. Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. Zarząd Województwa M. poinformował beneficjenta, że odsetki, o których mowa w przepisie art. 189 ust. 3 u.f.p. wynoszą 7.330,00 zł i wezwał beneficjenta do ich zwrotu.
Negatywny spór kompetencyjny między Ministrem Rozwoju Regionalnego a Zarządem Województwa M. dotyczy tego, który z tych organów jest właściwy do rozpoznania wniosku Związku Gmin J. R. o umorzenie odsetek, o których mowa w art. 189 ust. 3 ustawy o finansach publicznych.
W tym stanie rzeczy uznać należało, że zgłoszony w tej sprawie sądowoadministracyjnej wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest dopuszczalny.
Zgodnie z § 5 ust. 16 zdanie pierwsze umowy z dnia [...] lipca 2010 r. beneficjent zobowiązany był do wydatkowania i rozliczenia zaliczki, rozumianego jako złożenie wniosku o płatność lub zwrot zaliczki, w terminie do 90 dni od dnia przekazania zaliczki. Natomiast zgodnie z § 5 ust. 16 zdanie ostatnie tej umowy, wydatkowanie lub rozliczenie zaliczki w terminie późniejszy skutkuje naliczeniem odsetek jak dla zaległości podatkowych, liczonych od dnia przekazania środków do dnia złożenia wniosku o płatność lub zwrotu zaliczki – tj. odsetek, o których mowa w przepisie art. 189 ust. 3 u.f.p.
3. W myśl zaś tego przepisu, w przypadku niezłożenia wniosku o płatność na kwotę lub w terminie, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie ust. 4 art. 189 u.f.p., od środków pozostałych do rozliczenia, przekazanych w ramach zaliczki, nalicza się odsetki jak dla zaległości podatkowych, liczone od dnia przekazania środków do dnia złożenia wniosku o płatność.
Umorzenie odsetek - o których mowa w cytowanej regulacji - jest ulgą, przewidzianą art. 55 ustawy o finansach publicznych. Ostatni z powołanych przepisów stanowi bowiem, że należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty.
Z kolei według art. 64 ust. 1 powołanej ustawy, udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60, może - na wniosek zobowiązanego - właściwy organ.
W art. 60 u.f.p. wskazano, że środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie;
- 2) należności z tytułu gwarancji i poręczeń udzielonych przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego;
- 3) wpłaty nadwyżek środków obrotowych samorządowych zakładów budżetowych;
- 4) wpłaty nadwyżek środków finansowych agencji wykonawczych;
- 5) wpłaty środków z tytułu rozliczeń realizacji programów przedakcesyjnych;
- 6) należności z tytułu zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich;
- 7) dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw;
- 8) pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa.
O właściwości organu stanowi zaś art. 61 ust.
1. Zgodnie z nim organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są w stosunku do należności budżetu państwa - minister, wojewoda oraz inni dysponenci części budżetowych, a w przypadku płatności w ramach programów finansowanych ze środków europejskich - instytucje zarządzające, pośredniczące lub wdrażające, będące jednostkami sektora finansów publicznych, jeżeli instytucja pośrednicząca lub wdrażająca posiada upoważnienie od instytucji zarządzającej, lub - w przypadku instytucji wdrażającej - od instytucji pośredniczącej;
W ocenie składu orzekającego uznać należy, że odsetki - jako należności uboczne - stanowią należności z tytułu zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich - o których mowa art. 60 pkt 6 u.f.p.
Z zestawienia treści art. 60 i 61 powołanej ustawy wywieść należy więc, że tak rozumiane odsetki dotyczą płatności w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich.
Przepis art. 61 ust. 1 w pkt 1 u.f.p. na wstępie wskazuje wprawdzie, że organem właściwym w stosunku do należności budżetu państwa jest dysponent należności, jednakże w przypadku (dotyczącym) płatności właściwość organu niewątpliwie została uregulowania odmiennie.
W tym stanie rzeczy zgodzić należy się ze stanowiskiem - zaprezentowanym we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego - że właściwa do wydania decyzji w sprawie z wniosku Związku Gmin J. R. o umorzenie odsetek (do zwrotu których jest ona zobowiązana na mocy decyzji o zwrocie przyznanych płatności wraz z odsetkami) jest instytucja zarządzająca.
Tak więc jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku w przedmiocie umorzenia odsetek - w określonej sprawie administracyjnoprawnej - wskazać należało Zarząd Województwa M. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie powołanych na wstępie przepisów art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.