Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 31 maja 2017 r. Burmistrz K. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość - zaistniałego pomiędzy Burmistrzem K. a Burmistrzem G. - w przedmiocie m. in. potwierdzenia prawa do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych A. S., poprzez wskazanie jako właściwego do rozpatrzenia sprawy Burmistrza G. W uzasadnieniu wniosku podniesiono m. in., że w dniu [...] kwietnia 2017 r. do Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. wpłynęło zawiadomienie o przekazaniu sprawy z wniosku A. S. o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym. Na podstawie wywiadu środowiskowego ustalono, że A. S. przebywa u swojej siostry T. D. zamieszkałej w B. [...] a jest zameldowany w W. nr [...].
W dniu 8 maja 2017 r., w trakcie rozmowy pracownika socjalnego z B. B. - siostrzenicą A. S., zamieszkującą w miejscu wskazanym przez niego, jako jego miejsca stałego zameldowania, ustalono, że A. S. nie mieszka od kilku lat w W. i nie ma możliwości zamieszkania w domu B. B. W dniu 16 maja 2017 r. A. S. potwierdził, że od kilku lat przebywał w R., nie ma stałego lokalu zamieszkania, ale mieszkał u kolegów, na klatkach schodowych, na dworcu PKS.
Burmistrz G. przesłał wywiad środowiskowy wraz z kompletem dokumentów do Burmistrza K. uznając się za niewłaściwy do załatwienia sprawy, gdyż stwierdził, że A. S. jest osobą bezdomną.
Burmistrz K. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.) oraz art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 380) również uznał się za niewłaściwy do załatwienia sprawy, wskazując, że A. S. - pomimo zameldowania na pobyt stały w W. - nie mieszka tam, obecnie przebywa u swojej siostry w B., gdzie jest jego centrum życiowe i miejsce zamieszkania, z którym jest związany i do którego systematycznie wraca. Z uwagi na miejsce zamieszkania w domu siostry, nie spełnia definicji osoby bezdomnej i nie może być traktowany jako osoba bezdomna, gdyż zgodnie z art. 6 ust. 8 ustawy o pomocy społecznej, osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.
Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał oświadczenie A. S. z dnia 18 kwietnia 2017 r., zgodnie z którym przebywa on u swojej siostry w B. nr [...]. Ponadto organ wskazał, że A. S. jako adres do korespondencji podał adres domu siostry położonego w B. [...], gdzie przebywa i ma oczekiwać na odpowiedź organu w sprawie.
Burmistrz K. odwołując się do postanowień Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie A. S. z dnia 18 października 2011 r. sygn. akt I OW 107/11 oraz z dnia 17 września 2013 r. sygn. akt I OW 137/13 i biorąc pod uwagę dokumenty, z których treści wynika, że rzeczywistym miejscem zamieszkania A. S. są B., stwierdził, że właściwym w załatwieniu jego wniosku powinien być Burmistrz G. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Burmistrz G. wskazał, że w dniu 18 kwietnia 2017 r. do tamtejszego Ośrodka wpłynął wniosek A. S. o pomoc w formie potwierdzenia prawa do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych. W tym samym dniu pracownik socjalny przeprowadził wywiad środowiskowy. Pod wskazanym adresem zamieszkuje siostra A. S. z mężem i synem. W trakcie rozmowy ustalono, że A. S. uległ wypadkowi, w wyniku którego doznał urazu nogi. Jak zadeklarowała siostra, A. S. nie mieszkał wcześniej u niej - po doznanym urazie został do niej odwieziony, gdyż nikt nie wyraził zgody na jego przyjęcie. Zgodziła się go wówczas przyjąć, jednak nie zgodziła się na to, by brat zamieszkał na stałe, z uwagi na brak warunków mieszkaniowych.
Z informacji uzyskanych od A. S. wynikało, że ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały miał w W. nr [...], zaś na okres czasowy w 2013r.w Schronisku dla osób Bezdomnych w R. Od tego momentu nie miał zameldowania. Od ok. 5 lat przebywał w R., mieszkając u kolegów, nocując na klatkach schodowych, na ławkach, bezpośrednio przed wypadkiem nocował na dworcu PKS w R. Sam też zadeklarował, że nie ma zamiaru na stałe mieszkać w B. Z uzyskanych informacji Burmistrz G. wywiódł, że wskazany adres, tj. B. [...], nie stanowi miejsca zamieszkania A. S., gdyż przebywa tu tylko czasowo bez zamiaru stałego pobytu, nie jest to też główny ośrodek jego działalności, a pobyt nie ma cech założenia tu ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów.
Po przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym siostra A. S. poinformowała telefonicznie Miejsko - Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w G., że w tym samym dniu A. S. udał się do Szpitala gdzie został skierowany na oddział Ortopedii i Traumatologii Ruchu. W dniu przekazania sprawy do Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. A. S. przebywał w szpitalu Wojewódzkim nr 2 w R. Z informacji uzyskanych od siostry A. S. wynika, że obecnie nie przebywa on już na terenie gminy G. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; dalej: ppsa) w zw. z art. 4 tej ustawy z zastrzeżeniem art. 22 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: kpa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku o potwierdzenie prawa A. S. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Żaden ze sporzących się organów nie uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku w powyższym zakresie.
Nie ulega kwestii, że właściwość organu uprawnionego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1793; dalej: ustawa o świadczeniach).
Przepis ten stanowi, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy /.../ jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.
Kwestia ustalenia organu właściwego do wydania decyzji określonej w przywołanym przepisie była już kilkakrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela wyrażany już w orzecznictwie pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
W tej materii brak jest możliwości zastosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust.
- 1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).
Wprawdzie ustawa o świadczeniach stanowi w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m. in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Treść regulacji nie pozwala jednak uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także co do ustalania właściwości organu.
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego przychylić natomiast należy się do stanowiska, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć zasady zawarte w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne z zakresu prawa administracyjnego zawierają odmienne uregulowania. Tymczasem - jak już wskazano - art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Brak w tej kwestii także innych przepisów szczególnych. Tak więc, jeśli ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 kpa.
Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 kpa, właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju.
Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony - ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu.
Z kolei według art. 21 § 2 kpa, jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie.
Rozważając w pierwszym rzędzie zastosowanie art. 21 § 1 pkt 3 kpa do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie w przedmiocie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczenia opieki zdrowotnej, trzeba mieć na względzie, że treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań kpa - zawartej w przytoczonym wyżej art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - wskazuje, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś - jak stanowi art. 21 § 1 pkt 3 kpa - ewentualnie także z miejscem pobytu strony.
W świetle powyższego, należy uznać, że w sytuacji braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tzn. decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej - ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
Trzeba przy tym wskazać, że ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania".
W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.
Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. W myśl bowiem art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 657) pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Fakt meldunku tym samym w istocie potwierdza, że zameldowany posiadał zamiar stałego tam przebywania.
Z okoliczności faktycznych przedstawionych w rozpoznawanej sprawie - w szczególności z oświadczenia złożonego przez A. S. - wynika, że świadczenioborca od ok. 5 lat przebywa w R., ale mieszka u kolegów, nocuje na klatkach schodowych, na ławkach, na dworcu PKS w R., nie ma zamiaru na stałe mieszkać w B., pod adresem B. [...], przebywa tylko czasowo bez zamiaru stałego pobytu, a ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały A. S. miał w W. nr [...].
W świetle dotychczasowych rozważań - z uwagi na brak aktualnego miejsca zamieszkania A. S. - organem właściwym jest do wydania decyzji w przedmiocie jego prawa do świadczeń opieki zdrowotnej, jest organ właściwy ze względu na miejsce ostatniego miejsca zamieszkania tj. Burmistrz K. Z uwagi na fakt, że w rozpoznawanej sprawie powołano się na postanowienia NSA w sprawach o sygnaturach akt I OW 107/11 oraz I OW 137/13 należy wyjaśnić, że pierwsza ze spraw dotyczyła prawa do świadczeń opieki zdrowotnej A. S. – jednakże poczynione wówczas ustalenia pozwalały na inne miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego. W drugim przypadku sprawa dotyczyła wniosku A. S. o przyznanie zasiłku celowego - zatem właściwość organu ustalano na podstawie ustawy o pomocy społecznej.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.