Uzasadnienie
Wnioskiem, który wpłynął do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 18 lipca 2022 r., Burmistrz Maszewa wystąpił o rozstrzygnięcie negatywnego "sporu kompetencyjnego" pomiędzy Gminą Maszewo reprezentowaną przez Burmistrza Maszewa a Skarbem Państwa reprezentowanym przez Starostę Goleniowskiego w zakresie gospodarowania nieruchomościami będącymi własnością Skarbu Państwa, a położonymi na terenie gminy Maszewo – "poprzez wskazanie Starosty Goleniowskiego jako organu właściwego do gospodarowania mieniem Skarbu Państwa położonym na terenie gminy Maszewo, w tym do gospodarowania drogami będącymi własnością Skarbu Państwa, poprzez wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, uzgadnianie lokalizacji przyłączy, lokalizacji zjazdów z dróg oraz utrzymywanie dróg w odpowiednim stanie technicznym".
Burmistrz Maszewa wskazał we wniosku, iż Starosta Goleniowski w pismach kierowanych do mieszkańców gminy Maszewo od dłuższego czasu powiela nieznajdujące poparcia w stanie prawnym i dokumentach informacje, iż działki stanowiące własność Skarbu Państwa, a położne na obszarze gminy Maszewo, w tym drogi znajdujące się we własności Skarbu Państwa, stanowią w rzeczywistości z mocy prawa własność Gminy Maszewo na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, więc to do Burmistrza Maszewo mieszkańcy powinny kierować wszelką korespondencję dotyczącą stanu dróg czy zwracać się o wydanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, uzgadniania lokalizacji przyłączy itp., gdyż to "Burmistrz Maszewa jako miejscowy włodarz powinien dbać o komfort i dobro mieszkańców" i czuwać nad właściwym stanem dróg należących do Skarbu Państwa.
Ponadto Starosta Goleniowski informuję mieszkańców, iż Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę nie jest zarządcą dróg, lecz jedynie w sposób formalny właścicielem nieruchomości, które powinny stać się własnością gminy Maszewo.
Ponadto w uzasadnieniu zaznaczono, iż "Pomimo kierowanych ze strony Burmistrza Maszewa do Starosty Goleniowskiego pism o zaprzestanie podawania mieszkańcom nieprawdziwych informacji i zaprzestanie oczerniania Burmistrza jako włodarza niedbającego o dobro mieszkańców i stan dróg niebędących gminnymi, korespondencja owa pozostaje bez jakiejkolwiek odpowiedzi, a nieprawdziwe informacje są nadal powielane".
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Starosta Goleniowski wniósł o odrzucenie wniosku, albo ewentualnie o jego oddalenie.
W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawca w treści wniosku nie podał okoliczności uzasadniających wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia zgodnie z art. 15 § 2 zdanie 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.). Zaznaczył, że przez pojęcie sporu o właściwość (kompetencyjnego) należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy albo każdy z nich uważa się za organ niewłaściwy do załatwienia tej sprawy, prezentując pogląd, że organem właściwym jest ten drugi. Przy tym do sporu o właściwość może dojść tylko w powiązaniu ze sprawą indywidualną, która realnie istnieje i w której toczy się postępowanie. Spór kompetencyjny zatem nie może mieć charakteru abstrakcyjnego i dotyczyć w istocie interpretacji przepisów prawa.
Musi on mieć charakter konkretny, aktualny i dotyczyć określonej sprawy administracyjnej. Natomiast pomiędzy Burmistrzem Maszewa a Starostą Goleniowskim nie istnieje żaden konkretny spór kompetencyjny w sprawie administracyjnej, to jest w indywidulanej sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej (władczo). Istnienia takiego sporu nie potwierdza ani treść wniosku, ani treść załączników do wniosku. Zdaniem Starosty Goleniowskiego treść załączników do wniosku wskazuje jedynie, że była prowadzona korespondencja pomiędzy Burmistrzem Maszewa i Starostą Goleniowskim z udziałem osób fizycznych w takich sprawach jak: remont drogi stanowiącej działkę nr [...] w miejscowości P. oraz zgoda na dysponowanie działką nr [...] w miejscowości P. na potrzeby wykonania zjazdu do działek nr [...], nr [...] i nr [...]. W tej drugiej sprawie nie ma jakichkolwiek danych pozwalających przyjąć, że chodziło o zjazd z drogi publicznej.
Starosta Goleniowski podkreślił też, iż wnioskodawca "nie wykazał, że było, jest albo powinno być prowadzone określone postępowanie administracyjne w indywidulanej sprawie wymagającej rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej i zarówno Burmistrz Maszewa, jak i Starosta Goleniowski uważają, że nie są właściwi do wydania takiej decyzji".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na podstawie art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Rozstrzyganie wspomnianych sporów kompetencyjnych objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Spór o właściwość (kompetencyjny) nie może mieć charakteru abstrakcyjnego i dotyczyć w istocie interpretacji przepisów prawa. Musi on mieć charakter konkretny, aktualny i dotyczyć określonej sprawy administracyjnej (postanowienie NSA z 12 sierpnia 2005 r. o sygn. akt II OW 25/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 5; M. Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych (zagadnienia wybrane) w: J. Zimmermann (red.): Koncepcja systemu prawa administracyjnego. Zjazd Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Zakopane 24-27 września 2006 r., Warszawa 2007, s. 598; A. Skoczylas, Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość przez NSA, Warszawa 2008, s. 269). Dlatego istotne dla powstania takiego sporu jest istnienie toczącego się postępowania administracyjnego, na którego tle powstał dany spór, lub żądanie wszczęcia takiego postępowania. W przypadku sporów negatywnych postępowanie takie powinno być już wszczęte przez wniosek uprawnionej strony bądź innego podmiotu, który przypisuje sobie taką cechę.
Sytuacja taka zachodzi również wówczas, gdy organ dokona wszczęcia postępowania z urzędu, a następnie powziąwszy wątpliwości co do swojej właściwości, wda się w spór kompetencyjny z innym organem. Spór taki natomiast nie będzie miał miejsca, gdy nie toczy się jeszcze postępowanie administracyjne, uruchomione na wniosek lub z urzędu (por. postanowienia NSA: z 21 października 2008 r., sygn. akt II OW 48/08; z 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OW 47/17 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Zatem do sporu o właściwość (kompetencyjnego) może dojść tylko w powiązaniu z administracyjną sprawą indywidualną, która realnie istnieje i w której toczy się postępowanie.
W niniejszej sprawie - co wyraźnie wynika z petitum wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego - Burmistrz Maszewa żąda w istocie, aby Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął abstrakcyjnie jaki organ jest właściwy do gospodarowania mieniem Skarbu Państwa położonym na terenie gminy Maszewo.
Tak sformułowane żądanie - uwzględniając przy tym treść wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i dołączonych do niego dokumentów, a także treść odpowiedzi na wniosek - pozwala na konstatację, że nie wykazano, aby przed Starostą Goleniowskim, albo przed Burmistrzem Maszewa toczyło się indywidualne postępowanie administracyjne w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, lokalizacji przyłączy, lokalizacji lub zjazdów z dróg publicznych, w którym powstał negatywny spór o właściwość.
Zatem spór o właściwość (kompetencyjny) nie powstał na tle określonej sprawy administracyjnej, lecz na etapie poprzedzającym wszczęcie sprawy, w którym organ administracji publicznej określa kierunek prowadzenia postępowania w świetle znanych mu na tym etapie okoliczności faktycznych.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniosek Burmistrza Maszewa w istocie nie dotyczy sporu kompetencyjnego rozstrzyganego przez NSA w trybie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., lecz stanowi spór, którego rozwiązanie należy do organów administracji w zakresie ich ustawowych kompetencji. Wniosek Burmistrza Maszewa ma zatem charakter abstrakcyjny, oderwany w swej treści od konkretnie toczącego się postępowania administracyjnego, a zatem jest on niedopuszczalny w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 12 sierpnia 2005 r. o sygn. akt II OW 25/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 5; A. Skoczylas, Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość przez NSA, Warszawa 2008, s. 269) i wobec tego podlega odrzuceniu.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.