Uzasadnienie
Pismem z dnia 24 czerwca 2022 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: wnioskodawca, GDDKiA) wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Zarządem Powiatu Białostockiego a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad i wskazanie Zarządu Powiatu Białostockiego jako organu właściwego do załatwienia wniosku p. M. D. dotyczącego zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi powiatowej nr 2287B.
W uzasadnieniu GDDKiA wskazał, ze wnioskiem z 1 czerwca 2022 r., p. M. D. wystąpił do Powiatowego Zarządu Dróg w Białymstoku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi powiatowej o nr 2287B (przebiegającej w pasie drogi ekspresowej S-8), prowadzącego do działki o nr [...] położonej w obrębie C., gmina C. Powiatowy Zarząd Dróg w Białymstoku, wskazując w podstawie prawnej art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej powoływany jako: "k.p.a.") przekazał według właściwości ww. wniosek do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad stwierdzając, że działka drogowa o nr [...] położona w obrębie m. C., z której planuje się lokalizację zjazdu, nie jest zajęta pod drogę powiatową.
GDDKiA wyjaśnił, że odcinek drogi w granicach m.in. działki o nr [...], z której wnioskuje się o zjazd, został zrealizowany w ramach inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr 8 do parametrów drogi ekspresowej S-8 na odcinku J. – B. i obecnie stanowi własność Skarbu Państwa. Z projektu wykonawczego ww. inwestycji drogowej wynika, że dla dróg powiatowych krzyżujących się z drogą krajową przewidziano budowę przejazdów. Istniejące jednopoziomowe skrzyżowanie dróg zostało przebudowane, a drogi połączono ciągiem drogi lokalnej – autobusowej. Przejazdy wykonano wraz z dojazdami jako jezdnie o szerokości 6,0 - 7,0 m z chodnikami. Przejazd drogi powiatowej został wykonany nad drogą ekspresową S-8. Część rysunkowa dokumentacji projektowej wskazuje, że odcinek starego przebiegu drogi powiatowej nr 2287B, pierwotnie posiadający włączenie do drogi krajowej nr 8 na skrzyżowaniu jednopoziomowym, został przełożony na przejazd drogowy nad drogą ekspresową S-8, tworząc skrzyżowanie wielopoziomowe bez bezpośredniego włączenia do drogi ekspresowej S-8.
Włączenie starego odcinka drogi powiatowej do drogi krajowej zostało zamknięte. Na krótkim, pierwotnym odcinku, droga powiatowa stała się starodrożem, zapewniającym lokalny przejazd z centrum C. wzdłuż drogi ekspresowej S-8 do węzła C. Powyższe oznacza, zdaniem GDDKiA, że droga powiatowa nr 2287B w granicach m.in. działki o nr [...] przebiega w pasie drogowym drogi ekspresowej S-8, jednakże nie zmienia to faktu, że stanowi ciąg drogi powiatowej nr 2287B, której zarządcą jest Zarząd Powiatu Białostockiego. GDDKiA podkreśliło, że w sprawie nie ma znaczenia status własnościowy działki w granicach której przebiega droga powiatowa nr 2287B, bowiem zarząd drogą publiczną nie łączy się bezpośrednio z tytułem prawnym przysługującym do działki.
W odpowiedzi na wniosek Zarząd Powiatu Białostockiego wskazał, że nie jest zarządcą drogi oznaczonej m.in. na działce nr [...] położonej w obrębie m. C., z której to drogi p. M. D. chce wybudować zjazd, bowiem nie jest to droga powiatowa. Podkreślił, że Zarząd Powiatu Białostockiego – Powiatowy Zarząd Dróg w Białymstoku na wniosek p. M. D. z dnia 7 marca 2022 r., decyzją z 4 kwietnia 2022 r. ustalił lokalizację zjazdu publicznego z działki o nr [...] na drogę powiatową nr 2287B oznaczona nr geod [...] w gm. C. Droga powiatowa nr 2287B przylega do działki p. D. przy przeciwległej granicy nieruchomości niż granica wskazana we wniosku właściciela z dnia 1 czerwca 2022 r. Zdaniem Zarządu Powiatu Białostockiego działka nr [...] stanowi część łącznicy drogowej drogi krajowej nr 8 i pozostaje w zarządzie GDDKiA, co wynika z jej opisu prawnego (własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie GDDKiA) ujawnionym zarówno w ewidencji gruntów jak i księdze wieczystej Nr [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej powoływana takko "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Pojęcie sporu, którym na gruncie przywołanego przepisu prawa operuje ustawodawca odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia NSA z dnia: 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OW 180/09).
Ma to tę konsekwencję, że przedmiot sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) między organami wymienionymi w art. 4 p.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji, poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne, a istnienie funkcjonalnego związku między zakresem kontroli sądu administracyjnego nad wykonywaniem administracji publicznej a przedmiotem (konkretnych) sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) pozwala na wskazanie granicy, do której sięga kognicja NSA wynikająca z art. 4 p.p.s.a. (por. K. Defecińska - Tomczak, Glosa do postanowienia NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., II OW 60/05, "OSP" 2007, z. 7 - 8, s. 488 i n.).
Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.
W rozpoznawanej sprawie, w której zaistniał spór negatywny w przedstawionym powyżej tego rozumieniu, albowiem ani Zarząd Powiatu Białostockiego, ani Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie uznały się za właściwe do załatwienia sprawy z wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację nowego zjazdu na działkę nr [...] z działki drogowej o nr [...], położonych w obr. m. C. gm. C., za organ właściwy do załatwienia sprawy z tego wniosku należało uznać Zarząd Powiatu Białostockiego, o czym przekonują następujące argumenty.
W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm., dalej u.d.p.), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2, które w rozpatrywanej sprawie nie ma znaczenia.
Uwzględniając treść przywołanego przepisu prawa, który w sprawie zainicjowanej wymienionym wnioskiem stanowi materialnoprawną oraz kompetencyjną podstawę działania wskazanego w nim organu, jako właściwego do wydania decyzji o której w nim mowa, za uzasadnione trzeba uznać twierdzenie, że rekonstrukcja wskazanej podstawy kompetencyjnej, aby mogła być uznana za pełną, a tym samym prawidłową, nie może pomijać konsekwencji wynikających z art. 19 u.d.p. Przepis ten bowiem – co trzeba podkreślić – dotyczy zarządców dróg, ich właściwości, zadań i kompetencji. W rozumieniu ust. 1 tego przepisu, zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, zaś z jego ust. 2 wynika, iż zarządcami dróg zasadniczo (z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8) są dla dróg: 1) krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;
- 2) wojewódzkich – zarząd województwa;
- 3) powiatowych – zarząd powiatu;
- 4) gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta). Funkcja zarządcy drogi jest więc pochodną jej kategorii. To ona ma miarodajne znaczenie dla ustalenia zarządcy drogi, a tym samym organu właściwego do wydania tak jak w rozpatrywanej sprawie decyzji o której mowa w art. 29 ust. 1 u.d.p. (por. np. postanowienia NSA z: 2 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OW 51/11, 11 września 2012 r., sygn. akt II GW 8/12, 23 maja 2013 r., sygn. akt I OW 2/13; 23 października 2014 r., sygn. akt II GW 22/14 - dostępne w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ma to tym samym i tę konsekwencję, że zarządzanie drogami publicznymi nie jest wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi publicznej, lecz wynikiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 u.d.p. kategorii dróg publicznych, w tym w trybie, o którym, między innymi mowa w art. 10 ust. 5f tej ustawy, albowiem sam nawet fakt posiadania tytułu prawnego do gruntu zajętego pod drogę nie musi oznaczać, że zarządcą tej drogi jest podmiot legitymujący się tym tytułem, skoro o pełnieniu funkcji zarządu drogi decyduje kategoria drogi, a nie tytuł prawny do gruntu (por. postanowienia NSA z: 2 lutego 2012 r., sygn. akt I OW 186/1, 2 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OW 51/11).
Kluczowe znaczenie w sprawie ma zatem ustalenie właściwego przebiegu drogi powiatowej nr 2287B, w wyniku przeprowadzonych prac budowlanych, związanych z rozbudową drogi krajowej nr 8 do parametrów drogi ekspresowej S-8. Zdaniem GDDKiA w wyniku tych prac, przebieg drogi powiatowej nr 2287B uległ zmianie i obecnie obejmuje swoim zasięgiem m.in. działkę nr [...], natomiast zdaniem Zarządu Powiatu Białostockiego droga powiatowa nr 2287B przebiega w dotychczasowym kształcie w ciągu ul. M. w C., czego dowodem jest m.in. dołączona do akt sprawy decyzja z 4 kwietnia 2022 r. zezwalająca na lokalizację zjazdu publicznego z drogi powiatowej nr 2287B.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym zakresie rację należy przyznać GDDKiA. Nie ulega wątpliwości, że w wyniku zrealizowanej inwestycji przebieg drogi powiatowej nr 2287B na końcowym jest fragmencie uległ zmianie. Z treści art. 6a u.d.p. wynika jednoznacznie, ze drogi powiatowe stanowią połączenia określonych miast i siedzib gmin, a zatem łączą między sobą sąsiednie miejscowości. Pierwotnie droga powiatowa nr 2287B, przebiegająca ul. M. w C. łączyła to miasto, za pośrednictwem skrzyżowania jednopoziomowego z drogą krajowa nr 8, z miejscowością N. W wyniku zrealizowanej przebudowy drogi krajowej nr 8 do standardu drogi ekspresowej S-8 skrzyżowanie to zostało zlikwidowane, a dotychczasowa droga powiatowa nr 2287B N. – C. na końcowym fragmencie ul. M. w C. stała się starodrożem – nie łączy się już bezpośrednio ani z drogą S-8 ani też z miejscowością N. – stanowi jedynie dojazd do drogi serwisowej, umożliwiający dojazd do węzła drogowego C. Nowy przebieg drogi powiatowej został poprowadzony m.in. przez działkę o nr. [...], która to droga obecnie przebiega nad drogą ekspresową S-8, tworząc skrzyżowanie wielopoziomowe bez bezpośredniego włączenia do drogi ekspresowej S-8.
Powyższej oceny nie może podważać podnoszona przez Zarząd Powiatu Białostockiego okoliczność, że działka drogowa o nr [...] jest ujęta w prowadzonej ewidencji gruntów jak i księdze wieczystej jako stanowiąca własność Skarbu Państwa w zarządzie GDDKiA. Jak wskazano powyżej, zarządzanie drogami publicznymi nie jest wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi publicznej – lecz właśnie wynikiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 u.d.p. kategorii dróg publicznych. To, że droga o nr 2287B jest drogą powiatową nie było sporne w sprawie.
Za pozbawioną prawnego znaczenia należało także uznać podnoszoną przez Zarząd Powiatu Białostockiego okoliczność wydania przez Zarząd Powiatu Białostockiego decyzji z dnia 4 kwietnia 2022 r., zezwalającej na lokalizację zjazdu publicznego z drogi powiatowej nr 2287B ul. M. w C. na działkę o nr [...]. W tym zakresie należy wskazać, że stosownie do art. 10 ust. 5f u.d.p., odcinek drogi powiatowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Zatem z formalnoprawnego punktu widzenia, starodroże drogi powiatowej nr 2287B jest obecnie drogą gminną.
Mając na uwadze powyższe za uprawniony trzeba uznać wniosek, że skoro planowana lokalizacja dotyczy zjazdu z działki drogowej nr [...], wchodzącej w skład drogi powiatowej 2287B na przylegającą do jej pasa drogowego działkę nr [...], która objęta jest treścią żądania wnioskodawcy – zaś wskazana działka ponad wszelką wątpliwość nie przylega do drogi ekspresowej S-8, z którą z kolei wymieniona droga powiatowa krzyżuje się skrzyżowaniem wielopoziomowym, o którym mowa w art. 4 pkt 9 lit. b) u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym do 21 września 2022 r.), poza obszarem którego znajduje się odcinek wskazanej drogi powiatowej, do którego przylega działka nr [...] – to organem właściwym do wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 u.d.p. jest Zarząd Powiatu Białostockiego, który jest zarządcą wymienionej drogi powiatowej, to jest drogi z której ma prowadzić zjazd, o którego lokalizację wystąpiono.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.