Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 2 listopada 2020 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, na podstawie art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) oraz art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy a Wojewodą Mazowieckim, w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę sieci wodociągowej w pasie drogowym.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wnioskiem złożonym w dniu [...] listopada 2019 r. do Wojewody Mazowieckiego, M. w [...] W. (dalej jako: M.) wystąpiło o wydanie pozwolenia na budowę sieci wodociągowej w pasie drogowym ul. P. - drogi krajowej nr [...], na działce o nr ew. [...] z obręby [...], na terenie dzielnicy U. m.[...] W. Pismem z dnia [...] września 2020 r. Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), przekazał ww. wniosek M. do Prezydenta m.st. Warszawy celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością. W uzasadnieniu wskazano, że Wojewoda Mazowiecki nie jest właściwy w przedmiocie wydania decyzji w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę, bowiem z opinii Burmistrza Dzielnicy U. z dnia [...] maja 2019 r. wynika, iż działka, na której planowana jest inwestycja, znajduje się w pasie drogi publicznej gminnej, której właścicielem jest Sarb Państwa, a jej trwałym zarządcą jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad.
Okoliczność ta, zdaniem organu, została potwierdzona również w jego postanowieniu nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., gdzie zawarto informację, że przedmiotowy wniosek dotyczy jezdni drogi klasy D. Ponadto wskazano, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2018 r. dotyczy drogi gminnej. W ocenie Wojewody Mazowieckiego potwierdzają to również zapisy art. 19 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470; zwanej dalej jako: u.d.p.), zgodnie z którymi należy uznać, że zarządcą ul. G., tj. drogi gminnej klasy D jest Prezydent m.st. Warszawy, czego potwierdzenie stanowi opinia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2019 r.
Organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1, ust. 1a i ust. 3 u.d.p. sieć wodociągowa, jako urządzenie służące do doprowadzania płynów stanowi sieć uzbrojenia terenu niezwiązaną z użytkowaniem drogi. Działka o nr ew. [...] jest usytuowana wzdłuż ulicy P. i wraz z działkami usytuowanymi w jednym ciągu stanowi własność Skarbu Państwa, pozostając w trwałym zarządzie GDDKiA. Działki te są ujęte w jednej księdze wieczystej i zgodnie z rejestrem ewidencji gruntów są położone w drodze publicznej krajowej o nr [...].
Prezydent m.st. Warszawy stwierdził, że przepisy prawa oraz fakty wynikające z rejestrów prowadzonych na ich podstawie powodują, że nie można zgodzić się z argumentacją Wojewody Mazowieckiego, iż działka nr ew. [...] z obrębu [...] znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej gminnej - ul. G., a w konsekwencji, że Wojewoda Mazowiecki nie jest właściwy do wydania pozwolenia na budowę sieci wodociągowej na tej nieruchomości. Teren pod jezdnią na skrzyżowaniu z ul. P. stanowi bowiem część działki nr ew. [...] i nie został wydzielony ewidencyjnie. Wraz z działkami nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] stanowi jedną nieruchomość ujętą w księdze wieczystej.
W związku z tym, z uwagi na treść art. 2a u.d.p., nie może stanowić drogi publicznej gminnej klasy D o nr [...] - ul. G. W granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz dróg, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2a, jest prezydent miasta. O tym, że przedmiotowa działka jest pasem drogowym ul. P., drogi krajowej stanowi również fakt zabudowania jej zatoką autobusową i chodnikiem, a więc elementami będącymi częścią drogi krajowej. Ponadto ul. P. na odcinku od węzła P. do granic miasta, na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych stanowi drogę krajową nr [...].
Organ wnoszący o rozpoznanie sporu podniósł również, że w postępowaniu w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo do przepisów techniczno-budowlanych w sprawie usytuowania odcinka sieci wodociągowej pod jezdnią drogi publicznej w obszarze skrzyżowania z drogą krajową nr [...] - ul. P., Wojewoda Mazowiecki podejmował czynności zmierzające do załatwienia sprawy. Wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2020 r. kończącą sprawę w danej instancji, Wojewoda Mazowiecki uznał, że jest właściwy do rozpoznania wniosku M. w m.[...] W. S.A., złożonego w dniu [...] lutego 2020 r. w przedmiocie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, umożliwiającego usytuowanie przedmiotowej sieci pod jezdnią drogi publicznej, na terenie działki nr ew. [...].
Tym samym Prezydent m.st. Warszawy przyjął, że skoro organ ten uznał się za właściwego do rozpoznania wniosku o odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, to jest również właściwy do rozpoznania wniosku w sprawie pozwolenia na budowę dla tej inwestycji.
Prezydent podkreślił ponadto, że Wojewoda Mazowiecki uznawał się wcześniej za właściwego do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę dla innych inwestycji zlokalizowanych w tym rejonie.
W świetle przedstawionych okoliczności organ wnoszący o rozstrzygnięcie sporu stwierdził, że działka nr ew. [...] usytuowana jest w pasie drogowym drogi publicznej krajowej nr [...] - ul. P., a organem administracji architektoniczno-budowlanym I instancji, właściwym w sprawie wydania pozwolenia na budowę sieci wodociągowej na wskazanej nieruchomości jest Wojewoda Mazowiecki.
W odpowiedzi na wniosek Wojewoda Mazowiecki podtrzymał swoje stanowisko w sprawie przedstawione w przesłanym do Prezydenta m.st. Warszawy zawiadomieniu o przekazaniu zgodnie z właściwością z dnia [...] września 2020 r. Organ stwierdził, że wniosek o pozwolenie na budowę inwestycji jest niezgodny z właściwością wojewody, określoną w art. 82 ust. 4 lub 4 ustawy Prawo budowlane, bowiem z załączonych do wniosku dokumentów, a w szczególności z postanowienia Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., gdzie zawarto informację o tym, że wniosek o odstępstwo od przepisów, polegające na usytuowaniu odcinka sieci wodociągowej pod jezdnią drogi gminnej nr [...] (ul. G.), dotyczy jezdni drogi klasy D, zaś z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 sierpnia 2019 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1643) wynika, że infrastruktura podziemna nie może być sytuowana pod istniejącą i docelową jezdnią drogi, natomiast w przypadku braku miejsca w pasie drogowym poza jezdnią dopuszcza się usytuowanie infrastruktury podziemnej pod jezdnią drogi klasy L i D na terenie zabudowy, pod warunkiem zlokalizowania zwieńczeń studni w osiach pasów ruchu.
W związku z powyższym postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Organ podkreślił, że we wniosku o upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo przekazanym do Ministra Infrastruktury w dniu [...] kwietnia 2020 r. wskazano, zgodnie z wnioskiem inwestora, że ul. G. jest drogą kategorii gminnej nr [...], klasy D. Wojewoda Mazowiecki wskazał również, że z załączonej do dokumentacji projektowej opinii z dnia [...] maja 2019 r. Burmistrze Dzielnicy U. wynika, że działka nr ew. [...] z obrębu [...], na której planowana jest inwestycja, znajduje się w pasie drogi publicznej, gminnej, której właścicielem jest Skarb Państwa, a trwałym zarządcą jest GDDKiA. Okoliczność tę potwierdza fakt, iż pismem z dnia [...] maja 2019 r. GDDKiA udostępniła inwestorowi działkę nr [...] dla potrzeb oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie wynikającym z planowanej budowy sieci kanalizacyjnej i wodociągowej.
Organ, wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych, podkreślił, że o pełnieniu funkcji zarządcy drogi decyduje jej kategoria a nie tytuł prawny do gruntu. Mając zatem na uwadze przedstawione okoliczności, przepisy prawa oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2018 r., wyrażającą na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. zgodę na lokalizację sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami oraz przebudowę wodociągu wraz z przyłączami w pasie drogowym ul. T./G. na odcinku od ul. P. do ul. K., Wojewoda Mazowiecki stwierdził, iż właściwym organem do rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę dla przedstawionej inwestycji jest Prezydent m.st. Warszawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Nie ulega przy tym kwestii, że podmiotami sporów o właściwość są organy jednostek samorządu terytorialnego, natomiast podmiotami sporów kompetencyjnych są z jednej strony organy jednostek samorządu terytorialnego lub samorządowe kolegia odwoławcze, a z drugiej - organy administracji rządowej wszystkich szczebli. Zasadnie też przyjmuje się, że spory przewidziane art. 4 p.p.s.a., to obiektywnie istniejąca sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność poglądów między będącymi w sporze organami co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej.
Spory, o których mowa w powołanym przepisie mają miejsce gdy przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia tej sprawy (spór pozytywny), albo też kiedy każdy z tych organów uważa się za organ niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny), prezentując pogląd, że organem właściwym jest ten drugi.
Przypomnieć należy nadto, że do sporów, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. może dojść tylko w powiązaniu ze sprawą indywidualną, która realnie istnieje i w której toczy się postępowanie. O sporach tych można mówić wówczas, kiedy pomiędzy organami istnieje rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej i tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy.
Podkreślenia również wymaga, że nie można mówić o rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy, w której taki spór się pojawia, nie jest ustalony jednoznacznie, a więc gdy spór jest w istocie sporem co do faktów, a nie co do kompetencji, czyli co do prawa, z którego te kompetencje wynikają (por. postanowienia NSA: z 26 września 2017 r., sygn. akt II GW 27/17; z 26 września 2014 r., sygn. akt II OW 64/14, publ.).
Przedmiotem niniejszej sprawy jest negatywny spór kompetencyjny pomiędzy Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy, a Wojewodą Mazowieckim w przedmiocie załatwienia sprawy z wniosku M. w m. [...] W. S.A. dotyczącego pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "Budowa sieci wodociągowej DN 200mm w pasie drogowym ul. P. — drogi krajowej nr [...], na działce ewid. nr [...] obręb [...], Dzielnica U., m. [...] W.".
W świetle art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej.
Bezsporne, wobec treści powołanej regulacji jest, że organem właściwym do wydania decyzji w sprawie zezwolenia na lokalizację przyłącza wodociągowego w pasie drogowym jest zarządca drogi. Nie jest też kwestionowane, że czynnikiem przesądzającym o tym, kto jest zarządcą drogi - a zatem jednocześnie organem właściwym w rozpoznawanej sprawie do rozstrzygnięcia zgłoszonego wniosku - jest kategoria, do której droga została zaliczona (por. postanowienia NSA z dnia: 30 maja 2018 r. sygn. akt II GW 12/18; 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt II GW 15/18; 24 maja 2013, sygn. akt I OW 2/13). Zarząd drogami publicznymi, co wymaga podkreślenia w świetle argumentacji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, nie jest przy tym wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi publicznej, lecz wynikiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych kategorii dróg (por. powołane postanowienie w sprawie II GW 12/18 oraz postanowienia NSA z dnia: 25 maja 2016 r., sygn. akt I OW 18/16; 24 czerwca 2015 r., sygn. akt I OW 67/15).
Z treści zajętych przez oba organy w sporze stanowisk wynika, że nie istnieje pomiędzy nimi rozbieżność prawnych stanowisk co do kompetencji organów odnośnie do wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym przyłącza wodociągowego. Obydwa organy zgodnie prezentują bowiem pogląd, że organem właściwym w tej materii jest zarządca drogi.
Spór w istocie dotyczy zaś kategorii drogi, pasa której zgłoszony wniosek dotyczy, a w konsekwencji sporne jest kto jest zarządcą tej drogi.
W ocenie wnioskodawcy – Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, zarządcą drogi jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad za czym przemawiać ma okoliczność, że ulica P., na docinku od węzła P. do granicy miasta stanowi drogę krajową o nr [...]. Zdaniem tego organu z pkt 20 załącznika nr 7 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 442), wydanego na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o drogach publicznych - wynika, że ulica P., na docinku od węzła P. do granicy miasta stanowi drogę krajową o nr [...]. Powołując się na ten przepis oraz fakty wynikające z rejestrów prowadzonych na ich podstawie podkreślono, że "nie sposób zgodzić się z argumentacją Wojewody Mazowieckiego wskazującą, iż działka nr ew. [...] z obrębu [...] znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej gminnej ul. G. Według Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy teren pod istniejącą jezdnią, na skrzyżowaniu z ul. P., stanowi część działki nr ew. [...] z obrębu [...], która wraz z innymi działkami z tego obrębu, usytuowanymi w jednym ciągu, stanowi własność Skarbu Państwa, a zgodnie z rejestrem ewidencji gruntów stanowią użytek gruntowy "drogi - dr" i są położone w drodze publicznej krajowej o nr [...].
We wniosku dodatkowo podkreślono, iż za taką argumentacją przemawia także fakt, że działka nr ew. [...] zabudowana jest chodnikiem, ścieżką rowerową, zatoką autobusową oraz parkingiem wraz z drogą dojazdową i zjazdem. Ponadto, zdaniem strony ma tu znaczenie także okoliczność trwałego zarządu spornej działki przez GDDKiA Oddział w Warszawie.
Wojewoda Mazowiecki, stoi natomiast na stanowisku, że działka, której dotyczy spór, stanowi pas drogowy drogi gminnej nr [...] (ul. G.), bowiem wniosek dotyczy odcinka sieci wodociągowej pod jezdnią drogi klasy D. Podkreślono, że zgodnie z art. 19 ustawy o drogach publicznych zarządcą ul. G., tj. drogi gminnej klasy D jest Prezydent m. st. Warszawy. Za właściwością Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy przemawia, zdaniem Wojewody również opinia Burmistrza Dzielnicy U. z dnia [...] maja 2019 r. oraz fakt, że pismem z dnia [...] maja 2019 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w Oddział w Warszawie udostępniła inwestorowi działkę nr ew. [...] z obrębu [...] dla potrzeb oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie wynikającym z planowanej budowy sieci kanalizacyjnej i wodociągowej.
Odnosząc się do stanowisk organów, zaprezentowanych odnośnie kategorii drogi, pasa której wniosek dotyczy, trzeba wskazać, że art. 18 ust. 1 u.d.p. stanowi, że centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, do zadań którego należy wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych. Przepis art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych określa natomiast, że zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Ustęp 5 art. 19 ustawy, stanowi zaś, że w granicach miasta na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz dróg, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2, jest prezydent miasta. Wreszcie, art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, stanowi, że do dróg krajowych zalicza się autostrady i drogi ekspresowe oraz drogi leżące w ich ciągach do czasu wybudowania autostrad i dróg ekspresowych.
Treść tych przepisów nie przesądza jednak o kategorii drogi wskazanej we wniosku, który skutkował rozpoznawanym sporem między organami.
Należy natomiast mieć na względzie, że skoro niespornie organem kompetentnym do wydania decyzji na lokalizację w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego jest zarządca drogi, a określenie zarządcy zależy od kategorii drogi, to ustalenie tej kategorii - dla potrzeb wskazania organu właściwego do wydania stosownego zezwolenia - jest kwestią faktu. Dodatkowo podstawową kwestią istotną dla ustalenia stanu faktycznego sprawy jest również wskazanie, czy sporna działka nr ew. [...] z obrębu [...] jest zlokalizowania przy ul. G., tj. drogi gminnej klasy D (jak chce tego Wojewoda Mazowiecki), czy przy ulicy P., która na docinku od węzła P. do granicy miasta stanowi drogę krajową o nr [...]. O brakach materiału dowodowego, w tym zakresie świadczy nawet sama treść wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, w którym Prezydent Miasta zaznacza, iż "Teren pod istniejącą jezdnią, na skrzyżowaniu z ul. P., stanowi część działki nr ew. [...] z obrębu [...]", ale jednocześnie podkreśla, że "Nie został wydzielony ewidencyjnie".
Trzeba też wskazać, że materię zaliczania dróg do określonych ustawą o drogach publicznych kategorii (art.
- 2) regulują przepisy tej ustawy (art. 5-7 i art.
- 8) i kwestia ta nie może być przedmiotem samodzielnego ustalania (zaliczania drogi do kategorii) przez Sąd w sprawie z wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. W materiałach sprawy brak natomiast dokumentów, które jednoznacznie przesądzałyby tę kwestię. Nawet wniosek M. w m. [...] W. S.A. o pozwolenie na budowę ww. inwestycji jest w tym zakresie wysoce niejasny, ponieważ w punkcie 6 określającym dane planowanej inwestycji wskazano pierwotnie ulicę G., co następnie przekreślono i wpisano (tzn. nadpisano - z nieczytelną parafą) nazwę ulicy P. Kiedy zaś nie ma zgody między organami co do oceny stanu faktycznego, nie ma tożsamości sprawy. Tak więc rozbieżność stanowisk między organami dotyczy nie określonego ustawą zakresu ich działania ale zasadniczego elementu stanu faktycznego sprawy, tj. w pasie której drogi (autostrady czy drogi powiatowej) ma być usytuowane wnioskowane przyłącze wodociągowe, a w konsekwencji który organ jest zarządcą tej drogi.
Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że wniosek Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, jako niedotyczący sporu kompetencyjnego w rozumieniu art. 4 p.p.s.a., powinien zostać oddalony.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., art. 64 § 3 p.p.s.a. i art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.