Uzasadnienie
Pismem z 12 stycznia 2022 r. Burmistrz Nowego Miasteczka - na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oraz art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1285 ze zm.; dalej ustawa o świadczeniach zdrowotnych) i art. 21 § 1 pkt 3 i § 2 k.p.a. - wniósł o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu kompetencyjnego między nim a Burmistrzem Marek i wskazanie Burmistrza Marek jako organu właściwego do wydania decyzji w sprawie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej.
W uzasadnieniu wniosku Burmistrz Nowego Miasteczka wskazał, że Ośrodek Pomocy Społecznej w Markach stwierdził, że jeżeli stroną jest osoba bezdomna, to zastosowanie ma art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Jednakże w ocenie wnioskodawcy zastosowanie znajduje nie art. 101 ustawy o pomocy społecznej, lecz art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w myśl którego: decyzję – potwierdzającą prawo do świadczeń opieki zdrowotnej - wydaje wójt gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Jeśli zaś świadczeniobiorca nie ma miejsca zamieszkania to posiłkowo można stosować art. 21 § 1 pkt 3 i § 2 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami właściwość organu określa się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, braku zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron. Jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawie.
Wskazano też, że wniosku o wydanie decyzji w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń zdrowotnych K.S. - przyjęty w trybie pilnym do Kliniki Nefrologii w Warszawie - wskazał jako miejsce zamieszkania Marki, ul. G. [...] W toku podjętych czynności R.Z. będący właścicielem – głównym najemcą mieszkania znajdującego się w Markach przy ul. [...], złożył oświadczenie, z którego wynikało, że K.S. nie mieszka pod wskazanym we wniosku adresem, jest bezdomny. Pracownik socjalny ustalił w rozmowie z siostrą K.S., iż nie mieszka on pod adresem tj. B.W. [...], 67- 124 Nowe Miasteczko i nie mają też ze sobą kontaktu. Jak wynika z pisma Burmistrza Miasta i Gminy Nowe Miasteczko aktualne zameldowanie K.S. na pobyt stały B.W. [...] - brak daty wymeldowania.
W odpowiedzi na powyższy wniosek, Burmistrz Marek wskazał, że na podstawie zgromadzonych materiałów sprawy brak jest możliwości ustalenia miejsca zamieszkania zainteresowanego, wobec czego należy uwzględnić regulację zawartą w art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. dotyczącą właściwości miejscowej organu administracji publicznej. W związku z tym, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jak również ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsca zamieszkania", w związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy w ocenie Burmistrza Marek uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 K.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Meldunek na pobyt stały może być uznawany za potwierdzenie, że dana osoba przebywa (przebywała) w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. W myśl bowiem art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Fakt meldunku w istocie niejednokrotnie potwierdza zatem, że zameldowany posiadał zamiar stałego tam przebywania. Wskazał, że z akt sprawy wynika, że ostatnim znanym miejscem pobytu K.S. jest B.W. [...], [...]. W związku z powyższym organem właściwym do rozpoznania sprawy w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla Pana K.S. jest Burmistrz Nowego Miasteczka.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 4 tej ustawy z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku Uniwersyteckiego Centrum Klinicznego Warszawskiego Uniwersytetu Medycznego-Centralnego Szpitala Klinicznego o wydanie decyzji potwierdzającej prawo K.S. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Rozstrzygnięcie sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy ustalenia, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Zgodnie z tym przepisem, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.
Kwestia ustalenia organu właściwego do wydania decyzji określonej w przywołanym przepisie była już kilkakrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. postanowienie NSA z 24 marca 2021 r., sygn. akt II GW 66/20; z 29 marca 2022 r., sygn. akt II GW 130/21; II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a., nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
W tej materii brak też możliwości zastosowania ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm.; dalej: ustawa o pomocy społecznej), w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Wprawdzie ustawa o świadczeniach stanowi w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m. in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawo o pomocy społecznej, to jednak treść regulacji nie pozwala uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także co do ustalania właściwości organu.
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego przychylić natomiast należy się do stanowiska, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć zasady zawarte w przepisach k.p.a., regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów k.p.a. jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne z zakresu prawa administracyjnego zawierają odmienne uregulowania. Tymczasem - jak już wskazano - art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Brak w tej kwestii także innych przepisów szczególnych. Tak więc, jeśli ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 powołanej ustawy, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. - w sprawach innych niż dotyczące nieruchomości oraz prowadzenia zakładu pracy - właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju.
Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony - ewentualnie według miejsca jej pobytu.
W sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu.
Z kolei według art. 21 § 2 k.p.a., jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie.
Trzeba też wyjaśnić, że ani przepisy k.p.a. ani przepisy ustawy o świadczeniach nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.
Pod pojęciem miejsca pobytu (dobrowolnego lub przymusowego) rozumie się zaś miejscowość, w której osoba przebywa przez pewien czas, jednakże bez zamiaru stałego pobytu.
W ocenie NSA w rozpoznawanym przypadku brak jest niespornych okoliczności faktycznych, które pozwalałyby na określenie miejsca zamieszkania czy miejsca pobytu świadczeniobiorcy w wyżej przedstawionym znaczeniu.
Przyjąć zatem należy, że w sytuacji braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tzn. decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej - trzeba ustalić się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
Nie ulega wątpliwości, że "miejsce zamieszkania" - w przedstawionym wyżej rozumieniu - nie sprowadza się zatem automatycznie do miejsca zameldowania.
Co do zasady podzielić bowiem należy pogląd, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza jeszcze o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić więc wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem aktywności życiowej danej dorosłej osoby fizycznej (por. postanowienia NSA z 4 września 2012 r., I OW 100/12- https://cbois.nsa.gov.pl/).
Przy braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania w oparciu o tego typu okoliczności zasadne jest jednak przyjęcie, że fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi potwierdzenie tego, że dana osoba przebywa/przebywała w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy że - jak wynika z materiałów zgromadzonych w sprawie - ostatnie miejsce zamieszkania K.S., potwierdzone zameldowaniem na pobyt stały to B.W., znajdujący się w Gminie Nowe Miasteczko.
Należy zatem przyjąć, że organem właściwym do wydania decyzji, na podstawie w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, jest Burmistrz Miasta Nowego Miasteczka.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.