Uzasadnienie
Wnioskiem z 1 czerwca 2023 r. Prezydent Miasta Bielska - Białej, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 późn. zm., dalej: k.p.a.), wniósł o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Dąbrowa Górnicza i wskazanie Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza jako organu właściwego w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla M. N. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Szpital Wojewódzki w Bielsku - Białej, przekazał do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Dąbrowie Górniczej wniosek w sprawie potwierdzenia prawa świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla M. N. Organ wskazał, że jest to osoba bezdomna, która tylko tymczasowo przebywała na terenie Gminy Bielsko- Biała.
Wnioskodawca podkreślił, że zgromadzona przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Bielsku - Białej dokumentacja potwierdza fakt bezdomności M. N. Osoba ta była ostatnio zameldowana na pobyt stały w Dąbrowie Górniczej, ul. T. [...]. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioskodawca, w oparciu o art. art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (u.ś.o.z.) w zw. z art. 21 § 2 k.p.a., wskazał, że organem właściwym do wydania decyzji potwierdzającej prawo bezdomnego do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest organ właściwy ze względu na miejsce, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania w sprawie.
Biorąc pod uwagę powyższe, skoro M. N. nie posiada miejsca zamieszkania, o jakim mowa w art. 54 ust. 1 u.ś.o.z., należy przyjąć, że organem właściwym do wydania przedmiotowej decyzji jest Prezydent Miasta Dąbrowa Górnicza, jako organ właściwy dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania w sprawie.
W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Dąbrowa Górnicza wniósł o wskazanie, że organem właściwym w sprawie jest Prezydent Miasta Bielska - Białej. Powołał treść przepisu art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. oraz podniósł, że w przypadku braku możliwości ustalenia właściwości miejscowej, według powyższego przepisu zastosowanie znajduje art. 21 k.p.a. Stwierdził przy tym - powołując przepis art. 25 Kodeksu cywilnego - że akta sprawy dają podstawę do stwierdzenia, że ostatnim miejscem zameldowania M. N. na pobyt stały była Dąbrowa Górnicza, ul. T. [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na wniosek, w drodze postanowienia, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Do rozstrzygania powyższych sporów stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta Bielska - Białej złożył wniosek o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość z innym organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego (Prezydentem Miasta Dąbrowa Górnicza) na tle sprawy o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej (art. 54 ust. 1 u.ś.o.z.).
Właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia powyższego sporu została pozytywnie zweryfikowana. Jakkolwiek zgodnie z treścią art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (u.ś.o.z.) wydawanie decyzji, o których mowa w art. 54 ww. ustawy, w sprawach świadczeniobiorców innych niż ubezpieczeni spełniających kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w przypadku których nie zachodzi okoliczność, o której mowa w art. 12 tej ustawy, należy do zadań zleconych gminy, jednak z przepisu tego nie wynika expressis verbis, że są to zadania zlecone z zakresu administracji rządowej (są to w istocie inne zadania ustawowo zlecone). Można zatem przyjąć, że na tle spraw z art. 54 u.ś.o.z. w sytuacji, gdy w sporze pozostają organy jednostek samorządu terytorialnego znajdujących się w różnych województwach, przepis art. 22 § 1 pkt 4 k.p.a. nie ma zastosowania. Spierające się organy nie mają również – co oczywiste ze względu na wzajemne położenie – wspólnego dla nich organu wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.).
Ogólnie należy stwierdzić, że przedmiotem sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego jest rozbieżność stanowisk co najmniej dwóch organów administracji publicznej w przedmiocie wykładni i stosowania regulacji wyznaczającej właściwość tych organów na tle tożsamej, konkretnej i indywidualnej sprawy administracyjnej, która stała się przedmiotem postępowania. Rozstrzygnięcie co do istoty tego rodzaju sporu administracyjnoprawnego polega na wskazaniu adresata kompetencji do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej. Wniosek o rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu nie może natomiast zmierzać do wyjaśnienia wątpliwości lub niepewności organów co do sposobu działania w sprawie na tle niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych regulacji kompetencyjnej, której treść organy rekonstruują jednakowo. Powstające między organami różnice poglądów co do sposobu stosowania danej regulacji kompetencyjnej, niebędące konsekwencją rozbieżności w wykładni tej regulacji, mogą świadczyć o określonych brakach w zakresie ustalenia podstawy faktycznej lub prawnej załatwienia sprawy albo o niepodjęciu koniecznych czynności procesowych zmierzających do określenia przedmiotu postępowania. Powstanie sporu o właściwość lub kompetencyjnego musi być zatem poprzedzone precyzyjnym, wnikliwym i szczegółowym ustaleniem stanu prawnego i faktycznego sprawy.
Z akt sprawy wynika, że rozbieżność stanowisk organów jest konsekwencją odmiennych wniosków interpretacyjnych i subsumpcyjnych na tle ustalonego stanu faktycznego w zakresie konkretyzacji przesłanki miejsca zamieszkania z art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. Organy ustaliły, że świadczeniobiorca, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. (M. N.), jest osobą bezdomną, której ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały znajdowało się w Dąbrowie Górniczej, ul. T. [...].
Zgodnie z art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. sprawa o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, należy do zakresu kompetencji organu wykonawczego gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Stosownie do poglądu przyjmowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. wprowadza regulację szczególną względem art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., co skutkuje modyfikacją treściową zakresu zastosowania tego ostatniego przepisu (por. np. postanowienie NSA z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GW 6/18; postanowienie NSA z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II GW 40/18; postanowienie NSA z dnia 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GW 13/20; postanowienie NSA z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt II GW 86/21; postanowienie NSA z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt II GW 8/22). Znaczenie pojęcia miejsca zamieszkania podlega rekonstrukcji zasadniczo na podstawie art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, co pozwala na przyjęcie, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, a więc wykazuje z danym miejscem nie tylko związek zewnętrzny (corpus), lecz także wewnętrzny (wolicjonalny animus).
Jeżeli nie można ustalić aktualnego w momencie wszczęcia postępowania w sprawie z art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, konieczne jest ustalenie ostatniego miejsca zamieszkania tego podmiotu (por. np. postanowienie NSA z dnia 15 września 2022 r., sygn. akt II GW 35/22; postanowienie NSA z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GW 107/22). Natomiast jeżeli nie ma możliwości ustalenia ostatniego miejsca zamieszkania zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 54 ust. 1 u.ś.o.z., dopuszczalne jest sięgnięcie do wynikającego z art. 21 § 2 k.p.a. kryterium subsydiarnego ustalenia właściwości miejscowej, to jest kryterium miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania (miejsce udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z.).
W rozpoznawanej sprawie, na podstawie niekwestionowanych przez organy ustaleń faktycznych, z jednej strony nie jest możliwe w sposób pewny ustalenie aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy (osoby bezdomnej), z drugiej zaś możliwe jest ustalenie ostatniego miejsca zamieszkania na podstawie faktu ostatniego zameldowania na terenie Dąbrowy Górniczej. Jakkolwiek fakt formalnego zameldowania na pobyt stały lub czasowy nie stanowi wyłącznego dowodu na okoliczność miejsca zamieszkania danej osoby fizycznej (por. postanowienie NSA z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt II GW 59/21; postanowienie NSA z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17), to jednak stwarza wzruszalne domniemanie istnienia tego rodzaju okoliczności (por. art. 25 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności), które w braku wiarygodnych przeciwdowodów jest dla organów orzekających w sprawie o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej wiążące.
Należy w tym zakresie mieć na względzie, że przedmiotem powyższego domniemania jest okoliczność ostatniego znanego miejsca zamieszkania osoby fizycznej w przeszłości, niezależnie od miejsca jej aktualnego zamieszkania lub pobytu.
Mając powyższe na uwadze, należało uznać, że w sprawie, której dotyczy spór, organem właściwym do potwierdzenia prawa świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest Prezydent Miasta Dąbrowa Górnicza.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.